2021-10-04 / Горячая тема

Союз МСУ уже не первый год анализирует ОНФП и проекты законов о республиканском бюджете и вынужден отметить, что е раздел межбюджетных отношений ОНФП был и остается формальным. Ранее у Союза МСУ было множество замечаний к ОНФП, и они сводились к тому, что ОНФП не соответствовал требованиям Бюджетной резолюции ЖК КР, направления реформирования межбюджетных отношений не анализировались ни с точки зрения прогресса, ни с точки зрения воздействия на состояние МСУ в КР. В 2021 году раздел не содержит почти никакой информации ни для Кабинета Министров, ни для МСУ. Проект ОНФП был представлен с очень значительным опозданием. Согласно статье 82 Бюджетного кодекса КР, Основные направления фискальной политики на среднесрочный период утверждаются постановлением Правительства не позднее 1 июля года, предшествующего очередному бюджетному году. Проект документа в 2021 году появился на web-сайте МЭФ КР только в конце августа.

Задачи реформы

ОНФП предлагает набор «Основных задач среднесрочной политики межбюджетных отношений». В нем перечисляются задачи, когда-то сформулированные в Концепции развития межбюджетных отношений в КР, срок действия которой истек еще в 2019 г. Эти задачи переходят из документа в документ каждый год, при этом работа по этим направлениям практически не ведется.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает определить реальные приоритеты реформы межбюджетных отношений на следующие три года, вместо повторяющегося перечня задач, и описать их в ОНФП. Для каждого приоритета указать как минимум:

• планируемые основные мероприятия;
• краткую оценку их предполагаемого воздействия на экономическое и социальное положение МСУ в КР;
• предполагаемые сроки реализации мероприятий.

В качестве одной из задач реформы проект ОНФП называет разработку новой концепции межбюджетных отношений. Этот вопрос неоднократно обсуждался Союзом МСУ с МЭФ КР, более того, в рамках рабочей группы «Открытое правительство» был разработан проект Программы развития межбюджетных отношений в КР на период 2021 – 2025 гг. Проект этого документа содержал новые подходы, направления и предлагаемые меры по реформированию межбюджетных отношений, в том числе по улучшению методики и повышению прозрачности расчетов межбюджетных трансфертов, выравнивающих трансфертов, целевых трансфертов (включая трансферты на финансирование исполнения делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления), стимулирующих (долевых) грантов и т.д. Проект был разработан ровно год назад и до сих пор ждет рассмотрения со стороны МЭФ КР.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает не разрабатывать новую концепцию, а ускорить рассмотрение, доработку, если необходимо, и принятие упомянутой выше Программы.

К сожалению, проект ОНФП ничего не предлагает в направлении разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, хотя и называет это направление одной из задач. На практике почти неконтролируемым образом продолжает расширяться перечень вопросов местного значения без обеспечения их финансовыми ресурсами. Остается много нефинансируемых делегированных органам МСУ функций, добавляются новые делегированные полномочия, вновь не подкрепленные финансированием, что противоречит требованиям Конституции КР и Закона КР «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Имеет место «скрытое» неформальное делегирование государственных полномочий органам МСУ.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает включить следующую задачу: «Провести четкое разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, в соответствии с постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 17 октября 2019 года № 3296-VI, и четко определить расходные обязательства между республиканским бюджетом и местными бюджетами, в том числе в сферах здравоохранения, образования, культуры, а также в условиях введения чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения». Это очень важная мера по улучшению состояния межбюджетных отношений, реализация которой необходима срочно.

Также отмечаем, что Кабинет Министров своим постановлением от 24 июля 2021 года № 86 одобрил заключение на проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в сфере бюджетного законодательства (Бюджетный кодекс и Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша»), который в данное время находится на рассмотрении Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Законопроектом вносятся поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие внедрение механизма учета интересов органов местного самоуправления при подготовке и принятии республиканского бюджета путем согласования межбюджетных отношений с легитимным объединением органов местного самоуправления, образованным на базе не менее половины от общего числа органов местного самоуправления.

Тем самым Кабинет Министров в целом поддержал концепцию законопроекта по усилению учета интересов органов местного самоуправления при подготовке и принятии республиканского бюджета.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает включить данную задачу в основные задачи среднесрочной политики межбюджетных отношений.

Анализ реформы

Анализ прогресса реформы отсутствует в ОНФП. Прогресс, даже если он был минимальным, должен быть описан. В настоящее время в стране реализуются проекты поддержки, в рамках которых предусмотрены мероприятия по развитию межбюджетных отношений. В ОНФП целесообразно описать хотя бы намерения и ожидаемые результаты проекта.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает включить в ОНФП описание анализа прогресса реформы с указанием мер и мероприятий, предпринятых Правительством в прошедшие три года по реформированию межбюджетных отношений и результатов, полученных от реализации таких мер и мероприятий.

Статистический анализ местных бюджетов

Органы местного самоуправления, Союз МСУ, другие общественные организации и общество в целом используют ОНФП в качестве единственного источника аналитической информации о финансировании местных бюджетов, т. к. в открытом  доступе такой информации нет по неизвестной причине. В 2021 году общество оказалось лишено даже этого источника информации, т. к. в пояснительной записке к ОНФП нет аналитики по местным бюджетам. Документ ограничился одной  строчкой с указанием планового объема местных бюджетов на три года, тогда как уполномоченный орган должен анализировать тенденции развития ресурсов местных бюджетов и принимать решения  по результатам такого анализа.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает включить в ОНФП подраздел статистического анализа местных бюджетов.

Кроме того, Союз МСУ уже неоднократно обращал внимание МЭФ КР на очередную переходящую из документа в документ фразу о том,  что «при формировании и исполнении местных бюджетов основными приоритетными статьями расходов для них остаются защищенные статьи, в том числе коммунальные услуги и приобретение угля». В очередной раз приходится подчеркнуть, что эта фраза абсолютно неверно отображает направления среднесрочной политики развития межбюджетных отношений. Такой подход больше напоминает политику «проедания» ресурсов, не оставляя никакого места для аспектов развития. Нужно пересмотреть подход и четко обозначить намерения формирования бюджетов развития для территорий.

Расщепление общегосударственных доходов

Из года в год уполномоченный орган повторяет в ОНФП и проектах республиканского бюджета фразу о том, каким образом теперь распределяются между республиканским и местным бюджетами подоходный налог и налог с продаж, не подкрепляя эти фразы ни анализом результатов, ни описанием намерений проводить похожие изменения для других налогов.

Союз МСУ не раз обращался к уполномоченным органам, Правительству и ЖК КР с замечанием о том, что после изменения доли распределения указанных выше налогов были не только «выигравшие» МСУ, но и «проигравшие», доходы которых уменьшились. Эту информацию Союз МСУ получал непосредственно от «проигравших» МСУ. 

Уполномоченному органу следовало бы произвести детальный анализ изменений структуры доходов таких МСУ и принять меры.

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает привести более детальное описание мер по изменению расщепления общегосударственных доходов между республиканским и местными бюджетами, приведя анализ количественных и качественных изменений, указать набор мер по компенсации доходов «проигравшим» МСУ. Кроме того, привести анализ возможных изменений в политике распределения и других доходов.

Изменение количества уровней бюджетной системы

Это очень серьезный вопрос не только для МСУ, но и для всей страны. Однако ОНФП ограничивается только одной фразой: «Кроме того, в целях усиления органов местного самоуправления, с 2022 года планируются реформы по внедрению трехуровневой бюджетной структуры». Особенно странно, что такие кардинальные изменения будут происходить «кроме того». Такое серьезное  заявление должно быть сопровождено не менее серьезными обоснованиями планов, анализом воздействия таких кардинальных мер на «усиление органов МСУ».

РЕКОМЕНДАЦИЯ. Союз МСУ предлагает привести более детальное описание этого подхода, которое должно содержать:

• детальное описание сущности такой реформы;
• описание нового уровня бюджетной системы с указанием предполагаемых объемов финансирования;
• анализ и расчеты выгод от таких изменений для МСУ;
• анализ различного рода рисков, связанных с этими изменениями.

 

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•