2021-12-16 / Горячая тема

Подготовлено Институтом политики развития совместно с Академией местного управления Центральной Азии.

В настоящий момент Союз МСУ и ИПР считают крайне важным рассмотреть и обсудить риски реформы межбюджетных отношений в условиях, когда Кыргызская Республика стоит на пороге радикальных изменений в системе управления.

С июня 2021 года ИПР при участии Академии местного управления Центральной Азии (далее АМУЦА) в ответ на мнения органов МСУ, аккумулированные Союзом МСУ в ходе многочисленных встреч и обсуждений с руководителями и сотрудниками органов МСУ, провел исследование рисков, возникающих в сфере межбюджетных отношений.

Актуальность исследованию придают возникшие в последние месяцы тенденции в ходе дискуссий о направлениях будущих реформ в межбюджетных отношениях. Так, государство понимает и признает проблемы, существующие в сфере выравнивания, и это понимание было зафиксировано в нескольких государственных программных документах. В течение 2021 года в ходе различных совещаний и обсуждений со стороны представителей власти звучала идея о том, что в систему выравнивания необходимо вернуть третий, районный уровень управления, и передать на уровень районов полномочия по перераспределению финансовых средств для сельских органов МСУ. 

Такой подход рассматривается как решение проблемы несовершенства системы выравнивания и даже предлагается закрепить его в законодательстве (что прослеживается в проектах законов о местном самоуправлении и местной государственной администрации, которые уже приняты).

Но ретроспективный анализ истории межбюджетных отношений в Кыргызской Республике говорит о том, что отказ от формулы и концентрация полномочий по распределению ресурсов на районном уровне неизбежно приведут к рискам, поскольку усиливают влияние субъективных факторов и персональную роль районных представителей власти в принятии бюджетных решений. Более того, даже в том случае, если районный уровень не будет непосредственно распределять выравнивающие трансферты, РайФО могут оказывать влияние на параметры формулы.

Факторы рисков в межбюджетных отношениях

Значительность финансовых потоков. Межбюджетные отношения – это не только методики и процессы согласования, это значительные по объемам финансовые потоки, в распределении которых задействован человеческий фактор, что всегда несет риски.

Усиление субъективных факторов – этот риск может возникнуть как следствие изменения порядка распределения выравнивающих трансфертов, выделяемых из республиканского бюджета местным бюджетам. В настоящее время они вычисляются по формуле, утвержденной НПА, и основной вопрос к существующей системе заключается в необходимости автоматизации и обеспечении прозрачности расчетов и исходных данных для них. Однако планируемые изменения формулы предполагают, что новый  «трансферт развития» будет покрывать разницу между прогнозом доходов на планируемый год  и утвержденными расходами базового года в абсолютном выражении, что, в свою очередь,  создает риск «иждивенческих» настроений, лишает органы МСУ стимула к оптимизации расходов, мобилизации доходов и в целом ориентации на нужды граждан. Приоритетным  становится согласование параметров доходов и расходов местного бюджета. Иными словами, межбюджетные отношения будут фактически заменяться бюджетным планированием. Все это создает риск накопления и неограниченного наращивания обязательств республиканского  бюджета по финансированию дефицитов местных бюджетов. Усиление субъективных факторов создает угрозу дальнейшего увеличения разрыва в уровне жизни между регионами, между городом и селом, неравенства в доступе к базовым услугам и благам для граждан, что влечет стихийную внутреннюю миграцию, обезлюживание отдельных территорий и перенаселенность других, а также социальную напряженность.

Усиление влияния районного уровня на порядок распределения выравнивающих трансфертов предполагает значительное повышение вероятности возникновения коррупционных проявлений, особенно если основой для формулы станут показатели, на которые региональные представительства уполномоченного государственного органа по прогнозированию и исполнению бюджета (далее – РайФО) оказывают непосредственное влияние.

Отсутствие процесса согласования интересов. В настоящее время из процесса согласования вопросов межбюджетных отношений исключены органы местного самоуправления и местные кенеши. Начиная с 2018 года, Союз МСУ как легитимный представитель органов МСУ КР при экспертной и финансовой поддержке ИПР ведет работу по установлению в законодательном порядке бюджетного диалога, и только в июле 2021 года процесс согласования формата и рамок диалога сдвинулся с «мертвой» точки, в качестве одобрения Кабинетом министров поправок в действующее бюджетное законодательство¹. На практике же диалог не работает – уже в течение нескольких лет Союз МСУ выступает с просьбами принять во внимание его рекомендации по улучшению параметров республиканского бюджета с точки зрения его воздействия на финансовую устойчивость МСУ, но никакой реакции от МФ КР нет. 

Большое число участников межбюджетных отношений. В межбюджетных отношениях задействовано большое количество органов управления, государственных и муниципальных служащих, включая РайФО. Множественные звенья цепочки способны вмешаться в процесс и привести к усилению влияния человеческого  фактора. Даже если на центральном уровне, в самом Министерстве финансов КР, отсутствуют субъективные факторы, они вполне могут возникнуть в звеньях этой системы, в особенности тех, которые соприкасаются с органами МСУ на  местах.

Зоны рисков

В рамках исследования текущее состояние межбюджетных отношений в КР было  проанализировано с точки зрения возможных  рисков. Анализ доступной исследователям информации позволил выделить несколько особо важных зон риска:

• практика распределения стимулирующих долевых грантов;
• восприятие практики применения формулы выравнивающих трансфертов;
• отсутствие бюджетного диалога и прогресса в продвижении реформы МБО.

В таблице далее приводится краткая информация о характере риска, описание риска и потенциальные последствия реализации каждого из рисков. Следующие разделы описывают отдельные зоны рисков более детально. 

Риски в распределении стимулирующих (долевых) грантов

Стимулирующие (долевые) гранты (СДГ) предоставляются органам местного самоуправления в виде софинансирования инвестиционного проекта на основе результатов конкурса проектных заявок. То есть, не каждый орган местного самоуправления может гарантированно рассчитывать на то, что получит дополнительные средства на развитие.

СДГ утверждаются в республиканском бюджете общей суммой (одной строкой) и только после принятия очередного закона о республиканском бюджете распределяются на конкурсной основе. СДГ не прогнозируются в составе доходов местных бюджетов, поскольку итоги конкурса заранее предугадать невозможно, как невозможно и прогнозировать их ни на один, ни на три года – это лишает местные бюджеты большинства территорий правильно спланированного элемента развития. Но это не единственная проблема. Представители опрошенных органов МСУ считают, что стимулирующие (долевые) гранты даже на конкурсной основе распределяются несправедливо из-за ошибок в нормативной правовой базе (увеличение требуемой доли софинансирования стимулирующих грантов из местного бюджета затрудняет возможность участия дотационных МСУ в конкурсе на их получение, а квоты по стимулирующим (долевым) грантам для районов и городов областного и республиканского значения создают неравные возможности для участников процесса). Кроме того, существуют риски принятия необъективных решений по итогам конкурсов на получение СДГ.

По свидетельствам представителей органов МСУ, распределение СДГ производится не всегда в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими процесс: «Сильно сказывается влияние районных администраций и РайФО (как членов оценочной комиссии на распределение СДГ), в результате которого оценка очень часто делается не в соответствии с условиями конкурса, а по другим принципам: если кто-то получил СДГ в этом году, то в следующем году он подождет, а получать будет тот, кто еще не получал».

В результате несправедливости системы и возможности «ручного управления» на районном уровне, возникает коррупционная и нормативная «ловушка»: чтобы следовать правилам, нужно нарушить принцип справедливости; чтобы соблюсти принцип справедливости, надо нарушить правила. В том или ином случае морально-этический результат для пользователей системы неудовлетворительный, в том или ином случае для пользователей возникают двоякие риски: быть обвиненным либо в несправедливости, либо в нарушении закона. Поскольку на местах чаще побеждает стремление к справедливости, то большое количество людей оказывается в зоне риска во взаимоотношениях с законом. 

Несправедливость также усугубляется тем, что на практике в случае возникновения экономии средств в ходе реализации проекта, Министерство финансов уменьшает сумму вклада республиканского бюджета, а сумма вклада местного бюджета не уменьшается, что вызывает возмущение органов МСУ.

Прямые риски в процессах распределения СДГ также высоки, принимая во внимание факторы участия различных уровней управления в определении итогов конкурсов на получение этих трансфертов. Приведенные качественные данные указывают на субъективность результатов таких конкурсов. Ситуация усугубляется тем, что НПА, регулирующие процесс распределения СДГ, ставят различные категории МСУ в неравные условия.

«Проигравшей» стороной в вопросах распределения СДГ оказываются МСУ, наделенные наименьшим количеством бюджетных ресурсов (установленный НПА высокий порог софинансирования недостижим при постоянном дефиците ресурсов), что усложняет и без того тяжелое их положение, т.к. собственных средств на развитие (капитальное строительство) у них нет. Последствия этого будут проявляться в еще больших финансовых разрывах в обеспечении социальных стандартов услуг для населения.

Читать полностью...

 

___________

¹ Постановление Кабинета министров от 24 июля 2021 года № 86 одобрило заключение к законопроекту «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в сфере бюджетного законодательства (Бюджетный кодекс и Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша КР». Законопроектом вносятся поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие внедрение механизма учета интересов органов местного самоуправления при подготовке и принятии республиканского бюджета путем согласования межбюджетных отношений с легитимным объединением органов местного самоуправления, образованным на базе не менее половины от общего числа органов местного самоуправления

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•