2022-01-12 / Горячая тема

Данная публикация подготовлена в рамках проекта «Ынтымактуу Жашоо», финансируемого Европейским Союзом. Информация, отображенная в публикации, может не совпадать с точкой зрения Европейского Союза.

По материалам исследования «Оценка потенциальных конфликтов, социальных нужд и определение лидеров мнений среди сообществ пилотных муниципалитетов», выполненного по заказу International Alert Kyrgyzstan в рамках Проекта «Ынтымактуу Жашоо», выполняемого при финансовой поддержке Европейского Союза¹.

Каждое местное сообщество – уникально, обладает собственными элементами социокультурной и исторической неповторимости, своеобразием и спецификой сложившихся условий, традиций, ценностей, устоев и образа жизни людей. И каждому отдельному члену местного сообщества хочется жить в мирной, бесконфликтной среде, ощущая абсолютную моральную и физическую безопасность, как и весь мир, местные сообщества уязвимы перед проблемами и вызовами. Различные процессы оказывают негативное воздействие на жизнь людей: пандемия и ее последствия, закрытие границ; изменения климата и окружающей среды; политическая нестабильность и политизированность общества; рост бедности и увеличение разрыва между богатыми и бедными, ограниченностью бюджетных средств на стабилизирующие меры. Все это может приводить к конфликтам и беспокоит как отдельных граждан, так и сообщества в целом. При этом важную роль в процессе поддержания мира могут и должны играть органы МСУ, задача которых не столько разнимать конфликтующие стороны, сколько находить сторонников мира и согласия,  путем скоординированных совместных действий вести мониторинг причин конфликтов и вовремя предпринимать меры по их предотвращению. Чтобы эффективно вести эту работу, важно понимать, под влиянием каких факторов возникают конфликты, на почве каких проблем возникают, и какие знания нужны для управления ситуацией. Полезную информацию органам МСУ по этим аспектам управления предоставляет настоящее исследование, публикуемое в кратком изложении.

Основные факторы, влияющие на повышение уровня конфликтности в сообществе

В ходе исследования представителями пилотных сообществ были определены факторы, влияющие на повышение уровня конфликтности в сообществе. Условно их можно разделить на следующие группы: политические, правовые, экономические, социальные, инфраструктурные, управленческие и экологические. Эти группы факторов в разной степени и в разной комбинации влияют на уровень конфликтности в каждом отдельном исследуемом муниципалитете.

Важно отметить, что набор факторов, влияющих на уровень конфликтности, чрезвычайно  разнообразен и широк, что требует от органов управления наличия широкого круга сторонников и инструментов управления конфликтами.

К политическим факторам исследователи  относят: политическую нестабильность, влияние внешних сил; принятие властью непродуманных решений как на национальном, так и на местном уровне; частую смену руководителей; неустановленные границы между странами и закрытие границ; влияние криминальных   групп; уровень коррупции; выборные процессы; пассивность правоохранительных и государственных органов. К числу правовых факторов относятся: трудности трансформации земли, границ между муниципалитетами и спорных вопросов между населением и хозяйствующими субъектами; вопросы пользования недрами и полезными ископаемыми между государством и местным самоуправлением; отсутствие правил, процедур совместного использования ресурсами; безнаказанность за правовые нарушения.

Экономические факторы: рост безработицы и бедности; снижение уровня занятости и сокращение числа рабочих мест; рост цен и снижение доходов населения; несправедливая система распределения и использования ресурсов (питьевая, поливная вода, земля, пастбища); разрыв экономических связей между регионами и снижение уровня межрегиональной торговли.

К социальным факторам относятся: правовая неграмотность и низкий уровень информированности населения о своих правах; снижение уровня доверия населения к местным социальным институтам (институт аксакалов, женсоветы); снижение общего уровня культуры, образования населения; социальная фрагментация общества и разнонаправленность ценностей и интересов общества (традиционалистские, религиозные, либерально-демократические, советские и т.д.); криминализация и коррумпированность сознания общества; вредные привычки (употребление алкоголя, психотропных препаратов населением, особенно молодежью); отсутствие воспитания, разрушение института семьи; воздействие социальных сетей и мессенджеров.

Институциональные факторы включают слабость организаций, занимающихся анализом, прогнозированием и профилактикой конфликтов; слабость специальных институтов и организаций, предоставляющих услуги по урегулированию конфликтов на местном уровне. Сюда же можно отнести набор управленческих факторов, включая недостаточную компетентность органов управления; разрыв в управлении между национальным и местным уровнем; равнодушие со стороны отдельных представителей органов МСУ к решению местных проблем, конфликтам; недостаточность коммуникаций с населением либо их сугубо формальный характер; слабую координацию и взаимодействие между государственными органами.

Отдельную группу представляют собой экологические факторы: изменение климата (засуха, маловодье, сели, оползни, таяние ледников и т.д.), невыполнение хозяйствующими субъектами обязательств  по рекультивации земель, реабилитации хвостохранилищ, переработки мусора; загрязнение воздуха, почвы, воды, пастбищ.

Где проводилось исследование?

Всего в исследовании приняли участие представители 25 сообществ, включая:

• 9 городских и 16 сельских;
• 14 моно- и 11 полиэтнических;
• 9 приграничных и 16, не имеющих границ с соседними государствами;
• 11 удаленных от центра и 14, находящихся в более выгодных географических условиях;
• 7 сообществ, являющихся принимающими внутренних мигрантов муниципалитетами, 18 сообществ, являющихся отправляющими;
• 8 сообществ, на территории которых находятся крупные хозяйствующие субъекты (инвесторы), 17 – не имеют на территории крупных предприятий.

Всего в исследовании принял участие 401 человек, включая 51,1% мужчин и 48,9% женщин. Качественный состав участников: 34% составили представители органов МСУ и государственных органов, 9% – представители образовательных учреждений, 24% – представители общественных организаций, 21% – формальные и неформальные лидеры; остальные – жители муниципалитетов.

Основные виды конфликтов в пилотных муниципалитетах

В первую пятерку наиболее важных конфликтов, которые вызывают наибольшую обеспокоенность и тревогу у населения, входят:

• 1) конфликты по поводу использования общих ресурсов между жителями – 85,8%;
• 2) конфликты по поводу решений органов МСУ по распределению ресурсов – 52,6%;
• 3) семейные конфликты – 50,4%;
• 4) конфликты между молодежью – 32,2%;
• 5) конфликты между соседями – 23,1%.

Контент-анализ фокус-групп выявил список наиболее часто употребляемых слов, вызывающих обеспокоенность и тревогу у респондентов. К таким словам относятся: вода, земля, пастбища, семья, граница, закон, это доказывает, что основными видами конфликтов, волнующими людей, являются ресурсные, семейные и приграничные конфликты. Людей беспокоит, что правоприменительная практика и исполнение законодательства не работают на местах. Наиболее остро стоят проблемы с водой и семейные конфликты, которые охватывают практически все пилотные муниципалитеты.

Но картина меняется, если рассматривать отдельно каждый муниципалитет. Учитывая, что не все пилотные муниципалитеты имеют территориальные, приграничные, межэтнические и другие конфликты, они не вошли в пятерку наиболее важных конфликтов для всех 25 пилотных сообществ. Однако, если рассматривать конкретные территории, то эти конфликты стоят в приоритете. Например, для города N актуальны межэтнические конфликты, для конкретного сельского муниципалитета на первом месте стоят приграничные. Анализ локаций показывает зависимость видов конфликтов от региональных аспектов, которые влияют на природу и уровень конфликтности в сообществах. В приграничных и полиэтнических сообществах имеется больше риска возникновения конфликта, так как любой ресурсный конфликт можно легко перевести в приграничный или межэтнический. Муниципалитеты, которые являются местом миграции внутренних мигрантов для проживания, имеют более высокий потенциал для эскалации конфликта между коренными жителями и внутренними мигрантами. Муниципалитеты, в которых расположены крупные хозяйствующие субъекты, особенно с иностранным капиталом (горнорудные, промышленные предприятия, рынки, и т.д.), в большей степени подвергаются риску возникновения конфликтов между населением и частными предприятиями.

Конфликты по поводу ресурсов

В ходе исследования были выявлены следующие основные виды конфликтов, которые вызывают наибольшую обеспокоенность со стороны сообществ и органов управления, представленные в Таблице 1.

Исследование показывает, что конфликты, связанные с использованием различных ресурсов (вода, земля, пастбища), являются наиболее частым видом конфликта. В данную категорию входят конфликты между разными группами населения (по поводу распределения и использования различных ресурсов общего пользования), между местным самоуправлением и населением (по поводу несправедливого распределения использования этих ресурсов), а также между населением и хозяйствующими субъектами (по поводу невыполнения принятых обязательств).

В пилотных муниципалитетах наиболее остро стоят следующие вопросы распределения и использования различных ресурсов:

• проблемы с питьевой и поливной водой, которые напрямую влияют на здоровье, доходы, экономическую и продовольственную безопасность людей;
• нехватка земли или нет решения вопросов трансформации для отделения и заселения молодых семей;
• факты несправедливого распределения земли или ее продажи;
• неудовлетворительное состояние водохозяйственных комплексов;
• вопросы тарифной политики оплаты за воду, пастбища, земли;
• неопределенность границ пастбищ между АО и лесхозами;
• нет прозрачности и участия местных сообществ в процессе принятия решений АО по земельным, водным, пастбищным вопросам (к примеру, в процессе установления размеров тарифов).

По мнению респондентов, увеличивается количество конфликтов между органами МСУ и населением в отношении распределения и совместного использования ресурсов. Основной причиной данного вида конфликта является низкий управленческий потенциал и непрофессионализм органов МСУ, незнание основ национального законодательства, участие в коррупционных схемах или просто равнодушие. Основа стабильности в местном сообществе – это управление ежедневными жизненными процессами, формирование терпимости и уважения в обществе к разнообразию, сохранение лучших традиций, формирование гражданского сознания и ответственности.

Конфликты между органами МСУ и местным сообществом в пилотных муниципалитетах возникают тогда, когда проблемы местного населения не решаются, люди не видят конкретных действий по  своим проблемам, не наблюдают реальной власти в руках органов МСУ.

Зачастую сообщества не получают достаточной информации, связанной с распределением земли, воды, доходов от собственности и даже местного бюджета. На уровне сообществ четко не определены правила и порядок пользования совместными ресурсами. Например, лишь около 15% органов МСУ обнародуют реестры объектов муниципальной собственности, включая незастроенные земельные участки; не все органы МСУ проводят общественные слушания по бюджету. Часто органы МСУ просто не обращают внимания или же затягивают решение проблем в силу разных обстоятельств, люди это видят, и напряжение растет, доверие к власти падает.

Межличностные конфликты

Следующим по частоте видом конфликта в сообществах являются межличностные конфликты, которые включают в себя семейные и конфликты между соседями (36,6%). Высокий уровень семейных конфликтов проявляется во всех пилотных муниципалитетах. Респонденты особенно отмечают всплеск данного вида конфликта во время пандемии.

Семья является одним из важнейших социальных институтов общества, влияющих на формирование и развитие личности. Благополучные семьи имеют особое значение для стабильности и развития всего общества. Во время пандемии наметился всплеск семейных конфликтов, который был вызван тем, что, в силу карантинных мер, многие семьи остались один на один со своими проблемами. Ситуация осложняется тем, что недостаточно разработана область семейной конфликтологии, а ее применение тем более. Ситуация с семейными конфликтами (50,4%) в пилотных сообществах показывает, что конфликты существенно меняют характер функционирования семьи и влекут за собой ряд негативных последствий для общества: ослабевание значения семьи как социального института, ее социальных функций.

Семья утрачивает свои ведущие позиции в социализации индивидов, в организации досуга, уменьшается, теряется авторитет родителей. Часто это влечет за собой значительные психотравмирующие последствия. Поэтому важным является разработка системы психологической помощи и поддержки супругов для предупреждения и возникновения конфликтных ситуаций в семье, а также решения их последствий. Семейные конфликты, как правило, приводят к насилию и, прежде всего, в отношении женщин и девочек. Это требует разработки алгоритма реагирования на факты насилия и оказания помощи пострадавшим от насилия.

Конфликты по экологическим поводам

Анализ ситуации показывает, что увеличивается число конфликтов между населением и хозяйствующими субъектами (горнодобывающими компаниями, рынками, промышленными предприятиями, угольными базами, лесхозами и т.д.). Причиной конфликтов является отсутствие правдивой информации, случаи подкупов заинтересованных лиц, перепродажа лицензий, проблемы распределения и использования ресурсов, неуважение к традициям и культуре местного общества. Потребуются значительные усилия для восстановления доверия населения. Как правило, конфликты в этой сфере связаны с вопросами загрязнения окружающей среды.

Высокую обеспокоенность у местных жителей вызывает ухудшение экологической ситуации и состояние здоровья населения, в особенности женщин и детей, а также ухудшение качества сельскохозяйственных угодий и воды.

Риски загрязнения водных ресурсов местные сообщества связывают со строительством и эксплуатацией хвостохранилищ, построенных у подножья гор, рядом с поверхностными водными ресурсами, и проведением геологоразведочных и строительных работ. В последнее время ухудшение экологической ситуации происходит вследствие бесконтрольности деятельности компаний со стороны уполномоченных государственных органов и попустительства органов МСУ. По мнению населения, представители власти на местах недостаточно профессиональны, не знают основ законодательства, своих полномочий и обязательств и не могут построить эффективный диалог между компаниями и населением. Решение вопросов затягивается, что формирует дополнительные мотивы для недовольства людей. Многие принятые законодательные нормы невозможно реализовать на местах, т.к. нет конкретных механизмов реализации. Жители жалуются на сотрясание домов, шум, порчу дорог и пыль, связанных с проведением компаниями взрывных работ и движением тяжелогрузных машин. При этом население не всегда получает компенсацию за подобные  неудобства. Работники из числа местных жителей недовольны недостатком специальной защитной одежды, условиями работы и проживания, отказом некоторых компаний выплачивать компенсации за причиненный ущерб здоровью. Еще одной проблемой является тот факт, что практически все компании не проводят рекультивацию нарушенных земель.

Конфликты среди молодежи

Молодежная среда регулируется двумя способами: 1) путем самоорганизации (субъектности) и определения собственного выбора способов реализации своих интересов; 2) путем организации извне (объектности) отдельными лицами или группами, которые используют молодых людей в качестве инструмента для достижения своих целей. Социальная и политическая нестабильность является причиной напряжения среди молодых людей и источником появления молодежной активности как позитивного (волонтерство, дружинники), так и негативного характера. На направленность активности молодых людей влияет ряд факторов: образование, воспитание, уровень культуры и социализации, занятость, доходы, семейное положение, степень включенности в жизнь сообщества и процесс принятия решений.

Наблюдается три типа молодежных конфликтов. Первый тип конфликтов вызван неравенством социального статуса молодежи, второй –особенностями взаимодействия молодежи с институтами социализации на местном уровне, третий – субкультурными особенностями. В пилотных муниципалитетах проявляются все три типа конфликтов. Работа с молодежью требует понимания, что она может быть одновременно и как субъектом, так и объектом конфликта. Как правило, молодежные конфликты сопровождаются наибольшим накалом страстей и высоким уровнем насилия.

Эти конфликты невозможно решать методами переговоров или компромисса, так как в их основе лежат иные мотивы. К молодежным групповым конфликтам можно отнести: конфликты между молодежными группами на почве расхождения ценностей, убеждений, этнической и религиозной принадлежности; конфликты, которые вызваны ущемленным чувством справедливости и их достоинства. Молодые люди наиболее подвержены провокациям и манипулированию со стороны взрослых. Молодежи свойственен максимализм и желание получить все «здесь и сейчас».

Необходимо отметить, что есть случаи, когда молодежь выступает самостоятельной стороной конфликта, продвигающей свои интересы против власти взрослых. Молодежь, мобилизуясь в монолитную группу, довольно жестко начинает продвигать свои интересы, иногда ущемляя интересы других социальных групп – женщин, пожилых, людей с инвалидностью и т. д.

Роль местного самоуправления и новые виды  конфликтов

Роль органов МСУ состоит в обеспечении согласия и мира, чтобы не дать спорам и разногласиям между людьми перерасти в  конфликты, работе на предупреждение и  профилактику конфликтных ситуаций. Но сами органы МСУ иногда оказываются причиной  возникновения напряженности и разногласий,  принимая необдуманные управленческие решения, открыто поддерживая одну из конфликтующих сторон. От айыл окмоту и депутатов местного кенеша зависит очень многое, они должны уметь анализировать, определять приоритеты и строить сотрудничество и  партнерство с заинтересованными сторонами.

Отсутствие эффективной обратной связи  между органами МСУ и населением также является одной из причин конфликтов на местах. Органы МСУ недооценивают важность ведения диалога и построения взаимодействия  с различными группами населения, особенно  с теми, чей доступ к ресурсам ограничен. Эффективная работа по профилактике и  согласованию интересов различных групп может  стать основой для разрешения конфликтов. Если с этим не работать, то проблема усугубляется, и находить решение становится все сложнее. Примеры пилотных муниципалитетов наглядно показывают, что накопившееся недовольство людей нередко перерастает в межэтнические и другие межгрупповые конфликты.

Поэтому в сообществах необходимо постоянно проводить анализ ситуации, выявлять сферы и группы интересов, где возможны конфликты и кому были бы выгодны эти конфликты. В таких сообществах в обязательном порядке должны быть разработаны схемы быстрого реагирования, четко определены функции и алгоритм взаимодействия всех заинтересованных сторон в урегулировании конфликта. Должно стать практикой создание различных диалоговых площадок для «выпускания пара», снижения напряженности и разработки совместных действий. У членов сообщества должна быть возможность безопасного обращения с заявлениями в государственные органы и МСУ  по решению проблем. Должен работать институт реагирования на обращения граждан. В  случае, если орган МСУ не может решить проблему, надо открыто говорить людям, почему не решается данный вопрос, но не давать заведомо невыполнимых обещаний. В связи с усилением внутренней миграции, в ряде сообществ возникает новый вид конфликта между коренным населением и внутренними мигрантами. Органам МСУ и государственной власти уже необходимо предпринимать превентивные меры по ассимилированию внутренних мигрантов/переселенцев в новую среду проживания, содействуя урбанизации «переходных» сообществ, смягчая переход от сельского уклада жизни к городскому.

Что нужно знать органам МСУ для эффективного управления конфликтами?

На уровне местных сообществ работает немало институтов и организаций, которые способны оказать существенное воздействие на ситуацию. Задача же органов МСУ – расширять круг сторонников, партнеров, с которыми возможна эффективная кооперация по вопросам управления конфликтом, его предотвращения. Есть немало форм взаимодействия, механизмов, которые уже сейчас можно успешно применять на местном уровне для решения конфликтных ситуаций, включая следующие: депутатские комиссии по разрешению споров и конфликтов; комитеты по предотвращению насилия в семье (КПНС); центры по профилактике и предотвращению конфликтов; институты медиации; суды аксакалов; молодежные центры; женские советы; сервисные организации (образовательные, медицинские, кризисные центры, центры правовой помощи и т.д.); социальные педагоги и психологи; благотворительные центры; волонтерские движения; авторитетные формальные и неформальные лидеры сообщества; СМИ и социальные сети; телефоны доверия и общественные приемные; мониторинговые группы; органы школьного самоуправления. Нужны органам МСУ и специальные знания, и навыки по мониторингу потенциальных конфликтов, их предотвращению. Ниже приводится примерный перечень сфер знаний и навыков, необходимых органам МСУ в данном вопросе:

• знать и уметь применять конфликточувствительный подход в своей деятельности;
• знать основы национального законодательства, полномочия и обязанности органов управления в разрешении конфликтов;
• уметь анализировать конфликты, выявлять его причины, прогнозировать масштабы, и картировать конфликты;
• уметь разрабатывать планы по предотвращению и управлению конфликтами;
• уметь строить эффективные коммуникации, строить сотрудничество со всеми формальными и неформальными лидерами;
• уметь представлять новости и информацию, понимать риски манипулирования информацией;
• уметь делать презентации и управлять населением во время конфликта;
• уметь оказывать консультационные услуги;
• уметь определять проблемы, нужды и решения силами сообщества и вовлекать их в разрешение конфликтов;
• уметь проводить мониторинг принятых решений;
• уметь проявлять лидерство на основе знаний;
• уметь управлять многообразием и осознавать риски игнорирования интересов.

Данная публикация подготовлена в рамках проекта «Ынтымактуу Жашоо», финансируемого Европейским Союзом. Информация, отображенная в публикации, может не совпадать с точкой зрения Европейского Союза.

__________

 ¹ Цель проекта – поддержка гражданского общества и органов местного самоуправления в сфере предотвращения конфликтов, а также обучение навыкам медиации в 25 районах Кыргызской Республики.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•