2023-02-28 / Горячая тема

Надежда ДОБРЕЦОВА, главный редактор журнала «Муниципалитет»; Доктор Тони РОБЕРТС, старший исследователь Группы Цифровых и технологический исследований, Institute of Development Studies, Университет Сассекса, Великобритания

Цифровизация в управлении – сложный и многоуровневый процесс, который затрагивает не только функции и услуги, но и самих управленцев. Кроме того, цифровизация как и любое технологическое развитие не может остаться вне политики, имеет светлую и темную стороны, влечет риски и проблемы, а не одни только выгоды и преимущества. Цель данной статьи – поделиться наблюдениями и информацией семинара* и помочь руководителям и сотрудникам органов МСУ лучше понять свое отношение к технологиям, свои задачи в сфере цифровизации, среди которых ключевой политической задачей является управление рисками, возникающими в процессе внедрения цифровых технологий. Коротко смысл статьи сводится к тому, что муниципальные лидеры не обязаны быть специалистами в цифровых технологиях, но обязаны разбираться в том, какое воздействие цифровизация оказывает на людей, какие риски порождает и как ими управлять.

Это страшное слово «цифровизация»

Слово «цифровизация» в применении к государственному управлению и местному самоуправлению стало похоже на заклинание. С  высоких трибун политики призывают повсеместно внедрять цифровые подходы к управлению, гигантские денежные средства тратятся на создание цифровых платформ и сервисов, специалисты в сфере цифровых технологий как античные божества создают нечто, простому человеку непонятное, но волшебное. Органы управления заняты разработкой программ и стратегий цифровизации. Но большинство государственных и муниципальных служащих глубоко в душе чувствуют неуверенность и даже страх. Проблема в том, что специалистов, хорошо понимающих, что такое «цифровизация в управлении», в стране очень мало, критически осмыслить происходящие процессы почти никто не может. И в сфере цифровых технологий подавляющее большинство – как чиновников, так и простых граждан – вынуждены верить на слово тем, кто хоть что-то в этом понимает. Нам говорят, что цифровизация – это прогресс, благо, развитие, и мы вынуждены верить или делать вид, что верим, поскольку сами полноценно оценить происходящее не всегда можем.

Но ясно одно – цифровизация стала таким же неизбежным и неотвратимым будущим, как и изменение климата. И хотим мы того или нет, нам приходится приспосабливаться к этим изменениям. В обычной жизни мы сокрушаемся, что наши дети начинают пользоваться гаджетами раньше, чем говорить и ходить, раздражаемся от необходимости запоминать пароли и покупать все новые и новые электронные устройства. Чиновникам же – государственным и муниципальным – в их служебной жизни каждый день приходится еще и реагировать на задачи, поставленные высшим руководством страны, и переводить процессы управления в цифровой формат, зачастую не понимая, кто и какие выгоды от этого получает. В целом  цифровизация породила постоянный стресс для системы управления, а все бонусы цифрового управления в виде сокращения расходов, ускорения процессов и ликвидации коррупции до настоящего момента не всем очевидны.

И многим немного стыдно признаться, что они плохо чувствуют себя перед лицом цифровизации, что боятся остаться невостребованными, без работы, боятся не справиться с новыми устройствами и задачами. Со стрессом каждый сражается как может. На помощь приходят даже старые проверенные ручные способы решения проблем, которые создает цифровизация. Например, в некоторых айылных аймаках сотрудники вновь вернулись к бумажным версиям похозяйственной книги, чтобы … облегчить себе работу с цифровой системой «Санарип аймак». Огромные трудности испытывают специалисты по работе с цифровым порталом государственных закупок, и в некоторых местностях даже появились «черные» закупщики, которые за отдельную плату просто выполняют работу муниципальных закупщиков, которые теряются перед порталом и не могут оперировать на электронной панели самостоятельно. Множество кандидатов в резерв муниципальной службы не могут пройти компьютерное тестирование, а уровень вакансий в органах МСУ достигает 25 процентов. В сельских органах МСУ широко практикуется неофициальное привлечение к работе с цифровыми процессами детей и младших родственников, школьников и студентов. И это снова воспроизводит стресс, поскольку, не будучи способными самостоятельно справиться с проблемой, муниципальные руководители и служащие чувствуют, что они в некоторой степени утрачивают контроль за процессами управления, но ответственность с них при этом никто не снимает.

В целом, вопросов в отношении цифровизации в местном самоуправлении накопилось огромное количество, но никто не спешит давать на них ответы просто потому, что специалистов в цифровизации, так называемых «айтишников», много, специалистов в управлении еще больше, а вот специалистов по цифровизации в местном самоуправлении … нет.

А между тем проблемы с адаптацией к цифровому управлению – это не только вопрос карьеры муниципальных руководителей и служащих. Это еще и вопрос ответственности перед сообществом, значительная часть которого также неуверенно и болезненно может воспринимать переход, например, к цифровой форме предоставления услуг. И вместе с обещанными благами в виде сокращения сроков предоставления услуг, их доступности и качества цифровизация, как оказалось, влечет за собой большое количество рисков, может сделать бедных еще беднее, а некоторые группы населения поставить в неравное положение или вообще исключить. И органы МСУ обязаны думать еще и о том, как управлять рисками цифровизации и предотвращать последствия ее негативного воздействия на местные сообщества.

Цифровые аборигены и цифровые иммигранты

Оказывается, стресс от цифровизации испытывают не только сельские муниципальные служащие, не только служащие в целом, но и далеко не только сельские жители. Более того, в социологии сформировалось уже устойчивое понятие – цифровые иммигранты или цифровые беженцы¹, под которым понимается несколько поколений людей во всех странах и на всех континентах. Определяющим фактором, который относит того или индивидуума к категории цифровых иммигрантов, является … возраст. Почти каждый, кто родился до 1985 года, оказался сегодня в положении вынужденного переселенца, выросшего, воспитанного и получившего образование в одной, нецифровой реальности, а оказавшегося – часто против свой воли – в другой, цифровой реальности. Такая вот принудительная иммиграция. 

А вот те, кто родился после 1985 года, практически с гаджетом в колыбели, считаются цифровыми аборигенами. Для них цифровые технологии уже являются естественной чертой реальности, влияющей на их развитие с младенческого возраста. Конечно, есть исключения в любой группе, но в целом возраст стал водоразделом, поделившим человечество на две категории. И угроза заключается в том, что цифровые аборигены – новое поколение – уже стали зависимы от технологий, более того, цифровые технологии уже влияют на биологию человечества. Чем дальше, тем эта зависимость будет становиться сильнее, а Интернет станет способом управления поведением миллиардов жителей Земли. Можно ли избежать растущей зависимости человека от цифровых технологий? Конечно, нет. Но важно осознавать риски и адаптироваться к изменению среды с наименьшими потерями. В том числе и сточки зрения управления местным развитием.

Четыре слоя цифровизации в управлении

Прежде чем говорить о преимуществах и рисках цифровизации в управлении, следует разделить процесс на четыре этапа или слоя².

Самый первый слой управления, на который воздействует цифровизация – это внедрение технологий внутри систем управления или цифровизация взаимодействия государственных агентств и структур внутри себя или друг с другом. Например, переход к автоматическому учету рабочего времени и начислению заработной платы; автоматизация обмена информацией внутри систем управления; электронное тестирование для зачисления на государственную службы – все это примеры цифровизации внутри управления. И зачастую внедрение таких технологий действительно способствует усилению прозрачности, экономии ресурсов, росту скорости принятия решений и сокращению издержек. Однако пока никто не считал, каковы были потери на данном этапе, поскольку потери эти не всегда подвергаются простому подсчету. Например, считал ли кто-либо расходы на переделку и адаптацию технологий (например, расходы на разработку программного обеспечения) в сопоставлении с выгодами, которые были получены? Или как можно оценить эффект от трудностей, возникших с заполнением вакансий на государственной и муниципальной службе в связи с внедрением электронного тестирования? К слову, вопросы тестов упрощались несколько раз, а проходят тестирование лица, набравшие всего лишь 30 баллов из 90 возможных, что порождает множество вопросов к качеству тестирования … 

Второй слой или этап цифровизации – цифровизация услуг или цифровизация взаимоотношений государства с гражданином и бизнесом. В 2022 году все правительства стран мира имели по крайней мере 1 веб-сайт, а 189 правительств (98% стран) предлагали как минимум одну онлайн-услугу (среднее общемировое значение – 16 онлайн-услуг или трансакций). Здесь тоже в числе преимуществ называют снижение издержек гражданина,  сокращение сроков оказания услуг, снижение уровня мелкой коррупции. Например, экономия времени и средств граждан действительно возникает при использовании Портала государственных услуг (https://portal.tunduk.kg/) – по данным самого Портала за время его функционирования пользователи получили почти 300 тысяч услуг и смогли сэкономить 248781 час времени и 19,37 миллиона сомов³. Однако пройти авторизацию на Портале государственных услуг – задача сложная. Например, чтобы создать учетную запись с помощью ID-карты, необходимо подключить кардридер к компьютеру, установить специальное программное обеспечение TumarCSP и Cryptosocket. Насколько это удобно для жителя села? Другой общеизвестный факт – экономия государственных средств как результат внедрения Портала государственных закупок. Однако и здесь возникает множество вопросов к работе Портала, недаром же в регионах появились на базе Интернет-кафе «черные закупщики», которые за вознаграждение выполняют, по сути, незаконные действия от лица органов управления.

Третий слой или этап – цифровые формы участия граждан в управлении. Для Кыргызстана это все еще относительно новое явление, но формы такого участия существуют. Например, это Единый портал общественных обсуждений Министерства юстиции Кыргызской Республики (http://koomtalkuu.gov.kg), который позволяет любому гражданину выразить свое мнение в отношении того или иного проекта нормативного правового акта; это Портал электронных обращений граждан в государственные органы Кыргызской Республики (http://www.kattar.kg/ru/), с помощью которого можно подать жалобу или написать обращение в адрес любого государственного органа по любому вопросу; это Гражданский бюджет-онлайн (https://gb.minfin.kg/), через который можно принять участие в обсуждении бюджета любого органа МСУ Кыргызской Республики. Однако массового спроса эти инструменты пока не получили, что связано с недостаточным уровнем пользовательских навыков и общей низкой осведомленностью граждан о своих правах на участие в решении вопросов управления – как государственного, так и местного. В 2023 году цифровые механизмы участия граждан в управлении находятся в зачаточном состоянии, поскольку истинное цифровое участие должно быть интерактивным, преемственным и непрерывным. При этом интерактивность означает возможности для интерактивного (двустороннего) взаимодействия граждан и правительства в управлении и принятии решений на различных уровнях. В частности, комментарий гражданина в отношении проекта нормативного акта должен получить ответ от уполномоченного государственного органа (в настоящее время государственные органы слабо реагируют на комментарии и предложения граждан в отношении проектов НПА). Преемственность означает цифровизацию существующих инициатив по управлению с широким участием, таких как петиции, консультации, опросы, совместное составление бюджета и разработка политики. В частности, государство должно реагировать в открытом формате на жалобы и обращения граждан (в настоящее время информации об ответе на жалобы на официальном портале нет). Непрерывность означает появление новых возможностей участия, с использованием вспомогательных технологий, доступ к открытым правительственным данным, в режиме реального времени, с расстояния сотен или тысяч километров, с прозрачностью в реальном времени (результаты голосования, текущие расходы бюджета, прямые трансляции заседаний) (см. таблицу 1). 

Четвертый слой – управление цифровым миром. И вот здесь возникает гораздо больше вопросов, чем ответов, вплоть до самого главного вопроса – а кто, собственно, управляет сегодня всеми колоссальными цифровыми структурами, оболочками, каналами связи и прочими техническими атрибутами, которые формируют этот цифровой мир? На первый взгляд кажется, что в мире есть немало международных структур, которые регулируют те или иные аспекты цифровой реальности. Это Международный союз электросвязи, Форум управления Интернетом (IGF, структура ООН), Интернет-корпорация по присвоению имен и номеров (ICANN) и другие. Но если разобраться, то по-настоящему владеет ценностью только тот, кто может ее уничтожить. Могут ли перечисленные международные регуляторы уничтожить цифровую инфраструктуру, созданную и охраняемую частными корпорациями американского и китайского происхождения? Вероятно, что нет. Соответственно, они и не управляют цифровым миром в полной мере, а лишь устанавливают некоторые общие правила, и только в том объеме, в котором им согласны повиноваться те, кто реально владеет цифровым миром – корпорации. Поэтому говорить о структурном и упорядоченном управлении цифровым миром пока вряд ли возможно, и это – тоже большой вызов для человеческой цивилизации.

Цифровое разделение, цифровое неравенство и цифровое исключение

Принято считать, что цифровые технологии делают управление более эффективным, а услуги – более доступными. А вот про риски и угрозы говорится или совсем ничего, или крайне мало. Поэтому стоит внимательнее рассмотреть воздействие технологий с точки зрения управления, в том числе в отношении местного самоуправления. Есть целый ряд негативных эффектов цифровизации, которые часто путают между собой. 

Это цифровое разделение («владеющие» против «не владеющих»): разделение людей на группы, которые имеют или не имеют доступа к данной цифровой технологии. Это разделение возникает между странами: развитыми и развивающимися странами, при этом особенно  существенно разделение ощущается в отношении  наименее развитых стран, развивающихся стран, не имеющих выхода к морю, и малых островных развивающихся государств. Но также цифровое разделение возникает внутри стран: между жителями городов и сел; мужчинами и женщинами; молодыми и пожилыми; привилегированными и маргинализированными группами. В особо уязвимом и ущемленном положении оказываются при этом люди, испытывающие множественные лишения (многомерная бедность), которые не просто имеют низкий доход, но и лишены доступа к некоторым коммунальным услугам, услугам здравоохранения и образования. В настоящее время не существует достоверных данных в глобальном масштабе, которые  показали бы истинную картину разделения, есть только отдельные исследования в отношении, например, разделения между сельскими и городскими жителями в разрезе доступа к  высокоскоростному Интернету. Так, 23% сельских жителей в СНГ и 6% в Европе охвачены только мобильным широкополосным доступом, которого недостаточно для беспроблемных видеозвонков (см. рисунок 1).

Другой эффект – цифровое неравенство, которое выражается в способности пользователей извлекать выгоду из цифровых технологий («использующие» против «использующих больше»). Измерить этот эффект сложнее. Например, наличие смартфона у двух людей не означает, что они автоматически равны в использовании устройства. Один может пользоваться многочисленными функциями, включая виртуальную банковскую карту, удостоверение личности, геолокацию, а другой пользоваться только для телефонной связи и фотографирования. Конечно, это может быть обусловлено стоимостью и скоростью Интернета, функциональностью и стоимостью устройств, но все же чаще всего это неравенство связано с уровнем пользовательских навыков. Из таблицы 2 видно, что даже в такой развитой и благополучной стране, как Швейцария, только 8% пользователей имеют продвинутые пользовательские навыки, то есть могут воспользоваться всеми преимуществами цифровизации. В странах бывшего СССР – Грузии и Украине – таких пользователей и вовсе лишь один процент (см. таблицу 2).

Третий эффект – цифровое исключение – отражается на группах людей, которые в силу недостатка навыков, качества и доступности Интернета оказываются исключенными из социальной жизни общества. В Кыргызской Республике есть несколько десятков сел, которые по сей день не имеют доступа к Интернету, и жители этих сел оказываются исключенными из всех цифровых процессов. Из таблицы 3 видно, что в Кыргызской Республике в 2020 году 28% населения не имели доступа к устойчивому Интернету, при этом гендерный разрыв составил 10%, то есть на 10% меньше женщин имели доступ к Интернету, чем мужчины (см. таблицу 3).

Риски для местного самоуправления Кыргызстана

Все те же риски разделения, неравенства и исключения возникают для органов МСУ Кыргызской Республики при любых действиях в направлении цифровизации управления, будь это цифровизация внутренних процессов, услуг или форм участия граждан. Цифровые риски окружают местное самоуправление со всех сторон: начиная от внутренней атмосферы айыл окмоту, где более старшие и опытные сотрудники оказываются в уязвимом положении, обуреваемые страхами, что они скоро станут не нужны в мире цифрового управления, заканчивая отдаленными селами, где по-прежнему нет Интернета и граждане просто физически не могут воспользоваться цифровыми возможностями участия, не говоря уже о дороговизне современных устройств. Особенно остро риски цифрового неравенства стали ощутимы для местных сообществ и органов МСУ в Кыргызской Республике во время пандемии COVID-19: все помнят, как трудно дались организация онлайн-мероприятий, дистанционного обучения, удаленного предоставления услуг.

Читать полностью...

 

________ 

¹ Prensky, M. 2001a. Digital natives, digital immigrants. On the Horizon 9 (5): 1-6

² Roberts, T., Hernandez, K., Faith, B., and Prieto Martín,  P. (2022) Key Issues in Digitalisation and Governance, Bern: SDC Governance Network, Swiss Development Cooperation. https://www.shareweb.ch/site/DDLGN/topics/DigitalisationAndGovernance/Si...

³ По данным Портала государственных услуг на 3 января 2023 года.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•