2023-06-07 / Горячая тема

Максим СЕМЕНЯК, консультант Всемирного банка, по заказу журнала «Муниципалитет»

Инструменты планирования и прогнозирования важны для любых процессов развития, начиная с семейного бюджета и школьного расписания, и заканчивая сложными и масштабными региональными и национальными программами и стратегиями. Органы МСУ также вовлечены в этот процесс, являясь сами, по сути, важным элементом развития и собственных территорий и страны в целом. Их усилия в составлении планов и программ приносят разный результат: где-то помогают достигать новых высот, а где-то оставляют сообщество в состоянии застоя. Эта разница зависит от многих причин: уровня подготовки специалистов по планированию, качества методических материалов, дефицита финансирования. Но самый важный вопрос не о причинах, а о том, полезны ли для самих МСУ и местных сообществ составляемые ими текущие программы развития? Использует ли их кто-то для реального управления процессом развития территорий?

Самый лучший ответ – да, безусловно полезны, если они составлены так, что в них содержится по-настоящему нужная информация, с ними легко работать и все необходимые для этого цифры – под рукой. Но как сделать так, чтобы все программы социально-экономического развития действительно формировали будущее муниципалитетов и улучшали условия жизни для местных сообществ?

Чтобы ответить на этот вызов, организаторы и исполнители проекта «Эффективное управление для экономического развития» в Кыргызской Республике, финансируемого Министерством иностранных дел и международного развития Великобритании (FCDO) и администрируемого Всемирным банком, взяли на себя решение задачи по подготовке совершенно нового методического руководства по разработке программ социально-экономического развития органов МСУ и районов. С какими проблемами пришлось столкнуться им при разработке новых методик, и дальше предстоит столкнуться представителям органов МСУ и районных государственных администраций? И самое главное – каковы должны быть новые методики планирования на местном уровне?

Технический прогресс не стоит на месте не только в сфере выпуска новых гаджетов, но и в вопросах планирования и управления данными. Мы подходим к тому моменту, когда без цифровизации уже невозможно составлять более или менее серьезные планы, и время, когда необходимую цифру нужно искать, роясь в толстых бумажных папках или обзванивая дружественные организации, скоро уйдет навсегда. Поэтому новый способ разработки программ развития территорий опирается на такие важные факторы, как систематический автоматизированный сбор достоверных и точных данных, построение четких алгоритмов процессов планирования, сочетание социально-экономического и пространственного планирования.

В ряду с этими техническими новшествами стоят и другие важные политические обстоятельства: развитие территории не может быть изолированным, не может не зависеть от развития соседних территорий, региона, страны и не способствовать их развитию. Поэтому в новых методиках необходимо было отразить вопросы экономической интеграции и специализации территорий и регионов, вопросы инклюзивного роста, окружающей среды и развития социальной инфраструктуры и экономики.

Что означает экономическая интеграция? 

Простыми словами, это наличие торговых, производственных, рыночных и транспортных связей с соседними и удаленными регионами и территориями. Например, на территории одного айылного аймака выращивают овощи, а на территории соседнего размещено производство по переработке продукции. Оба муниципалитета должны осознавать эту связь, необходимость друг в друге, взаимную зависимость. Соответственно, нужно закладывать в ПСЭР меры, чтобы усиливать, а не ослаблять себя и соседа. В частности, создавать условия для развития рабочей силы как в производстве сырья для одного МСУ, так и создавать условия для водоснабжения – для другого.

Что означает специализация территории?

В зависимости от природных условий, трудовых ресурсов, транспортных возможностей, каждая территория имеет специфику производства тех  или иных товаров или услуг. Например, выращивание овощей (как в примере выше) или производство швейных изделий (при наличии большого количества опытных швей). Однако современная экономика позволяет органам МСУ влиять на свою специализацию, поскольку предлагает набор отраслей экономики, которые уже мало зависят от природно-климатических или сырьевых условий. К таким отраслям, например, относится электронная коммерция, развивать которую нужно не через материальные ресурсы, но через знания и навыки. Есть также «универсальные» для муниципалитетов Кыргызстана отрасли, например туризм, которые могут успешно развиваться во многих МСУ в разном виде и качестве. И здесь тоже есть простор для органа МСУ, который может влиять на разные факторы – от обустройства публичной инфраструктуры до организации центров знаний по приему гостей.

Однако действия и возможности органов МСУ все же ограничены теми полномочиями, которые определяет законодательство. И на каждой территории есть много вопросов и сфер развития, где органы МСУ не могут влиять на ситуацию. Например, если государство планирует строительство крупного инфраструктурного объекта, то орган МСУ не сможет принять в этом непосредственное  участие, однако ему необходимо знать об этих планах, принять адаптационные меры в рамках своих полномочий. Другая ситуация – природоохранные ограничения. Например, орган МСУ хотел бы содействовать открытию на территории химического производства или строительства крупного туристического объекта. Но государство понимает, что это может нанести непоправимый ущерб окружающей среде, и вводит ограничения. Такие планы или ограничения – важнейшая составляющего местного развития, и в Кыргызской Республике давно назрела необходимость внедрения комплексной системы планирования и прогнозирования, которая связывала бы между собой разные уровни управления (и планирования), а также включала бы пространственные аспекты планирования.

Территория, ее органы самоуправления, местные сообщества, бизнес и даже уязвимые группы населения – это рабочие детали одного большого механизма, и от того, насколько эти детали прочны и хорошо взаимодействуют друг с другом, зависит то, будет ли этот механизм двигаться вперед, или развалится на мелкие изношенные части. Поэтому для новой методики разработки ПСЭР важно, чтобы она не была оторвана от других уровней комплексной системы планирования и была частью общей иерархии взаимосвязанных комплексных планов. Укрупненная структура такой взаимосвязи показана на Рисунке 1.

Рис. 1. Иерархия комплексных планов, включая пространственные планы

Для того, чтобы понимать, в какой части системы мы находимся и что с этим делать, новые методики разработки ПСЭР включают детальное описание вопросов взаимодействия, ролей и действий, предпринимаемых на различных уровнях управления при планировании социально-экономического развития и дальнейшей реализации ПСЭР.

Возвращаясь к вопросам цифровизации, нужно особо отметить присутствие в методике связей с совершенно новым элементом планирования – автоматизированной динамической имитационной моделью социально-экономического развития, которая представляет собой информационный инструмент управления  массивами данных, необходимых для прогнозирования развития территорий и регионов. В информационных системах и вообще, в целом в  вопросах управления информацией различаются неструктурированные и структурированные данные: неструктурированные – это, в основном, текстовые данные, описывающие, например, политику; структурированные – это данные, систематизированные по определенным признакам или свойствам (наиболее часто встречающийся пример – таблицы, статистические данные). С учетом реалий процессов прогнозирования на местах новая методика разработки ПСЭР строится так, чтобы в ней преобладали структурированные данные. Но это не значит, что мы возвращаемся к вошедшей в практику подмене комплексных ПСЭР только планами работ. Это значит, что мы будем использовать больше систематизированных показателей развития, многие из которых будут рассчитываться автоматически с помощью динамической имитационной модели социально-экономического планирования, а с их помощью делать аналитические заключения будет уже проще, и на уровне МСУ, и на уровне района.

Объект планирования – территория или регион – будет рассматриваться моделью как образование, включающее в себя совокупность взаимосвязанных подсистем: население –общность проживающих и влияющих граждан (трудовые ресурсы, внешние мигранты); экономика – материальное  выражение взаимодействия граждан и групп граждан между собой (производство, потребление, инвестиции и т.п.); природная среда – естественные физические условия, влияющие на социально-экономическое состояние территории (пространство – земля различного назначения, полезные ископаемые) и вопросы экологии; внешний мир – экономические субъекты и различные социальные системы, не находящиеся на рассматриваемой территории, но воздействующие на нее (управление из центра, дотации, региональные проекты, уровень цен на товары и услуги, факторы, усиливающие или ослабляющие миграционные процессы и т.п.). В упрощенном виде это выглядит примерно так, как показано на Рисунке 2.

Модель пока находится в разработке, но методика уже включает инструменты работы с ней. Ожидается, что модель станет частью существующей информационной системы «Санарип Аймак», дополнив ее несколькими модулями, такими как «Экономика», «Пространство», «Окружающая среда» и т.д.

Какой бы прогрессивной ни была модель, новая методика не включает в себя слишком громоздких массивов данных. Нужно ограничиться оптимальным набором показателей, которые позволяли бы «держать руку на пульсе» того или иного направления развития. Поэтому в процессе разработки и пилотирования новой методики для ПСЭР подбирается такой набор индикаторов развития, который не требует лишних трудозатрат для поиска информации, но в то же время дает необходимые сведения для оценки состояния дел по большинству вопросов местного значения, экономического,  инклюзивного и пространственного развития.

Новая методика разработки ПСЭР содержит унифицированный набор показателей (индикаторов) входящих данных и данных на выходе. Для того, чтобы данные были совместимы с централизованными системами планирования и отраслевыми базами данных, такими, например, как база Госрегистра, этот набор должен быть  устойчивым, стандартным для всех органов МСУ. На уровне района этот перечень дополняется  другими показателями, также стандартными для всех районов. Часто встречаемое в различных методиках (включая существующую методику ПСЭР) требование о том, что показатели должны быть ориентированы на индикаторы национальных и отраслевых программ, не должно являться обязательным. Практика показывает, что такой подход не всегда работает из-за того, что такие показатели часто расплывчаты или слишком многообразны или быстро меняются. Идеальной была бы ситуация, когда стандартные показатели для ПСЭР подобраны настолько хорошо, что отраслевые программы выбирали бы для себя показатели из системы ПСЭР.

Рис. 2. Общая структура модели планирования

Еще одной отличительной особенностью новой методики является алгоритм – детально описанная последовательность шагов по разработке ПСЭР и по мониторингу ПСЭР. Алгоритм построен таким образом, что по мере его исполнения заполняется шаблон ПСЭР и приложения к ней. Кроме того, в нем описаны действия по работе с моделью и по обмену информацией с другими уровнями планирования.

Итак, перечислим большинство из описанных выше характеристик новой методики. В методике заложены следующие базовые принципы:

• ПСЭР – это не просто отчет наверх, а инструмент управления территорией;
• ПСЭР нацелена на территориальную или региональную специализацию и региональную или страновую экономическую интеграцию;
• ПСЭР вовлекает граждан в процесс разработки и мониторинга;
• ПСЭР четко описывает роли всех заинтересованных сторон;
• ПСЭР имеет инклюзивный характер – стремится выявить и учесть все группы в сообществе (которое нигде не является однородным), при этом создавая условия для развития отстающим и уязвимым группам;
• ПСЭР включает социально-экономическое и пространственное планирование;
• процессы и формы разработки ПСЭР просты и понятны.

Формат и процесс разработки ПСЭР:

• разные уровни сложности для разных уровней потенциала МСУ (свой алгоритм для городов и свой – для сельских муниципалитетов);
• разные методики для разработки ПСЭР МСУ и ПСЭР района;• наличие стандартных
• шаблонов формата представления и стандартных наборов показателей;
• пошаговый алгоритм разработки ПСЭР;
• использование моделирования на основе данных;
• оценка доступных ресурсов, включая доходы местного бюджета (с учетом межбюджетных трансфертов), прямые инвестиции, бюджетные инвестиции, региональные фонды развития, планирование расходов бюджета на программной основе;
• пошаговый алгоритм мониторинга ПСЭР и механизмы принятия решений по итогам мониторинга.

Чтобы убедиться в том, что методики будут применимы на местном уровне, Всемирный банк совместно с Министерством экономики и коммерции КР при участии Института политики развития проводит пилотирование разработки ПСЭР в Ат-Башинском и Ноокатском районах Кыргызстана, захватывая районный уровень – местные государственные администрации и несколько органов МСУ. По итогам пилотирования методики будут доработаны, чтобы с успехом  заменить такие, пусть и полезные, но уже  устаревшие документы, как:

• Методическое руководство для органов МСУ по разработке ПСЭР городов и айылных аймаков, утвержденное совместным приказом МЭ (№ 63-А от 15 мая 2018 г.) и ГАМСУМО КР (№ 01-18/56 от 15 мая 2018 г.);
• Методическое руководство для районных государственных администраций по разработке социально-экономического развития, утвержденное приказом МЭ КР от 19 ноября 2018 г. №156.

ПСЭР не должна остаться всего лишь очередным отчетом, который нужен кому-то наверху или какому-то консультанту. ПСЭР обязана  стать настоящим действенным инструментом управления развитием территории. А доведение новых подходов до состояния четко отлаженных механизмов – амбициозная, но достижимая цель. Да, придется столкнуться со многими сложностями – это и дефицит необходимых данных на местах (включая и то, что некому собирать и анализировать эти данные), и отсутствие связей между программами различных уровней (когда органы МСУ имеют слабое представление, что там планирует район, а район не может собрать и обработать планы территорий) и даже дефицит времени у сотрудников муниципалитетов и государственных администраций. Но новая методика сконструирована так, что стоит один раз четко и добросовестно собрать и систематизировать данные, заполнить шаблоны,  закрепить роли – и дальше будет уже проще  управлять собственным развитием, делать планы  действительно рабочими, приносить реальную  пользу своему селу, городу, району, области, стране.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•