Столица любой страны – это ее визитная карточка, а также место сосредоточения наиболее значимых объектов, центральных государственных органов, дипломатических представительств, учреждений культуры, спорта и др. Безусловно, это накладывает дополнительные обязательства на органы местного самоуправления Бишкека, в лице городского кенеша и мэрии. При этом задача государственных органов – обеспечить содействие в разработке определенных правил, которые позволили бы столице справиться с этим грузом ответственности. Но эти правила не должны выходить за рамки основного Закона страны – Конституции – и Закона «О местном самоуправлении», который регулирует вопросы развития местного самоуправления городов и сел Кыргызской Республики. При этом все должны понимать, что возможные дополнительные права, полномочия или преференции должны быть подчинены главной цели – предоставлению горожанам качественных, доступных муниципальных услуг, а также выполнению делегированных государственных полномочий.

 

Вполне возможно, что особенности управления таким крупным городским хозяйством должны регулироваться отдельным нормативно-правовым актом в виде закона. Но перед разработкой такого рода закона необходимо провести детальный анализ текущих проблем Бишкека. Основой анализа должно стать разделение обязательств между государственными органами и органами местного самоуправления по функциям и полномочиям. Например, Министерство здравоохранения может обратиться к мэрии Бишкека с просьбой предоставить объектам здравоохранения коммунальные услуги (отопление, канализация, водоснабжение). На основе достигнутых договоренностей в местный бюджет будут направлены средства, которые рассчитываются по потребности на выполнение этих функций, т.е. мэрия выступает в качестве исполнителя данной функции. При этом важно отметить, что органы МСУ Бишкека отвечают только за выполнение указанной функции, а ответственность за достижение результатов по отрасли остается за государственным органом. Такая схема должна работать по всем вопросам, которые касаются государственных полномочий. При этом инициатором делегирования этих полномочий должен выступать соответствующий государственный орган или в целом правительство, которое поручает органам МСУ выполнить ту или иную функцию, с наделением соответствующими полномочиями. Сам процесс делегирования полномочий непростой и требует тщательной проработки с участием всех заинтересованных сторон.

 

Когда в конце 2012 г. группа авторитетных депутатов Жогорку Кенеша заявила об инициировании проекта Закона «О статусе столицы», этот факт можно было только приветствовать в свете накопившихся в городском хозяйстве проблем. Но содержание законопроекта повергло экспертов в изумление и вызвало тревогу.

 

Любое решение, принимаемое на государственном уровне, должно иметь обоснование, основанное на изучении проблемы, причин ее возникновения, необходимости ее решения. Неправильная оценка проблемы приводит к формулированию неточных целей и, соответственно, ложных задач по их достижению. В этом случае можно получить результат, который не будет решением истинной проблемы. 

 

Поэтому для начала стоит обратить внимание на справку-обоснование, предложенную авторами проекта Закона «О статусе столицы». В тексте отсутствуют формулировки проблем и, соответственно, обоснование необходимости принятия такого рода документа. Придется нам за авторов проекта закона додумать, в чем же главная проблема?

 

В соответствии с Законом КР «О местном самоуправлении» функции органов местного самоуправления – это предоставление услуг населению, то есть это решение вопросов местного значения, которые отнесены к сфере ответственности органов местного самоуправления. Поэтому проблема, вызвавшая необходимость принятия такого закона, возможно, должна формулироваться следующим образом – жители Бишкека не имеют устойчивого, полноценного доступа к качественным общественным услугам. Причем под общественными услугами мы понимаем решение вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий. Концепция проекта закона должна быть построена на необходимости удовлетворить нужды горожан, т.е. обеспечить комфортные условия жизни для горожан и гостей столицы. Решает ли эту проблему представленный на обсуждение проект закона?

 

В соответствии со статьей 3 Конституции КР одним из основополагающих принципов осуществления государственной власти является принцип разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления. В нарушение данного принципа в названном законопроекте функции и полномочия государственных органов и органов МСУ г.Бишкека четко не разграничены. Вопросы местного значения, предусмотренные в статье 11 законопроекта, не соответствуют перечню вопросов местного значения, предусмотренному статьей 18 Закона КР «О местном самоуправлении», необоснованно расширяют его (здравоохранение, образование, охрана окружающей среды и т.п.). В случае принятия законопроекта, это приведет к дублированию исполнения этих функций и полномочий, размыванию ответственности соответствующих органов, а в конечном итоге – ухудшению качества услуг, оказываемых населению Бишкека.

 

Судя по содержанию законопроекта, речь в большей степени идет не о статусе самой столицы, т.е. территории, где проживают граждане, а о статусе органа местного самоуправления и наделении его дополнительными полномочиями. При этом важно отметить, что дополнительными полномочиями наделяется исполнительный орган власти, т.е. мэрия, а если быть точнее, то сам мэр Бишкека. Если отбросить дублируемые положения Закона «О местном самоуправлении», то все нововведения связаны с двумя задачами: во-первых, передать единоличное и исключительное право принятия кадровых решений по государственным территориальным органам мэру Бишкека, во-вторых, изменить правила игры при распределении финансовых ресурсов для бюджета Бишкека и усилить полномочия по управлению финансами непосредственно мэра.

 

Все остальные предложения носят «маскировочный» характер, чтобы завуалировать указанные основные положения. В случае принятия законопроекта в таком виде, на территории Бишкека возникнут системные трудности по предоставлению жителям города общественных услуг, прежде всего муниципальных услуг, ответственными за которые все равно останутся органы МСУ столицы.

 

Кадровая узурпация на фоне безответственности за конечный результат

 

Законопроектом предусматривается передача отдельных государственных полномочий исполнительному органу МСУ Бишкека (т.е., мэрии), что противоречит статье 13 Конституции КР, устанавливающей, что делегирование государственных полномочий осуществляется органам МСУ (представительным и исполнительным органам). Кроме этого, ключевым положением указанной статьи является наделение исполнительных органов местного самоуправления (т.е., мэра Бишкека) исключительными полномочиями по назначению руководителей территориальных государственных органов:

 

• по обеспечению безопасности дорожного движения;

• по обеспечению общественного порядка;

• по здравоохранению и санитарии;

• по образованию;

• по архитектуре и строительству;

• по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• по регистрации актов гражданского состояния, а также опеки и попечительства;

• по налоговой службе;

• по дорожному строительству и связи;

• по охране природы и ветеринарии.

 

Полномочия мэра распространяются также на назначение руководителей государственных предприятий и акционерных обществ с долей государства более 51%.

 

Возникает вопрос, как в этом случае соответствующие министерства и ведомства будут отвечать за предоставление указанных услуг? Главной целью деятельности центральных государственных органов является достижение программных целей и задач в соответствующей отрасли, которые в свою очередь связаны с Национальными стратегиями развития. При этом вопросы кадровой политики являются только частью механизма функционирования государственной машины управления. Вырывать из контекста вопросы кадровой политики и передавать их мэру, при этом оставляя ответственность за достижение результатов в развитии отрасли за министерствами, как минимум, недальновидно. При этом необходимо обратить внимание, что, получив в свои руки все нити кадровой политики, полномочия мэра ограничены только вопросами «координации деятельности территориальных государственных органов …».

 

Как было сказано выше, если вопросы управления этими сферами авторы законопроекта называют «делегированием государственных полномочий», то инициатором «делегирования» должен выступать сам государственный орган или Правительство КР. То есть, ответственные государственные органы сами должны решать, какие полномочия передавать органам МСУ в рамках национальной или отраслевой политики. Вместе с тем, если городские власти не удовлетворены работой соответствующих государственных органов, они имеют право формировать свою территориальную политику в рамках деятельности муниципальных учреждений, учредителем которых является мэрия Бишкека, с ответственностью за достижение результата их деятельности.

 

Подход к передаче делегированных государственных полномочий, предложенный авторами проекта закона, дискредитирует систему государственного управления в целом, способствует созданию конфронтации между органами МСУ и государственными органами. При этом «размазывается» уровень ответственности за достижение результатов в отношении той или иной услуги.

 

Проще говоря, мэр получает возможность манипулировать всеми службами и услугами, назначая и снимая руководителей, но при возникновении проблемы ответственными он будет называть руководителей министерств и ведомств, а те, в свою очередь, будут кивать на мэра, который контролирует кадровую политику. Кто останется крайним? Правильно, потребители услуг, граждане.

 

Бюджет столицы – в личное распоряжение мэра?!

 

В проекте Закона «О статусе столицы» предлагается ввести новый порядок расщепления общегосударственных налогов: 35% отчислений всех налогов, за исключением местных, должны оставаться в бюджете Бишкека. Такое предложение вполне можно было бы обсуждать при условии, что власти Бишкека сформируют внятную и понятную новую бюджетную политику. Для того чтобы понять, сколько денег нужно Бишкеку, надо разобраться, а как он их тратит сейчас?

 

Анализ показывает, что более 60% финансовых средств бюджета Бишкека направляются на финансирование несвойственных органам местного самоуправления функций: образование, здравоохранение, профтехобразование, санитарно-эпидемиологические службы, налоговые и правоохранительные органы и т.д. Государство в лице Правительства КР и местное самоуправление Бишкека должны разобраться с расходными обязательствами и выработать правила, что является ответственностью республиканского бюджета, а что – ответственностью местного бюджета. Только при таких условиях можно говорить об оценке потребности в ресурсах и о формировании бюджетной политики Бишкека в целом.

 

Крайне настораживает введение в проект закона норм по практически единоличному управлению мэром Бишкека определенными финансовыми ресурсами. Так, ст. 25 «Компетенции мэрии города Бишкека» гласит: «Дополнительно к компетенциям мэрии города Бишкека, предусмотренным Законом Кыргызской Республики «О местном самоуправлении», относятся следующие вопросы:

 

4) принятие по согласованию с постоянной комиссией по бюджету оперативного решения вопроса по изменению бюджета, направлению расходов в процессе исполнения бюджета за счет текущего перевыполнения доходной части, а также за счет превышения доходов над расходами по итогам года с последующим представлением на утверждение Бишкекского городского кенеша;

 

5) планирование и реализация капитальных вложений из местного бюджета».

 

Проще говоря, какой бы бюджет не утвердил городской кенеш, мэр получит право менять его в силу некоей оперативной необходимости, а решать судьбу капитальных расходов, например, на строительство, так и вовсе будет решать единолично, с кенешем не советуясь. По аналогии с Жогорку Кенешем и правительством это означало бы, что премьер единолично будет решать судьбу всех капитальных вложений в стране и менять государственный бюджет, как ему заблагорассудится, не советуясь с Жогорку Кенешем. А если довести эту цепочку до абсурдного логического конца, тогда получится, что и принимать бюджет у кенеша нет, в общем-то, необходимости, если премьер и мэр его потом все равно поменяют.

 

Такого рода предложения самым грубым образом нарушают нормы действующей Конституции КР, законов «О местном самоуправлении», «Об основных принципах бюджетного права», которые отдают местным кенешам исключительные полномочия по внесению изменений в местный бюджет и по принятию решений по местному бюджету в целом. Важно подчеркнуть, что введение этой нормы противоречит антикоррупционному вектору государственной политики, так как финансовые решения будут сосредоточены в руках конкретной личности – мэра. Сегодня нарушение этих норм является основанием для возбуждения уголовного дела, а авторы проекта закона хотят легализовать эту норму.

 

Статьей 28 законопроекта предусматривается право премьер-министра вносить кандидатуру мэра и статьей 29 – право премьер-министра освобождать мэра от занимаемой должности в случаях, предусмотренных в указанной статье. Указанные статьи законопроекта следует привести в соответствие с Конституцией КР, предусматривающей, что исполнительные органы МСУ и их должностные лица в своей деятельности подотчетны местному кенешу (статья 111).

 

По следам наших выступлений

 

Институт политики развития неоднократно подвергал законопроект публичной критике. На одно из наших выступлений на сайте «Тазабек» обнародована реакция мэрии Бишкека:

 

«На мнение Асылбека Чекирова, что якобы «мэр будет единолично распоряжаться средствами, которые направляются на социальный сектор, а также средствами, образовавшимися вследствие излишка доходов над расходами», сообщаем, что, в соответствии со статьей 17 Закона КР «О принципах бюджетного права», доходы, дополнительно полученные при исполнении местных бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении, соответственно, органов местного самоуправления и используются на финансирование расходов, соответственно, местных бюджетов по усмотрению городского кенеша»,- говорится в сообщении… «Направление расходов в процессе исполнения бюджета за счет текущего перевыполнения доходной части, а также за счет превышения доходов над расходами, производится по согласованию с постоянной комиссией по бюджету и финансам городского кенеша с последующим представлением на утверждение в Бишкекский городской кенеш. Исходя из этого, информация о том, что мэрия города Бишкека якобы собирается единолично управлять бюджетом столицы, не соответствует действительности», – говорится в сообщении мэрии».

 

Обращаем ваше внимание, дорогие сограждане, что мэрия ссылается на существующую ситуацию, следующую нормам действующего Закона «О местном самоуправлении». А мы говорим про проект нового закона! Мэрия, путая граждан ситуациями «до» и «после», просто не очень умело маскирует истинные намерения политиков.

 

Первая победа партий над интересами сообщества как результат партийных местных выборов

 

Не мэрия здесь главное действующее лицо, главные игроки процесса – депутаты Жогорку Кенеша, представители правящей коалиции, которая, кстати, заняла лидирующие позиции и в городском кенеше Бишкека. И вот тут возникает очень интересная политическая коллизия.

 

Главным противником законопроекта о статусе Бишкека должен стать городской кенеш, так как именно его статус и полномочия нивелируются, ограничиваются законопроектом. По сути, новый закон может превратить депутатов городского кенеша в неких свадебных генералов, демократическую ширму в городе, за которой спрячется истинный хозяин города – мэр, тогда как при сильном кенеше истинные хозяева города – мы, горожане. Но городской кенеш героически молчит. Почему? Партийная дисциплина! Ну в самом деле, как депутаты горкенеша от правящих партий пойдут против своих же лидеров? Вот вам и первый результат партийных выборов в местные кенеши – очевидно, что если перед партийными депутатами встает выбор между интересами партии и интересами сообщества, ожидаемо побеждают партийные интересы. Партийная вертикаль власти.

 

В сухом остатке – букет нарушений Конституции и противоречий здравому смыслу

 

• Предложенный проект Закона «О статусе столицы» не отражает реальных потребностей местного сообщества Бишкека.

 

• Концепция законопроекта не выстроена.

 

• Нарушен конституционный принцип разграничения функций и полномочий государственных органов и органов МСУ.

 

• Передаваемые полномочия не соответствуют уровню ответственности.

 

• Нарушен баланс взаимоотношений между представительным органом и исполнительным органом МСУ в сторону усиления полномочий и роли мэрии и мэра, что не соответствует требованиям Конституции КР.

 

• Нарушается целостность государственной политики в развитии отдельных отраслей и местного самоуправления.

 

• Заложенные нормы законодательства повышают риск коррупционной составляющей как в кадровой, так и в бюджетной политике.

 

• Предлагаемые нормы противоречат принципам развития местного самоуправления и создают опасный прецедент необоснованного, бессистемного, хаотичного расширения круга вопросов местного значения.