2023-12-10 / Горячая тема

Бектурган ОРОЗБАЕВ, директор ОЮЛ «Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики»; Надежда ДОБРЕЦОВА, председатель правления ОО «Институт политики развития», главный редактор журнала «Муниципалитет»

В конце октября 2023 года состоялась встреча директора Союза местных самоуправлений Кыргызской Республики (далее – Союз МСУ) Бектургана ОРОЗБАЕВА с министром финансов КР Алмазом БАКЕТАЕВЫМ, посвященная процессу согласования межбюджетных отношений между министерством и органами МСУ, представленными своей ассоциацией – Союзом МСУ. По итогам встречи стороны впервые в истории Кыргызской Республики подписали протокол о согласовании межбюджетных отношений. Значение данного события для Кыргызской Республики велико – подписание протокола означает, что между государством и местным самоуправлением возник официальный диалог в отношении распределения бюджетных средств между центром и регионами, а Союз МСУ получил больше возможностей представлять и отстаивать интересы органов МСУ в части межбюджетных отношений.

Правовое основание: новый закон «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»

В результате многолетних усилий множества заинтересованных сторон, по инициативе Союза МСУ в проект закона «о регламенте Жогорку Кенеша КР» в 2022 году удалось внести пункт о том, что парламент должен учесть мнение местных самоуправлений, выраженное от их имени Союзом МСУ, при рассмотрении закона о бюджете. Так, в редакции Закона КР «О Регламенте Жогорку Кенеша КР» от 16 ноября 2022 года №106 появился подпункт 4 статьи 67 «Рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете фракциями, депутатскими группами, комитетами Жогорку Кенеша и депутатами». Согласно статье 67, Кабинет Министров вносит на рассмотрение Жогорку Кенеша одобренный проект закона о республиканском бюджете на очередной бюджетный год и плановый период, а фракции, депутатские группы и комитеты Жогорку Кенеша в Жогорку Кенеше рассматривают этот проект республиканского бюджета в течение 20 дней со дня представления. При этом статья оговаривает взаимодействие парламента не только с органами исполнительной власти (заслушивание информации руководителей государственных органов, рассмотрение заключения по курируемым направлениям с учетом ограничений), но и с местным самоуправлением. В частности, подпункт 4 установил, что фракции, депутатские группы и комитеты Жогорку Кенеша в Жогорку Кенеше рассматривают, в том числе, и протокол согласования межбюджетных отношений с участием представителей объединения органов местного самоуправления (ассоциация, союз). Поскольку закон был принят в ноябре 2022 года, данная норма не вступила в силу в отношении бюджетного цикла 2023 года, однако в отношении бюджетного цикла 2024 года норма введена в действие.

Большую поддержку включению данной нормы в закон о регламенте оказали депутаты З. МАМАСАДЫКОВ, М. МАМАТАЛИЕВ, Ж. НУРБАЕВ, М. САРБАГЫШЕВ и Б. ТУЛОБАЕВ.

История вопроса – 20 лет понадобилось для продвижения межбюджетного диалога, но сформировался он вовремя

Напомним, что ранее никакого официального переговорного процесса между государством и местным самоуправлением по вопросам управления межбюджетными отношениями не существовало. Понадобились многолетние усилия широкого круга сторон, чтобы такой диалог возник, чтобы первый протокол был подписан. История началась в сентябре 2003 года, когда на Международной конференции «Децентрализация в переходных странах» в Чолпон-Ате участники из стран бывшего СССР обсуждали новую модель взаимоотношений между государством и местным самоуправлением, включая вопросы межбюджетных отношений, рассмотрев примеры Латвии, России и других стран. При поддержке различных сторон, включая Правительство Швейцарии и других партнеров по развитию, состоялся ряд учебных поездок в Польшу, Швейцарию, Латвию, Болгарию, Албанию, в которых приняли участие десятки государственных и муниципальных служащих, а также руководители Кыргызской Республики и депутаты Жогорку Кенеша. В программу поездок обязательно включалась тема диалога по межбюджетным отношениям для того, чтобы понять, как процесс организован в других странах, почему такой диалог является необходимым элементом сбалансированного и устойчивого развития регионов, каких результатов можно ожидать от внедрения механизма в Кыргызской Республике.

Начиная с 2017 года проактивную позицию по данному вопросу занял Союз МСУ, внося и обсуждая варианты межбюджетного диалога с различными заинтересованными сторонами: Министерством финансов КР, Жогорку Кенешем КР, органами высшей исполнительной власти. Форум местных самоуправлений КР «Роль органов местного самоуправления в комплексном развитии регионов Кыргызской Республики», состоявшийся 3 июля 2018 года (материалы форума доступны на сайте: http://dpi.kg/ru/library/full/281.html), принял Резолюцию, которая содержала обращение к государственным органам, включая Жогорку Кенеш КР, с предложением внедрить в практику новые механизмы взаимодействия ЖК КР с местными сообществами в лице их органов МСУ. В Резолюции, в том числе, было отмечено следующее: «Для укрепления государственности Кыргызской Республики и повышения благосостояния каждого гражданина страны необходимо комплексное и сбалансированное развитие регионов Кыргызской Республики, результатом которого станет создание наиболее благоприятных условий жизни на всей территории Кыргызской Республики … для комплексного и сбалансированного развития регионов необходимо … решение вопросов развития органов МСУ и местных сообществ с учетом их консолидированного мнения, выражаемого через муниципальные ассоциации и союзы; совершенствование взаимосвязи между органами государственного управления Кыргызской Республики с местными сообществами через муниципальные ассоциации и союзы … Система взаимодействия … должна включать эффективные, нормативно закрепленные и обязательные для органов МСУ и государственных органов механизмы, включая … особый протокол согласительного заседания Комитета ЖК по бюджету и финансам по вопросам межбюджетных отношений; особый протокол согласительного заседания Правительства Кыргызской Республики по вопросам межбюджетных отношений. Данный протокол должен снимать все возникающие противоречия в отношении межбюджетных отношений до представления проекта республиканского бюджета в Жогорку Кенеш КР».

Многие варианты были обсуждены в 2019 году в рамках реализации инициативы «Открытое правительство», так как межбюджетный диалог был включен в перечень обязательств Правительства Кыргызской Республики, в соответствующий план действий. Союз МСУ совместно с Институтом политики развития представили в тот момент обширный обзор международной практики межбюджетного диалога – от Японии и Австралии до Латинской Америки и Африки.

Развернутое обоснование необходимости внедрения механизма Союз МСУ дважды – в 2020 и 2021 годах – представил Жогорку Кенешу КР в своих докладах «О воздействии законодательства на развитие местного самоуправления в КР», где отмечал, что отсутствие межбюджетного диалога порождает системные проблемы недофинансирования полномочий органов МСУ, что ведет к отставанию развития регионов, снижению темпов роста уровня жизни населения и в целом ослабляет страну. В Докладе 2021 года Союз МСУ рекомендовал Комитету по бюджету и финансам ЖК КР обеспечить учет интересов органов МСУ и местных сообществ в законодательных и нормативных правовых актах, регулирующих процесс планирования республиканского бюджета и принятия отчета о его исполнении. Согласование интересов должно происходить на стадии принятия ЖК КР ежегодной бюджетной резолюции, на стадии разработки и принятия Правительством КР основных направлений фискальной политики КР и, непосредственно, проекта закона о республиканском бюджете, для чего в ЖК КР проект бюджета должен поступать в сопровождении протокола о согласовании интересов между Правительством КР и органами МСУ в лице их легитимного представителя – Союза местных самоуправлений КР. В процессе рассмотрения ЖК КР проекта закона об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета так же необходимо участие Союза МСУ КР.

В целом состоялось огромное количество встреч, переговоров, обсуждений и понадобилось ровно 20 лет, чтобы данный механизм был внедрен в Кыргызской Республике. Но это совершенно не означает, что механизм слишком запоздал – напротив, это говорит о том, что страна эволюционно достигла нужного момента, а власть институционально укрепилась, возмужала настолько, чтобы вести официальный осознанный и обязывающий стороны диалог между муниципалитетами и центральной властью по вопросу распределения бюджетных средств. А Союз МСУ проявил себя как состоявшаяся муниципальная ассоциация, надежный представитель интересов органов МСУ и конструктивный партнер государства в развитии регионов и местных сообществ.

Протокол не как документ, а как процесс

Протокол – это не просто документ, фиксирующий результаты некоей встречи, но механизм, который предполагает, что стороны провели несколько раундов переговоров и пришли к единому мнению о том, каковы будут параметры межбюджетных отношений на следующий год. Протокол отражает результаты данного процесса и позволяет Жогорку Кенешу убедиться, что внесенный Кабинетом Министров проект республиканского бюджета учитывает интересы местных самоуправлений и местных сообществ. Это особенно важно с учетом того, что местные сообщества и органы местного самоуправления не имеют канала прямой связи с парламентом для обсуждения баланса интересов в отношении запланированных законодательных решений. Консультации происходят по индивидуальной воле депутатов или, в отдельных случаях, комитетов ЖК КР, но обязательного статуса данные консультации не имеют. В результате отдельные решения несут в себе риск оказать негативное воздействие на местные сообщества, что создает угрозу стабильности и устойчивому экономическому росту Кыргызской Республики. Особенно важно это в отношении межбюджетных отношений, политику которых ранее определяло Министерство финансов КР, и иногда без учета интересов местного самоуправления, а Жогорку Кенеш КР не смог отследить потенциальное негативное воздействие принятых решений. Например, в 2017 году органы МСУ не получили полноценного возмещения выпадения расходов от отмененного налога с продаж, что привело к остановке всех программ развития, так как все города Кыргызской Республики стали дотационными. Кроме того, Жогорку Кенеш КР не предусмотрел новых источников собственных доходов МСУ или изменения перераспределения общереспубликанских налогов, чтобы заменить упраздненный источник. Это привело к росту зависимости местных бюджетов от республиканского, что негативно сказалось на способности органов МСУ выполнять свои полномочия и предоставлять услуги, создавать условия жизни для граждан. Поэтому Протокол является важным механизмом, позволяющим избежать подобных ошибок в будущем.

О чем договорились: содержание протокола 2023 года

Итак, протокол представляет собой механизм, позволяющий согласовать параметры республиканского бюджета и местных бюджетов на этапе их формирования и рассмотрения и обеспечить защиту интересов органов местного самоуправления и местных сообществ. Протокол, подписанный 27 октября 2023 года, зафиксировал предложения Союза МСУ в отношении некоторых ключевых условий финансовой достаточности местного самоуправления.

Улучшение методики распределения выравнивающих трансфертов, проведение в прозрачном и автоматизированном порядке. Союз МСУ возразил против планов передать процесс распределения выравнивающих трансфертов районному уровню управления, так как в данном варианте организации выравнивания возрастает влияние человеческого фактора и риск злоупотреблений. Союз МСУ предложил вновь вернуться к автоматизированному подходу и разработать единую для всех, прозрачную, понятную, доступную и предоставляющую возможность для самостоятельного планирования, автоматизированную методику расчета. Также Союз МСУ предложил дополнить законопроект о республиканском бюджете нормой, согласно которой органам МСУ, самостоятельно приложившим усилия по пополнению доходной части местного бюджета, в последующие три года не будет снижен объем выравнивающих трансфертов, чтобы не лишить органы МСУ мотивации пополнять местный бюджет.

Принятие Концепции о развитии межбюджетных отношений. Союз МСУ отметил, что в сфере межбюджетных отношений отсутствуют программные документы. В 2022 году Союз МСУ принял участие в разработке Концепции развития межбюджетных отношений, но она не была принята.

Также Союз МСУ предложил ускорить решение двух нормативных вопросов: разграничения полномочий между органами МСУ и государственными органами; а также внедрения в Бюджетный кодекс КР механизмов согласования с Союзом МСУ КР проектов НПА по бюджетным вопросам, которые затрагивают интересы органов МСУ.

По итогам обсуждения стороны решили принять во внимание информацию министра финансов Кыргызской Республики Алмаза БАКЕТАЕВА по проекту Закона Кыргызской Республики «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2024 год и плановый период 2025-2026 годов», а предложения директора Союза местных самоуправлений Кыргызской Республики Бектургана ОРОЗБАЕВА принять к рассмотрению. Управлению межбюджетных отношений Министерства финансов Кыргызской Республики поручено провести соответствующие мероприятия по вышеуказанным вопросам.

Резюме: что дальше?

На этом процесс не закончен. Чтобы увидеть конечный результат согласительного процесса, необходимо увидеть, в какой степени Министерство финансов учтет предложения Союза МСУ, а значит, будет следующий протокол. Но и первый – уже большое достижение.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•