2023-09-07 / Горячая тема

Александр ТРЕТЬЯКОВ, эксперт в сфере государственного управления, соавтор проекта Программы развития местного самоуправления

 

Ответственность должна быть регламентирована: условия жизни людей – не поле для фантазий

В статье 27 Закон относит к ведению органов МСУ 24 вопроса МЗ. Список закрытый, то есть, расширять его без внесения изменений в законодательство невозможно. И это снижает риск «спускания» новых вопросов МЗ сверху вниз, с уровня государственного управления, что случалось ранее неоднократно, когда министерства и ведомства просто перекладывали ответственность за решение отдельных проблем на органы МСУ и считали, что вопрос закрыт, хотя на деле проблема не решалась, поскольку органы МСУ сделать это были не в состоянии. Однако закон по-прежнему не определяет количественные и качественные параметры вопросов МЗ, включенных в закрытый список, точное содержание вопросов и их результатов их решения остается неопределенным, а потому плохо управляемым. Это означает, что деятельность в сфере вопросов МЗ не нормирована и может строиться ситуативно и «творчески», в меру понимания и желания органов МСУ. Не случайно органы МСУ в большой степени загружены исполнением заданий, в том числе, делегированных с уровня государственного управления, который лучше организован и лучше контролируется. Сложности добавляет тот факт, что любой вопрос общественной жизни может оказаться одновременно вопросом и государственного, и местного значения.

Таким образом, «вечный вопрос» разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления не может быть решен, пока не будут содержательно и функционально («деятельностно») определены вопросы МЗ и вытекающие из них функции и полномочия органов МСУ, а также соответствующие им услуги. Кроме того, без решения вопроса о наполнении реальным содержанием вопросов МЗ не может быть реализована статья 28.1 закона, которая позволяет передавать исполнение отдельных вопросов местного значения юридическим и физическим лицам. А это сказывается на эффективности работы органов МСУ, поскольку часть функций целесообразно распределить между местным самоуправлением, частным сектором и сообществом, в зависимости от того, где вопрос решается быстрее, дешевле и результативнее.

Если не будет ясного содержания и показателей, никаких денег не хватит

Конституция КР, Закон КР «О местной государственной администрации и местном самоуправлении», Бюджетный кодекс в качестве основных управленческих инструментов наделяют органы МСУ правом и обязанностью разработки и реализации программ социально- экономического развития территорий и формирования местных бюджетов. Но ни программа, ни бюджет не содержат вопросов МЗ в качестве своего содержания. В методиках разработки и структуре этих документов вопросы МЗ отсутствуют. В том числе, в бюджетной классификации не предусматриваются расходные статьи по вопросам МЗ. Бюджетная классификация для местного бюджета повторяет статьи расходов государственного бюджета и не учитывает специфику местного самоуправления. Конечно, в целях единообразия управления государственными финансами такой подход имеет смысл, стремление Министерства финансов сохранить унифицированные формы бюджетной информации понятно, но время требует изменений. Однако много лет ведется разговор о применении принципов программного бюджетирования как на уровне государства, так и на уровне местного самоуправления. И в отношении министерств и ведомств программный бюджет применяется в той или иной степени эффективности, а программная бюджетная классификация регулярно пересматривается, чтобы программные бюджеты ясно отражали расходы, суть и результаты деятельности государственных органов, каждого в своей сфере. В отношении местных бюджетов такая система не внедрена и прежде всего потому, что не раскрыта суть вопросов МЗ, так как если не раскрыта суть, то и индикаторы результатов установить невозможно. А без них программный бюджет неполон и неэффективен. С другой стороны, реформа в отношении вопросов МЗ могла бы начаться как раз с бюджетных аспектов вслед за определением содержания вопросов МЗ.

Местные акты и методические материалы не решают проблему

Действующие организационные и методические материалы, подготовленные в помощь органам МСУ, также не отражают наличие вопросов МЗ как объекта внимания и управления. В лучшем случае вопросы МЗ упоминаются в общем виде как ограничения или задачи, а также встречается упоминание отдельных вопросов МЗ из общего списка в качестве основания для реализации того или иного мероприятия или действия органа МСУ. В то же время, Закон КР «О местной государственной администрации и местном самоуправлении» в статье 21.2. установил, что порядок взаимоотношений местного сообщества и органа МСУ в решении вопросов МЗ должен раскрываться в Уставе местного сообщества. Но уставы местных сообществ дублируют положения закона и не раскрывают самого «порядка установления и решения ВМЗ». Типовой регламент айылного кенеша также не содержит задачи по определению содержания или параметров вопросов МЗ.

Далее, Конституция КР в качестве акта прямого действия дает местным сообществам право управлять вопросами МЗ, а Закон КР «О местной государственной администрации и местном самоуправлении» ограничивает количество вопросов МЗ их «закрытым» списком. Но примечание к типовому Уставу местного сообщества разрешает эту коллизию: установленный законом список вопросов местного значения не является исчерпывающим. Местное сообщество и органы местного самоуправления, исходя из географических, традиционных, этнических, приграничных и иных особенностей, вправе в Уставе местного сообщества предусмотреть дополнительные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и не запрещенные законодательством КР. Здесь возникает проблема так называемого «дополнительного списка вопросов МЗ» (дополнительного по отношению к установленному законом перечню вопросов МЗ) – на основании каких критериев сообщество может отнести вопрос к местным? В отсутствие таких критериев, норма устава не работает.

Последствия «размытых» вопросов местного значения

Наполнение конкретным содержанием вопросов МЗ является сложной проблемой, имеющей разные последствия или сферы воздействия. Первое следствие состоит в том, что содержание и характер отдельных наименований вопросов МЗ в законодательстве не свойственны местному самоуправлению, предназначению и смыслу вопросов МЗ, заданных Конституцией КР.

Второе последствие важно с точки зрения управления и заключается в том, что из каждого вопроса МЗ должны «вытекать» конкретные функции, обязательства и услуги, из которых складывается работа органов местного самоуправления.

Третий эффект воздействует на конечных благополучателей, то есть на местное сообщество в целом и каждого человека в отдельности. Отсутствие точных количественных и качественных показателей каждого вопроса МЗ в разрезе каждого органа МСУ и каждого местного сообщества не позволяет добиться реальных управляемых улучшений условий жизни людей. И прогресс в развитии, который все же наблюдается, в большей степени обусловлен активностью и инициативами самих людей, нежели работой органов МСУ. Органы МСУ, в отсутствие таких показателей, действуют в реактивном режиме, реагируя на срочные потребности и проблемы, но не планируют развитие и не формируют будущее. Такая постановка проблемы прямо подводит к идее нормирования и даже стандартизации параметров конечных результатов вопросов МЗ для населения. На этой основе должна строиться система жизнеобеспечивающих и других услуг на местном уровне.

Предлагаемые меры

• Разработка и нормативное закрепление критериев отнесения вопросов, находящихся в ведении органов МСУ к вопросам МЗ. Данные критерии должны раскрывать природу, свойственную (присущую) местному самоуправлению, а также соответствующую предназначению и смыслу, заданным Конституцией КР.
• Наполнение содержанием вопросов МЗ как для исполнителей (что и как должны делать органы МСУ), так и для населения (какие конечные блага будут доступны людям). Первое возможно через разработку регламента реализации вопроса МЗ, второе – через закрепление минимальных количественных и качественных параметров результата исполнения каждого вопроса МЗ. При этом каждый орган МСУ и каждое сообщество должны установить количественные и качественные результаты решения вопросов МЗ в своих программах социально-экономического развития. Результаты, их показатели
• должны опираться одновременно как на прогноз, расчеты, данные, стандарты, так и на потребности, предпочтения членов сообщества.
• Усиление роли местных сообществ в решении вопросов местного значения. Как вариант – в уставе местного сообщества предусмотреть возможность по желанию сообщества вводить дополнительные вопросы МЗ, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и не запрещенные законодательством КР, а также правила управления ими, с участием местных сообществ, включая процессы мониторинга и оценки результатов.
• Финансовое обеспечение качественного решения вопросов МЗ, что достижимо через изменение методики разработки программ социально-экономического развития местных самоуправлений таким образом, чтобы они отражали планы и перспективы основных групп вопросов МЗ. Далее это позволит разработать программную классификацию для местных бюджетов, которая будет направлять расходы местного самоуправления на финансирование конкретных результатов решения вопросов МЗ.

¹ Центр исследований в области опросов Международного республиканского института (CISR), компания SIAR Research and Consulting.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•