2023-09-07 / Ресурсы МСУ

Болотбек АСАНАКУНОВ, эксперт Проекта USAID «Успешный аймак 2»

Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, наличием у него материально-финансовых ресурсов. И доходы от экономической деятельности местного самоуправления напрямую зависят от того, насколько полезно используются муниципальное имущество. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности ее использования во многом зависит качество жизни местного населения.

Формирование муниципальной собственности происходило, как правило, одновременно с переходом населенных пунктов в Кыргызстане на принципы местного самоуправления. Города и айылные аймаки делали это поэтапно: в 1995 году – город Бишкек, в 1996 году – айылные аймаки, в 1998 году – города районного значения, и в 2001 году – города областного значения. Соответственно по мере того, как города и айылные аймаки переходили на принципы местного самоуправления, почти одновременно с соответствующими постановлениями Правительства КР передавались в муниципальную собственность объекты государственной собственности. Всего за период с 1995 года по 2001 год в муниципальную собственность были переданы более 10,5 тысячи объектов на общую сумму 8,4 млрд сомов.

По состоянию на декабрь 2020 года, согласно данным тогдашнего Государственного агентства по делам МСУ и межэтнических отношений, по итогам инвентаризации объектов муниципальной собственности на балансе органов местного самоуправления находились 13072 объекта, из них 9499 (73%) объектов прошли государственную регистрацию. В связи с ограниченностью бюджетов 3573 объекта (27%) не прошли государственную регистрацию.

Каково нынешнее участие муниципальной собственности как ресурса и объекта управления в деятельности органов местного самоуправления в муниципалитетах, насколько эффективно она используется?

Чтобы получить ответы на эти вопросы, в рамках проекта USAID «Успешный аймак 2» было проведено исследование, в результате которого были выявлены недоработки и упущения в работе органов местного самоуправления в вопросах управления муниципальной собственностью.

Собственность без присмотра – нет управляющего органа или исполнителя

В соответствии со статьей 20 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество», управление и распоряжение объектами муниципальной собственности на имущество осуществляет исполнительный орган или лицо, находящееся в структуре исполнительного органа МСУ, компетенция которого устанавливается положением, утвержденным местным кенешем.

На вопрос эксперта, кто из специалистов айыл окмоту несет конкретную ответственность за управление муниципальной собственностью, ответы представителей органов МСУ были неоднозначными. Многие склонялись к версии о роли специалиста по земельным вопросам, другие указывали на бухгалтера финансово- экономического отдела.

Как правило, нынешний специалист по земельным вопросам в айыл окмоту подотчетен местному органу Кадастра (Госрегистра) как исполнитель делегированных государственных полномочий и юридически не наделен со стороны главы айыл окмоту обязанностями по управлению муниципальной собственностью. И должностных инструкций на этот счет нет.

Финансово-экономический отдел занимается (в лучшем случае) вопросами учета объектов и имущества муниципальной собственности.

Получается, что четко определенного ответственного лица по данному вопросу в органах МСУ не имеется.

Состав муниципальной собственности:

не все новые объекты легитимны

Анализ перечня объектов, переданных из государственной собственности в муниципальную собственность исследованных городов и айылных аймаков, указывает на значительную степень несоответствия использования данных объектов в решении вопросов местного значения и оказании услуг населению, а также их ограниченность в количественном отношении. Например, в коммунальную собственность местных сообществ Сары-Булакского айыл окмоту были переданы две средние школы, AFG и библиотека. А в собственности у Михайловского айыл окмоту оказались школа, детский сад, больница, амбулатория и дом культуры. Как видно из скудного перечня переданных объектов, отсутствуют такие объекты жизнеобеспечения, как системы снабжения питьевой водой, объекты инженерной структуры и благоустройства (дороги, мусорный полигон и т.д.).

Помимо этого, в соответствии со статьей 2 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество», органы местного самоуправления по своему усмотрению могут приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения. В связи с этим исполнительные органы МСУ предприняли некоторые шаги по увеличению перечня объектов муниципальной собственности. Однако не все принятые муниципальные объекты соответствуют своему назначению (вопросам местного значения), например, приняты в собственность или, как принято говорить, «на баланс» мечети, намазкана, туберкулезный санаторий, сауна и т. д. Эти меры могут напрямую сказаться на местном бюджете и повлекут за собой неправомерное увеличение расходной части.

Некоторые включенные в состав муниципальной собственности объекты, по существу, считаются нелегитимными, так как были нарушены принципы формирования муниципальной собственности. В данном случае в качестве правоустанавливающего документа должно быть представлено решение Правительства КР или решение уполномоченного государственного органа по приватизации и управлению государственным имуществом (статья 42 Закона КР «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). С другой стороны, все объекты передавались из государственной собственности в муниципальную собственность без акта приема-передачи объектов. Акты приема-передачи отсутствуют и в отношении тех объектов, которые были приняты по инициативе исполнительных органов МСУ.

«Синяя книга»

не делает органы МСУ собственниками муниципальных объектов и земель

В соответствии со статьей 42 Закона КР «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», права государственной и муниципальной собственности, а также их обременения (ограничения) подлежат обязательной регистрации. Для государственной регистрации прав органы МСУ обращаются в соответствующие уполномоченные органы. В качестве правоустанавливающего документа должно быть представлено решение Правительства Кыргызской Республики или других уполномоченных органов.

Однако территориальный орган Кадастра (Госрегистра) в ответ на обращение о регистрации не наделил айыл окмоту и города правом на распоряжение своей муниципальной собственности на землю, т.е. правом собственности. Даже в отношении тех прилегающих земель, объекты которых были переданы из государственной собственностью в муниципальную собственность на основании постановления Правительства КР от 11 ноября 1996 года № 531 «О порядке передачи объектов в коммунальную собственность местных сообществ Кыргызской Республики», было зарегистрировано только право пользования земельными участками («синяя книга»), а не право собственности («красная книга»).

В случае, если орган местного самоуправления предоставил физическому или юридическому лицу права пользования, хозяйственного ведения или оперативного управления недвижимым имуществом (в том числе земель), находящимся в муниципальной собственности, в соответствующих разделах регистрационной карточки указывается имя держателя права пользования, а орган местного самоуправления регистрируется как собственник (статья 42 Закона КР «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). А с правовой точки зрения это не так, поскольку органы МСУ, владея только «синей книгой», собственниками не являются.

Некачественный учет

и неполные реестры объектов муниципальной собственности

муниципального имущества включает в себя описание объекта с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющее отличить его от других. Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты (место нахождения, стоимость, обременения и т.д.), а также учет земельных ресурсов с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями. Земельным участкам при этом присваиваются уникальные кадастровые номера, с которыми непосредственно связаны индивидуальные номера расположенных на них зданий и сооружений.

Учет муниципального имущества в пилотных городах и айылных аймаках не ведется, а реестр существует в произвольных формах, которые не соответствуют установленному образцу (согласно постановлению Правительства КР от 8 сентября 2001 года № 608), не отражает индивидуальных особенностей объекта и не раскрывает его характеристик.

Об инвентаризации

муниципального имущества и земли

Инвентаризация муниципального имущества органами местного самоуправления является одним из важных инструментов управления муниципальной собственностью. Принятые государственными органами нормативные правовые акты (постановление Правительства КР от 16 октября 2008 года №580 «О проведении инвентаризации и завершении государственной регистрации объектов муниципальной собственности»), концептуальные и программные документы в области государственного и местного самоуправления (постановление Правительства КР от 31 октября 2018 года № 513 «Программа развития местного самоуправления на 2018-2023 годы) обязывают органы местного самоуправления периодически проводить инвентаризацию муниципального имущества и земли. Однако в реальности органы местного самоуправления не проводят периодическую инвентаризацию муниципальной собственности и обновление реестров. Также следует отметить, что реестры объектов муниципальной собственности не отражают полную картину о фактическом составе муниципального имущества.

Слабые договорные отношения

и упущенные выгоды

Принцип договорных отношений между собственником и пользователем муниципального имущества применяется для оптимизации нагрузки на расходную часть местного бюджета. Так, например, бюджетным учреждениям объекты передаются на праве оперативного управления, которое означает, что текущие расходы на содержание объекта несет бюджетное учреждение. Также договорные отношения должны вести к максимизации поступлений от использования объекта. Поэтому в случае аренды объектов необходимо установить в договорах отчисления от прибыли муниципальных предприятий (право хозяйственного ведения), прогнозирование получения дивидендов от участия в капитале хозяйственных обществ (акционерные общества, совместные предприятия) и др.

Таким образом, имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения, а за учреждениями – на праве оперативного управления. Муниципальные учреждения и предприятия, которым имущество передано в хозяйственное ведение и оперативное управление, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, определяемых законодательством Кыргызской Республики.

В большинстве органов МСУ договора хозяйственного ведения и договора оперативного управления ни с одним из предприятий и учреждений, в том числе с муниципальными предприятиями типа «Тазалык» и «Водоканал», не заключены.

В договорных отношениях преобладают договора аренды. Львиную долю арендных отношений составляют договора аренды земли.

О порядке проведения аукционов на право заключения договора аренды муниципального имущества в электронном формате специалисты органов МСУ слышали, однако не знают, как его проводить.

Неправомерная приватизация

объектов муниципальной собственности

Что касается приватизации объектов муниципальной собственности, то в соответствии со статьей 12 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество», приватизация объектов муниципальной собственности производится одним из следующих методов приватизации:

• продажа на аукционе, который может проводиться в электронном формате;
• продажа на конкурсе;
• передача в управление с последующим выкупом;
• передача в аренду с последующим выкупом;
• внесение в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ.

Заметим, что метод прямой продажи при отчуждении недвижимости в законе не предусмотрен. Метод прямой продажи может быть применен, если в соответствии со статьей 11 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество», объект муниципальной собственности дважды выставлялся на открытые торги и не был продан. Приватизация такого объекта муниципальной собственности по решению местного кенеша может быть произведена путем прямой продажи. Так, например, мэрия города Базар-Коргон в 2021 году приватизировала 24 земельных участка, из них только два земельных участка проданы на аукционе, остальные 22 объекта приватизированы методом прямой продажи.

Важно также помнить, что приватизация объектов муниципальной собственности должна производиться на основании Программы приватизации объектов муниципальной собственности. Программа приватизации разрабатывается исполнительным органом МСУ и утверждается местным кенешем. Однако Программы приватизации в органах МСУ отсутствуют.

Рекомендации органам МСУ

по улучшению процесса управления муниципальной собственностью

• Разработать и утвердить Порядок создания и ведения реестров объектов муниципальной собственности на имущество, внесенный мэрией.
• Разработать и утвердить формы договоров хозяйственного ведения, оперативного управления и пользования.
• Разработать проекты новых форм реестров объектов муниципальной собственности и внести их в городской кенеш для утверждения. В утвержденный реестр муниципальной собственности «переложить» все объекты муниципальной собственности.
• Перевести заполненные формы реестров объектов муниципальной собственности в электронный формат.
• Сформировать учет земельных ресурсов с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями.
• Провести инвентаризацию объектов муниципальной собственности.
• Разработать Программу приватизации объектов муниципальной собственности и внести в городской кенеш для утверждения.
• Ограничить применение методов прямой продажи муниципальных земель, так как решения городской Комиссии о возможности предоставления прав собственности или аренды на земельные участки носят только рекомендательный характер.
• Внедрить проведение аукционов на право заключения договора аренды муниципального имущества в электронном формате на основе утвержденного постановления Правительства КР Положения.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•