Муниципалитет Научно-популярный журнал

12 (110) 22 Декабря 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Административно- территориальная реформа с точки зрения местных бюджетов

2015-04-16 / Ресурсы МСУ
Административно- территориальная реформа с точки зрения местных бюджетов

В отношении развития местных бюджетов в последние годы в Кыргызской Республике делается немало. Например, в целях укрепления и расширения доходной базы увеличены нормативы отчислений от общегосударственных налогов в пользу органов местного самоуправления, произведено увеличение заработной платы муниципальных служащих, ежегодно оказывается поддержка по коммунальным услугам происходит выравнивание бюджетной обеспеченности, для поддержки местных инициатив в развитие инфраструктуры предоставляются стимулирующие гранты, бюджетные ссуды. Но в то же время финансовая самостоятельность органов местного самоуправления снижается.Почему? И есть ли связь между бюджетными вопросами и административно-территориальным устройством страны?

Состояние местных бюджетов
 
Самодостаточный орган местного самоуправления, который имеет достаточно высокий уровень доходности, несет и высокие фактические расходы.При этом на развитие инфраструктуры, финансирование инвестиционных проектов средств не хватает, как не хватает их для обеспечения стандартных текущих расходов; наблюдается большая зависимость от средств республиканского бюджета.
 
Несмотря на то, что в Кыргызстане декларирована независимость местных бюджетов, своего рода иерархическая система сохраняется, уровни бюджета связаны между собой. Как правило, за вышестоящим бюджетом сохраняется определенная регулирующая роль по отношению к нижестоящим бюджетам в зависимости от уровня централизации управления социально-экономическими процессами. Эта система жива и сегодня.
 
Причиной является унаследованное от прошлых времен административно-территориальное деление, а подтверждением – почти не меняющееся количество дотационных муниципалитетов, в 2012 г. таких было 394, в 2014 г. стало 386. При этом доля дотационных МСУ по отношению к общему количеству не изменилась (несмотря на некоторое снижение абсолютного числа дотационных МСУ, общее количество выросло, а потому доля осталась на прежнем уровне).
 
Изменения в налоговом законодательстве, регулирование нормативов отчислений от общегосударственных налогов, широкомасштабное финансовое выравнивание положительно отразились на росте доходов органов местного самоуправления, однако ежегодное повышение цен и тарифов, заработной платы привело к росту расходных обязательств, которые компенсируются за счет республиканского бюджета в текущем году. В будущем в большинстве случаев эти дотации становятся дополнительным бременем для республиканского бюджета.
 
В соответствии с Законом «О местном самоуправлении», основными принципами местного самоуправления являются самообеспечение, саморегулирование и самофинансирование. Однако ограниченные возможности органов местного самоуправления усиливают их иждивенческие настроения. В настоящее время органы местного самоуправления не полностью задействованы в осуществлении бюджетного процесса, особенно при формировании иисполнении доходной части местных бюджетов,что непосредственно отражается в расходной части местных бюджетов. Многие вопросы, касающиеся бюджетного процесса, закреплены за государственными органами, которые не отвечают по бюджетным обязательствам органов МСУ. Все эти нерешенные вопросы порождают множество проблем.
 
Неравномерность распределения населения Сложной проблемой остается несовершенство административно-территориального устройства.Рассматривая расселение в региональном разрезе можно увидеть, что в таких областях,как Таласская, Нарынская, Иссык-Кульская, численность населения на одну административно-территориальную единицу значительно меньше, в сравнении с Чуйской, Ошской, Джалал-Абадской и Баткенской областями, где количество жителей больше в пять,а то и в десять раз.
 
Доходная база также распределена неравномерно, в густонаселенных отдаленных регионах имеющиеся доходные возможности недостаточны,тогда как в малонаселенных - эта картина может выглядеть совсем иначе.Свыше 52% всей доходной базы местных бюджетов сосредоточено в г. Бишкеке, и только 24,6% -у 453 айыл окмоту, что говорит о крайней неравномерности распределения налоговой базы.
 
Основные ключевые направления в программах развития регионов нацелены на повышение эффективности бюджетной системы регионов, социально-экономическое развитие, улучшение инвестиционной привлекательности и т.д., однако это дает лишь незначительный положительный результат. Налоги на доходы от малого и среднего бизнеса, на развитие которого в большей степени могут влиять местные органы, затрагивают сравнительно небольшую часть этого бизнеса, и в силу специфики видов деятельности, подпадающих под обложение этим видом налогов, свойственны в большей степени крупным городам, нежели айыл окмоту.
 
Рассматривая необходимость проведения реформы административно-территориального деления, можно выделить основные причины:
 
  • неравномерность доходного потенциала органов местного самоуправления (сверхобеспеченность отдельных органов местного самоуправления, дотационность большинства органов местного самоуправления);
  • слабая материально-техническая база органов местного самоуправления;
  • неравномерность расселения (айыл окмоту с 500 - 1000 чел. и айыл окмоту с 5000 - 42000 чел.);
  • усиление иждивенческих настроений;
  • рост расходных обязательств, связанных с повышением цен и тарифов, заработной платы, и ослабление самостоятельности органов МСУ;
  • отсутствие стимула и возможностей органам местного самоуправления повышать источники доходов и эффективно взаимодействовать с налогоплательщиками;
  • низкий профессиональный уровень муниципальных служащих, депутатов местных кенешей и неэффективное управление человеческими ресурсами на местном уровне, текучесть кадров;
  • разрыв социально-экономического потенциала между городами и айылными аймаками и между самими айылными аймаками.

Приоритетные задачи реформы

Важнейшими задачами для качественного продолжения реформ являются следующие.Разграничение функций и полномочий, а также расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления (смешанные обязательства в области обороны, общественного порядка, образования и социального обеспечения). До сих пор нет ясности в системе образования, где финансирование перешло в ведение Министерства образования и науки КР, согласно подушевому принципу финансирования, однако часть расходов остается вне стандарта финансирования (коммунальные услуги, содержание объекта), т.е. за органами местного самоуправления.
 
Отсюда образуются противоречия в законодательстве. Некоторые учреждения содержатся полностью за счет местных бюджетов,в том числе з/плата, но подчиняются отраслевым территориальным подразделениям министерства. Финансирование делегированных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (Закон КР «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий»).
 
Данные расходы с 2015-16 гг. будут включены в состав межбюджетных трансфертов как отдельный вид трансферта,т.е. эта дотация будет выделяться на безвозмездной основе всем, независимо дотационный это орган местного самоуправления или самодостаточный. Понятие «дотационный» в данном случае уже неуместно, т.к. все виды трансфертов выделяются на безвозмездной основе или разово (в связи с решениями Правительства) или на возвратной основе в виде бюджетных ссуд (на договорной основе).
 
Принцип выравнивания также теряет актуальность и свою общеохватывающую роль в местных бюджетах, т.е. этот трансферт уже не может включать отдельную часть расходов местных бюджетов. Выработка критериев объединения органов местного самоуправления на объективной основе (положение, порядок – экономический демографический, географический) или субъективной основе объединения на местах (договоренность, менталитет, обычаи).
 
Решение вопроса о вертикали государственного управления. Возникает вопрос о том, какова будет роль институтов губернаторства, акимиата и промежуточных органов в случае укрупнения муниципалитетов? К примеру, если в шести районах будет по 6 айыл окмоту, то по области - 36 айыл окмоту,как один большой район. Отсюда возникает вопрос о роли института акимиата в развитии этих 36 айыл окмоту. В целом по республике предварительно будет насчитываться 252 айыл окмоту и 31 город.
 
Определение роли одних органов местного самоуправления в развитии и становлении других или введение отрицательных трансфертов. В результате объединения некоторых органов местного самоуправления образуются сверхсамодостаточные новые муниципалитеты, которые могут сыграть решающую роль в развитии соседних малообеспеченных муниципалитетов. Таким образом, это является фундаментом в становлении в ближайшем будущем нового благополучного градообразующего звена. Этот вид трансферта отвечает принципам социального партнерства.
 
Международный опыт укрупнения муниципалитетов
 
Административно-территориальное устройство страны является важным элементом ее государственной организации. Этот институт образовался исторически под влиянием природно-географических,социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления.Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер и обычно редко подвергается коренным изменениям, не претерпевает серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государств.
 
В крупнейших государствах, таких, как США,ФРГ, Испания, Италия, Швейцария, важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в., а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего
феодализма. В Японии административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после Второй мировой войны.Поэтому в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор сохранились явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории,численности населения и экономическом потенциале административно-территориальных единиц, принадлежащих к одной категории.
 
Несмотря на то что в конце 80-х годов были проведены реформы административно-территориального устройства в Великобритании, ФРГ и Франции, но отмеченные выше недостатки в административно-территориальном делении этих стран они не устранили.
 
Укрупнение административно-территориальных единиц при глубоко продуманной и выверенной стратегии и тактике их реализации способствует созданию «полюсов» экономического роста, относительному сглаживанию межрегиональных социальных контрастов, стабилизации общественно-политической ситуации в отдельно взятом регионе и стране в целом. Приведем несколько примеров преобразования административно-территориального деления других стран. ВКазахстане в 1997 году реформа прошла по инициативе президента РК Назарбаева.
 
Сама перекройка границ не поменяла структуру расселения, но создала благоприятные условия,учитывая высокую миграционную активность урбанизирующихся слоев населения внутри республики.Произошли следующие изменения:Талды-Курганская область вошла в состав Алматинской с центром в г. Талды-Курган, Тургайская область вошла в состав Кустанайской, Кокчетавская область была разделена между Акмолинской и Северо-Казахстанской областями, Джезказганская вернулась в состав Карагандинской области, а Семипалатинская вошла в состав Восточно-Казахстанской области.
 
Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований,введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований определялись «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.Франция по своему административному делению является самой «раздробленной» из всех европейских стран.
 
В стране насчитывается 36000 коммун (населенных пунктов), причем треть из них едва ли насчитывает 200 жителей. Реформы укрупнения французских коммун проводились с 1890 по 2010 год, отчего сегодня во Франции существует чуть ли не десяток форм сотрудничества между коммунами, дублирующих друг друга, – от межкоммунальных объединений до метропольных городов.
 
Что же касается департаментов, которые Франция унаследовала от наполеоновской эпохи, то сегодня они являются слишком маленькими административными единицами как с европейской точки зрения, так и по французским меркам. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния,вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей.
 
Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел., а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития).
 
Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.
 
В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п.
 
Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР. Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправлении должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община).
 
Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, оказывать услуги жителям.В СССР в 1923 году началась административнотерриториальная реформа. Вместо старого губернского деления планировалось провести районирование страны. Целью реформы было сокращение числа административно-территориальных единиц, упрощение и удешевление аппарата управления.Для Кыргызстана положительный опыт этих стран сегодня весьма полезен, если использовать взвешенный подход при проведении административно-территориальной реформы, учитывая объективные,приемлемые для Кыргызстана особенности.