2024-04-29 / Горячая тема

Беседовала Надежда ДОБРЕЦОВА, председатель правления Института политики развития, главный редактор журнала «Муниципалитет».

Местное самоуправление – это целый мир для тех, кто им занимается профессионально. Но это и повседневная жизнь для каждого гражданина, поскольку местное самоуправление формирует условия жизни людей, должно первым откликаться на проблемы и потребности отдельного человека, семьи, дома, улицы, села или города. С этой точки зрения местное самоуправление – чрезвычайно многообразная сфера государственного устройства, точка времени и пространства, где сходится все: нужды граждан, полномочия и ответственность органа управления, наличие или отсутствие ресурсов, разные интересы. Управлять этой средой, многообразием факторов сложно. Поэтому местное самоуправление одновременно является опорой государственности, а с другой – во многом зависит от условий, которые формирует государство для успешной работы местного самоуправления. Главный инструмент оперативной политики государства в сфере местного самоуправления – программа развития. Одна из главных новостей 2024 года для органов МСУ и местных сообществ заключается в том, что Кабинет Министров утвердил новую Программу развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2024–2027 годы (далее – Программа)¹. У программы есть ряд характеристик и свойств, которые отличают ее от предыдущих программ развития местного самоуправления. Редакция журнала «Муниципалитет» публикует интервью с директором Государственного агентства по делам государственной службы и местного самоуправления Кудайбергеном БАЗАРБАЕВЫМ.  

– Кудайберген Базарбаевич, кому как не вам в качестве руководителя органа, уполномоченного исполнять важную для каждого муниципалитета программу, хорошо знать, почему направления программы, посвященной развитию местного самоуправления, начинаются с ответственности местного сообщества? Кто, все-таки, главный субъект, движущая сила местного развития и «главный герой» программы – сообщество или органы МСУ?

– Начиная разработку Программы, сотрудники нашего Агентства и экспертное сообщество задались таким же вопросов: что первично в местном самоуправлении – сообщество или сформированные им органы МСУ? И общее мнение свелось к тому, что Конституция Кыргызской Республики рассматривает местное самоуправление как право гражданина и сообщества, а потому сообщество первично. Эксперты долгое время говорили о том, что необходимо создать условия для реализации этого права – и многое в нашей стране уже сделано – но важно помнить и о том, что право влечет за собой ответственность. Следовательно, право гражданина принимать участие в решении вопросов местного значения, влечет за собой ответственность за последствия этих решений. Граждане должны разделять ответственность за развитие своего сообщества вместе с органами МСУ. Исходя из принципа связанности права и ответственности, в центр Программы помещено ответственное местное сообщество, которое является источником эффективного местного самоуправления. Но при разработке задач и мероприятий необходимо было найти баланс между правом и ответственностью. Поэтому в Программе появились такие мероприятия, как внедрение типового плана вовлечения местного сообщества в решение вопросов местного значения (общественно-коммуникационная стратегия) айылного аймака или города; создание механизма финансирования инициатив местных сообществ из государственного бюджета. Так что ответ на вопрос заключается в том, что главная движущая сила местного самоуправления – граждане, местные сообщества и их интересы.

– А насколько органы МСУ хотят или готовы создать для граждан все те новые возможности и инструменты, которые перечислены в Программе? 

– Большинство сотрудников и руководителей органов МСУ отчетливо осознают, насколько важно эффективно коммуницировать, общаться с местным сообществом. Ни один грамотный местный политик не станет работать в изоляции, отдельно от людей, от сообщества. В той или иной форме все мэры, главы айыл окмоту, муниципальные служащие работают с людьми и их группами, иначе не бывает. Ответ на вопрос о готовности органов МСУ – да, готовы, но нужна методологическая, нормативная помощь, дисциплинирующий мотив, стимул. 

Программа ставит задачу органам МСУ стать более подотчетными и открытыми перед сообществом, создает для этого механизмы контроля и стимулы. Мало собрать сельский сход и распространить информацию, нужно еще собрать предложения людей и приложить все силы, чтобы учесть их в решениях, а потом еще и отчитаться о том, как предложения людей были не просто выслушаны, а учтены в реальных действиях. То есть, учет мнений граждан должен носить обязательный для органов местного самоуправления характер. 

– У граждан и местных сообществ каждый день возникает огромное количество проблем, вопросов, потребностей. Органы МСУ завалены просьбами и обращениями граждан. Даже если удастся выстроить систему взаимодействия, ответов на этот поток обращений, улучшить коммуникации, то как решить проблему недостаточности ресурсов? Предусматривает ли Программа какие-либо меры для того, чтобы органы МСУ имели в своем распоряжении больше ресурсов, чтобы ответить на потребности сообществ?

– Денег и времени не хватает всем, всегда и для всего. Конечно, государство хотело бы дать в распоряжение каждого органа управления любой необходимый объем ресурсов, но это невозможно, поэтому всегда необходимо выявлять самые важные проблемы и потребности, а также грамотно и эффективно распределять имеющиеся ресурсы, чтобы обеспечить выполнение базовой, главной функции государства – создать людям безопасные условия жизни и предоставить возможность развития. В отношении органов МСУ государство направленно формирует условия, чтобы на местах хватало ресурсов для надлежащего исполнения задач и полномочий органов МСУ. И здесь Программа предусматривает работу в сфере более точного определения того, какими вопросами должны заниматься органы МСУ, а какими – другие органы управления, или сами граждане. В частности, будут изменены критерии отнесения вопросов управления к вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления. До настоящего времени перечень вопросов местного значения расширяется, пополняется, и не всегда понятно, по каким критериям законодатель относит вопрос управления к государству или местному самоуправлению. Программа предполагает разработку четких критериев, без соответствия которым вопрос управления не может быть отнесен к компетенции органов МСУ. 

Продолжится разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления и работа по организации делегирования государственных полномочий органам МСУ. В частности, Программа предусмотрела разработку методики расчета объема трансфертов, предоставляемых местным бюджетам. Есть также задачи или проблемы, для качественного решения которых требуется участие государства, бизнеса, есть вопросы, которые должны быть переданы от органов МСУ государству или частному сектору. Например, остро стоит вопрос о передаче функции утилизации и переработки отходов, отнесенной ныне к вопросам местного значения, на региональный уровень – Программа включает тщательную проработку этого вопроса. 

Есть в Программе задача прямого укрепления ресурсной базы местного самоуправления. Однако это не столько простая передача денег в местные бюджеты, сколько меры по повышению эффективности управления уже имеющимися ресурсами. Мнение о том, что проблемы не решаются из-за того, что не хватает денег, часто является ошибочным. Если дать неподготовленному человеку миллион сомов, он потратит их быстро и безответственно, а проблемы свои не решит, следовательно, уметь управлять надо не только доходами, но и расходами. В этом направлении в Программе предусмотрены меры, которые помогут органам МСУ улучшить управление расходами, ресурсами. Например, запланирована цифровизация процесса и учета результатов управления муниципальной собственностью путем разработки и реализации Государственной программы создания единой информационной системы учета объектов, находящихся в муниципальной собственности, в сочетании с реестром и кадастром государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Продолжится внедрение электронного формата передачи прав (электронная торговая площадка) в отношении муниципального имущества (собственность, аренда, пользование); цифровизация процесса работы комиссий по предоставлению объектов, находящихся в муниципальной собственности. Но и про доходы органов МСУ разработчики Программы не забыли – предусмотрено прямое стимулирование органов МСУ с помощью трансфертов или грантов, предоставляемых по результатам перевыполнения планов по поступлениям отдельных видов налогов или при росте ключевых экономических показателей; расширение полномочий органов местного самоуправления в части администрирования налогов, включая распространение полномочий, предусмотренных статьей 62 Налогового кодекса Кыргызской Республики, на иные налоги; создание стимулирующего эффекта межбюджетного регулирования путем использования дифференцированных нормативов отчислений от налогов для полной или частичной замены рассчитанных объемов выравнивающих трансфертов.

– Деньги и собственность, безусловно, составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления. Но решения принимают люди, работу выполняют муниципальные руководители и служащие. Что планируется сделать в сфере повышения кадрового потенциала органов местного самоуправления?

– Особое внимание Программа уделяет руководителям органов местного самоуправления – тем, кто принимает решения, представляет интересы местного сообщества – лицам, занимающим политические должности. Уровень знаний депутатов местных кенешей, мэров городов и глав айыл окмоту часто недостаточен для осуществления ими своих полномочий, хотя их политические муниципальные должности требуют от них обширных специальных знаний в сфере государственного управления и местного самоуправления. К тому же законодательство не устанавливает требований в отношении сроков проведения обучения данных лиц, а также не содержит нормы, позволяющие финансировать их обучение. Поэтому ключевое направление Программы по этому вопросу заключается в том, чтобы сделать обучение лиц, занимающих политические муниципальные должности, обязательным, а также законодательно закрепить механизмы финансирования их обучения. Исполнение задач, поставленных в Программе, потребует от поставщиков услуг обучения муниципальных служащих больших усилий в сфере повышения квалификации, обмена опытом и консультаций для органов МСУ, так как во многих задачах программного документа вводятся новшества, незнакомые органам МСУ методы управления, новые документы, форматы работы. Есть, например, в Программе совершенно новое для органов МСУ направление работы –адаптация к изменению климата. Органам МСУ предстоит научиться оценивать риски и осуществлять системные меры по повышению жизнестойкости местных сообществ в условиях изменения климата и обеспечению экологической безопасности населения. В программы социально-экономического развития на уровне местного самоуправления будут включены меры по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; информированию населения и бизнеса о последствиях изменения климата и их смягчению. Муниципальные служащие, депутаты местных кенешей и руководители органов местного самоуправления пройдут обучение методам смягчения последствий изменения климата на их территории. 

Все эти изменения, улучшения и реформы потребуют качественного и своевременного обучения по ведомственному направлению. Для решения практически каждой задачи Программы необходимо организовать обучение новым навыкам, распространение лучшего опыта, предоставление консультаций. Это будут вопросы социально-экономического планирования на основе фактических данных, расширения использования цифровых инструментов управления, новые методики взаимодействия с гражданами и многое другое. Программа станет экзаменом для образовательных организаций, своеобразной проверкой на способность и готовность вовремя и с должной эффективностью ответить на потребности органов МСУ в знаниях и практических навыках. 

– Что житель получит от реализации программы, помимо расширенных возможностей участия в местном самоуправлении? Если человек не хочет участвовать в принятии решений, но хочет жить безопасно и комфортно, является ли он адресатом программы?

– Конечно! Каждый житель Кыргызской Республики является «клиентом» местного самоуправления, независимо ни от места жительства, ни от характера деятельности, ни от желания участвовать в управлении. Основной способ взаимодействия между органом МСУ и гражданином – предоставление услуг: от органа – гражданину. Программа выделяет услуги в отдельную задачу и включает целый набор инструментов и решений, которые улучшат доступ к услугам и их качество. Так, например, в программах социально-экономического развития территорий будет предусмотрен отдельный раздел по организации оказания услуг, востребованных населением, который будет включать прогнозный объем услуг, их ключевые параметры, а также меры по развитию инфраструктуры, необходимой для организации услуг. 

Очень важный момент для органов МСУ: Программа планирует закрепить вопросы местного значения и услуги в бюджетной классификации, то есть, экономическая и функциональная классификация, существующая уже более 30 лет и устаревшая, будет изменена, чтобы соответствовать изменившимся функциям и содержанию работы органов МСУ. 

Планируется также сформировать перечень обязательных услуг, вытекающих из полномочий органов местного самоуправления, на основе которых конкретные органы местного самоуправления будут формировать собственные услуги (обязательные и дополнительные) и вводить их в реестр услуг на местном уровне. Данный реестр будет включать список дополнительных услуг, которые могут быть инициированы местным сообществом и утверждаться решением местного кенеша. Стандарты местных услуг, за исключением некоторых, также будут утверждаться местным кенешем. 

Особое место в Программе занимает цифровизация услуг – внедрение цифровых форм оказания услуг на местном уровне, включая подключение местных услуг к «личному кабинету» на Портале государственных услуг; размещение реестра муниципальных услуг на одной платформе, создание мобильных приложений для управления услугами жизнеобеспечения, цифровизацию административных муниципальных услуг с использованием информационных систем «Санарип аймак», «Е-kyzmat» (автоматизированная система учета кадров), СЭД «Infodocs» (система электронного документооборота). Наконец, Программа, в соответствии с мировыми тенденциями цифровизации услуг закладывает основы перехода к проактивной форме оказания услуг, когда услуга предоставляется цифровыми системами автоматически. Например, исполнилось гражданину 16 лет – система автоматически готовит ему паспорт.

– Получается, что Программа включает новые для органов МСУ вопросы управления, например, адаптацию к изменениям климата, прогнозирование на основе данных, различные аспекты цифровизации. А какие новые инструменты управления всем этим колоссальным объемом задач предлагает Программа?

– Главный инструмент управления местным развитием – это программа социально-экономического развития (далее – ПСЭР). Совместно с Министерством экономики и коммерции КР Агентство уже в 2023 году разрабатывали новые методики разработки ПСЭР для органов МСУ и местных государственных администраций. Поэтому Программа содержит отдельную задачу и целый ряд мер, направленных на построение комплексной системы планирования, составной частью которых должны стать местные программы развития, разработанные по новым методикам. Они включают ряд нововведений, в частности, раздел по услугам, связь с бюджетным процессом, алгоритм использования данных, элементы управления пространством, меры адаптации к изменению климата и охраны окружающей среды – всего этого практически нет в существующих ПСЭР органов МСУ. Однако для внедрения новых методов планирования предстоит большая работа многих заинтересованных сторон, это будет сложный и в некоторой степени болезненный процесс, так как потребует от органов МСУ принимать очень взвешенные решения в своих программах, прежде всего потому, что ПСЭР будут «жестко» связаны с местным бюджетом. Задумка авторов методик в том, чтобы ПСЭР не могли быть приняты без населения, а местные бюджеты не могли быть утверждены без тщательно рассчитанных, продуманных и обсужденных с населением ПСЭР. 

Другие меры Программы должны вывести планирование и управление местным развитием на новый качественный уровень. Органы МСУ должны в своей практике планировщиков и управленцев начать решать такие вопросы, как создание условий для развития человека; ответственное управление природными ресурсами, рациональное использование земли в вопросах размещения, организации и развития населенных пунктов, инфраструктуры; создание экономических стимулов для региональной специализации и развития цепочек добавленной стоимости; внедрение инклюзивных методов развития, трансформирующих уязвимые группы в производительный ресурс; повышение эффективности сельского хозяйства в условиях изменения климата, сохранение пастбищных угодий.

Организовать такой сложный, многофакторный процесс планирования поможет цифровизация, для чего система «Санарип аймак» продолжит трансформацию от портала данных в сторону многофункционального ресурса для планирования, прогнозирования и мониторинга, в том числе, путем разработки новых модулей для органов управления. Далее, в перспективе эти модули будут интегрированы с автоматизированной системой управления местными бюджетами для обеспечения более точного и полного исполнения расходных обязательств, вытекающих из программ социально-экономического и пространственного развития. 

– Программа выглядит комплексной, затрагивающей большой круг вопросов, проблем, с которыми сталкиваются органы МСУ в своей повседневной работе, а граждане – в жизни. Такой комплексный характер программы вызывает два вопроса: как удалось совместить столько смыслов в небольшом документе, и кто будет все это делать?

– Это была непростая работа. В процессе разработки программы поддержку нашему Агентству оказало Партнерство «За развитие МСУ в КР». Была собрана большая экспертная группа, в которую вошли специалисты государственных органов и эксперты по различным профилям или секторам: услуги, правовая среда, полномочия, участие граждан, климат, межбюджетные отношения, другие направления – за каждый вопрос, тему отвечал профессионал. Стояла задача привлечь к разработке программы не только и не столько специалистов по местному самоуправлению, сколько «глубоких» профессионалов в секторах и отдельных вопросах. Это потребовало значительных финансовых затрат и затрат времени. Несмотря на затратность, метод себя оправдал – в итоге получился документ, который не просто учитывает проблематику и специфику местного самоуправления, но и задает новые векторы, направления его развития, охватывая при этом самые актуальные для эпохи тенденции и факторы. Насчет исполнения Программы. Здесь главными участниками станут государственные органы, местные сообщества и органы МСУ, которые с помощью Программы получат не только направления для совершенствования, но и добавочные ресурсы, инструменты, более благоприятную для развития среду. Агентство будет руководить процессом и вести тщательный мониторинг исполнения Программы. К слову, мониторингу в Программе посвящен отдельный раздел, где сказано, процесс должен быть организован с участием гражданского общества. Поэтому мы рассчитываем на содействие всех заинтересованных сторон, включая Партнерство «За развитие МСУ в КР», другие организации, экспертное сообщество, которые надежными и эффективными помощниками государства и местного самоуправления в реализации Программы.

 

____________ 

¹ Программа развития местного самоуправления Кыргызской Республики на период 2024-2027 годы разработана в рамках реализации основных направлений Национальной программы развития Кыргызской Республики до 2026 года, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года УП № 435 «О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года». Программа разработана с учетом опыта реализации предыдущей программы развития местного самоуправления, определяет цели, задачи и основные направления развития местного самоуправления.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•