2025-10-30 / Региональное развитие

По материалам обзора, подготовленного Лидией БУДИСА, консультантом Института политики развития. Материал подготовлен по данным и формулировкам национальной правовой и институциональной базы Грузии, включая Закон о развитии высокогорных регионов (2015 г.), Государственную стратегию развития высокогорных населенных пунктов (2024–2030 гг.), документы Министерства регионального развития и инфраструктуры, Государственной аудиторской службы, а также обзоров донорских программ, и предназначен для публикации в журнале «Муниципалитет».

Кыргызстан – страна высокогорья. Горный ландшафт влияет на все аспекты развития страны, создавая как вызовы, так и возможности. Но чтобы правильно ответить на вызов, решить проблемы и использовать возможности, необходимо формировать адресную государственную политику развития высокогорных и труднодоступных территорий. В рамках Указа Президента Кыргызской Республики «О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики» предусмотрено создание эффективной системы управления высокогорными, труднодоступными, отдаленными и приграничными территориями и развитие социальной инфраструктуры. Поэтому вопрос был включен в Государственную программу комплексного социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики, утвержденную 18 марта 2025 года: второе приоритетное направление программы будет достигаться, в том числе, через развитие высокогорных и труднодоступных территорий.
Таким образом, задача уже поставлена перед Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики, которое при участии Института политики развития разрабатывает проект Государственной программы по развитию высокогорных, отдаленных и приграничных территорий Кыргызской Республики до 2030 года. Для подготовки аналитической части Программы и определения приоритетных направлений государственной политики в этой области Министерством создана рабочая группа для анализа социально-экономического положения и уязвимости указанных территорий, а также для обоснования предложений в рамках Государственной программы. Аналитическую поддержку рабочей группе оказывает Институт политики развития, и чтобы понять, как вопрос решается в других горных странах, консультант Института Лидия БУДИСА сделала обзор международной практики, включая опыт Швейцарии, Непала, Норвегии, Грузии. Тема затрагивает интересы многих местных сообществ и органов МСУ Кыргызстана, а потому журнал «Муниципалитет» открывает серию публикаций о том, как управляют развитием горных территорий другие страны, начиная серию со статьи об опыте Грузии.

Грузия отвечает на горный вызов комплексными решениями

В странах с выраженным горным рельефом государственная региональная политика неизбежно сталкивается с парадоксом: чем выше поселение над уровнем моря и чем дальше оно от магистральной сети дорог, медицинских учреждений и рынков труда, тем выше стоимость базовых услуг и тем ниже способность домохозяйств и местных органов власти поддерживать привычные стандарты жизни. Поэтому если оставить все на усмотрение «невидимой руки» рынка, демографии и экономики, мы увидим предсказуемую спираль депопуляции (сокращения численности населения), разрыва инфраструктуры и выпадения целых территорий из национальной повестки развития. Грузия ответила на этот вызов не краткосрочным проектом на несколько лет и не набором разрозненных программ, а созданием постоянной правовой, институциональной и финансовой архитектуры, которая соединяет юри-дически определяемый статус «высокогорного населенного пункта» с конкретными правами жителей, льготами для бизнеса и устойчивыми бюджетными потоками, выстраивая «вертикаль реализации» от парламента и профильного министерства до муниципалитетов и дворового уровня. 

Правовой фундамент: закон как лестница, по которой можно подниматься годами

Ключ к системе – принятый в 2015 году Закон о развитии высокогорных регионов, который делает две принципиальные вещи: юридически закрепляет критерии отнесения населенного пункта к высокогорным и связывает этот статус с правами, льготами и доступом к целевому финансированию, тем самым переводя разговор о «труднодоступности» из сферы сочувствия в пространство правоприменения, бюджетного планирования и обязательств государства; закон наделяет правительство полномочиями определять и расширять пакеты социальной поддержки, устанавливает обязанность вести официальный реестр высокогорных поселений, передает ведомственную координацию Министерству регионального развития и инфраструктуры (Министерство РРИ), а также предписывает создание Фонда развития высокогорных населенных пунктов (Фонд РВНП), который и становится главным бюджетным инструментом инфраструктурных вложений и выравнивания доступности услуг, причем вся конструкция дополнена подзаконными актами, конкретизирующими круг получателей и порядок предоставления помощи, что снижает неопределенность на стороне муниципалитетов и жителей и повышает предсказуемость для инвесторов и партнеров по развитию.

Долгий горизонт и ясные ориентиры: стратегия 2024–2030 как «карта дорог» для государства, муниципалитетов и доноров

На уровне политики Грузия ушла от практики «латания дыр» и зафиксировала цели и принципы  на период до 2030 года в Государственной стратегии развития высокогорных населенных пунктов, где четыре крупные цели – улучшение условий жизни и доступа к услугам, стимулирование местной экономики и предпринимательства, экологическая устойчивость и адаптация к изменению климата, укрепление управленческих возможностей и участие граждан – раскрыты в логике согласования секторальных мер, бюджетных программ и муниципальных приоритетов. Приоритеты выровнены с рамками сельского развития, децентрализации и повестки устойчивого развития, что делает стратегию не витринным документом, а точкой сборки для донорских инициатив, механизмом предотвращения дублирования проектов и избыточной конкуренции ведомств и источником единого языка для переговоров между центральной властью, муниципалитетами и внешними партнерами. 

Как определяется «высокогорность»: не только метры над уровнем моря, но и уязвимость повседневности

Отнесение поселения к высокогорным – не символ и не бренд, а юридическое условие для доступа к льготам и средствам, и потому система отражает как физическую географию, так и социальную уязвимость: автоматическая классификация действует с отметки 1 500 метров, но поселения на высоте от 800 до 1 500 метров могут получать статус при наличии признаков депопуляции, ограниченной круглогодичной доступности или дефицита базовых услуг и экономических возможностей. То есть закон умышленно избегает жесткой одномерной привязки к высоте и вводит «окно» для среднегорных, но уязвимых общин. Министерство РРИ, опираясь на данные национальной статистики и муниципальные источники, ведет реестр, обновляя его после переписей, корректировок пространственных планов и мониторинговых циклов, и к 2023 году число признанных высокогорных поселений достигло порядка  1 800, охватывая фактически все основные горные регионы страны. При этом одинаковые по правам поселения остаются разными по фактическим условиям жизни, поскольку на них влияют удаленность от региональных центров, состояние дорог и плотность сети базовых услуг. 

Институциональная архитектура: когда одно ведомство ведет оркестр, но каждому оставляют свою роль

Координацию ведет Министерство РРИ, но реализуется она как «сцепка» министерств и уровней власти: межведомственная группа, которую возглавляет Министерство РРИ, собирает вокруг себя сельскохозяйственное ведомство вместе с Агентством сельского развития (Агентство СР), Министерство финансов и профильные министерства, добиваясь того, чтобы инфраструктурные инвестиции, стимулирование предпринимательства и социальные меры не противоречили друг другу. Муниципалитеты при этом являются не просто получателями помощи, а соисполнителями: они формируют проектные предложения, осуществляют закупки, реализацию и обслуживание объектов, несут ответственность перед Государственной аудиторской службой, которая проверяет эффективность расходов и сопоставляет результаты с целями стратегии, в то время как Министерство РРИ ежегодно отчитывается перед парламентом, показывая не только километры дорог и количество объектов, но и попытки перейти к управлению по результатам.

Планирование «сверху вниз» и «снизу вверх»: как соединяются стратегические приоритеты и муниципальные заявки

Планирование строится на «вертикально интегрированной» логике: на национальном уровне Министерство РРИ готовит ежегодные планы действий под стратегию и инвестиционные программы Фонда, формируя «окна» для подачи заявок, а на муниципальном уровне команды вместе с местными советами и профильными службами формируют проектные предложения. Проекты, в основном, решают проблему недостатка базовой инфраструктуры и услуг – дороги, мосты, водоснабжение, школы, медицинские пункты, цифровые подключения. Проекты проходят оценку по критериям соответствия стратегическим целям, готовности к реализации и социальной значимости, причем окончательные решения принимает центр (Министерство РРИ), но дополняются консультациями с отраслевыми ведомствами, что снижает технологические риски и помогает выдерживать требования безопасности, экологии и бюджетной дисциплины.

Финансовые «две реки»: инфраструктурные гранты для муниципалитетов и софинансирование для частной инициативы

Финансовая схема поддержки горных территорий разделена на два потока: одна «река» –  это капитальные гранты для муниципалитетов через Фонд развития высокогорных населенных пунктов, финансирующие строительство и восстановление инфраструктуры и модернизацию общественных услуг. Вторая «река» – это программы Агентства сельского развития при Министерстве сельского хозяйства, которые через гранты с софинансированием дают доступ к инвестициям малым и средним предприятиям, семейным хозяйствам и кооперативам, особенно в сельском хозяйстве, переработке и устойчивом туризме. Это сочетание – общественная инфраструктура плюс частные проекты на месте – делает возможной не только краткосрочную занятость на стройках, но и создание постоянной базы местных доходов и рабочих мест. Одновременно по линии министерств и Минфина добавляются налоговые льготы и целевые субсидии, а доноры добавляют – софинансирование и техническую помощь, включенные в общий плановый цикл Министерства РРИ. Таким образом, бюджетная поддержка перестает быть единственным источником, а превращается в стимул для механизма, который соединяет дороги, воду, школы и клиники с рынками, мастерскими, гостевыми домами и локальными брендами. 

Льготы и социальные меры: когда государство признает «дороговизну километра» и компенсирует ее адресно

Наряду с инвестициями действует набор фискальных и социальных стимулов, адресованных людям, которые живут и работают в высокогорных поселениях, и бизнесу, который рискует инвестировать на высоте и в удалении от рынков. В Грузии применяются налоговые послабления для индивидуальных предпринимателей и малых предприятий, работающих в зарегистрированных высокогорных пунктах, льготы по налогу на имущество для владельцев сельскохозяйственных угодий, доплаты к зарплатам для учителей, врачей и медсестер, а также ежемесячные доплаты пенсионерам и уязвимым домохозяйствам, то есть политика не сводится к строительству, она признает более высокую стоимость жизни и дефицит кадров и пытается удержать людей не только дорогами и водопроводами, но и прямыми деньгами, что особенно заметно в школах и ФАПах, где кадры критичны для качества жизни и доверия к государству.

Доноры и координация: как внешняя помощь встраивается в национальную систему, а не уводит ресурсы в «параллельные реальности»

Роль внешних партнеров – ЕС, ПРООН, Правительства Швейцарии, Всемирного банка и других – значима, но принципиально вторична по отношению к национальной архитектуре: программы развития софинансируют инфраструктуру, поддерживают предпринимателей и усиливают муниципальные компетенции. Вся помощь координируется через  рабочую группу по региональному и местному развитию под руководством Министерства РРИ. Этот процесс позволяет согласовать проекты развития с годовым планом действий правительства. Однако внешние наблюдатели отмечают в своих отчетах, что координация остается в значительной мере «проектной», а не полностью институционализированной, и потому в ближайшей перспективе задачей остается перевод донорских практик участия, гендерной инклюзивности и мониторинга результатов из статуса пилотов в норму национальной системы, чтобы не только демонстрировать «витрины», но и менять повседневность в широком масштабе.

Участие граждан: от обязательных консультаций на бумаге к реальному влиянию на выбор проектов

Стратегия 2024–2030 прямо говорит об участии граждан как о цели, и Кодекс местного самоуправления вместе с Бюджетным кодексом требуют общественных консультаций по бюджетам и планам развития, однако в горных муниципалитетах, где кадровые ресурсы невелики, цифровая инфраструктура слабая, а доступность зимой непредсказуема, формальные процедуры часто не превращаются в реальный голос людей при отборе проектов, и в итоге участие становится «неравномерной переменной», зависящей от инициативы конкретного органа управления, партнеров по развитию и активистов. В то же время в пилотных муниципалитетах партнеров по развитию – особенно у ПРООН и в проектах SDC/ADA – заметны выгоды партисипативного планирования, общественных советов и совместного мониторинга, и именно эти приемы Министерство РРИ начинает постепенно включать в планы действий, что можно рассматривать как первый шаг к институционализации того, что раньше было «экспериментом». 

Мониторинг, оценка и подотчетность: много отчетности – мало интеграции данных и показателей результатов

На бумаге контроль выглядит внушительно: Министерство РРИ готовит ежегодные отчеты для парламента, Государственная аудиторская служба проверяет эффективность Фонда, доноры оценивают свои программы, и каждое звено системы демонстрирует объемы расходов и перечни завершенных объектов, но при этом отсутствует единая интегрированная система мониторинга и оценки, которая бы сводила фискальные, социальные и территориальные данные и позволяла отвечать на главный вопрос – насколько меры действительно замедляют отток населения, сокращают разрывы в доступности услуг, меняют структуру доходов домохозяйств и укрепляют локальные рынки труда. Фрагментация данных между Министерством РРИ, Агентством сельского развития и геостатистикой, а также разноформатная отчетность создают «шум», в котором трудно увидеть тренд. Преодоление этого разрыва, переход от учета затрат и километров к измерению результатов и исходов представляется ключевым условием устойчивого эффекта.

Проблемы реализации: дробление мандатов, «мелкая нарезка» проектов, неравный доступ и долговечность объектов

Когда несколько министерств отвечают за смежные задачи без единого «контроллера цикла», возникает риск дублирования и пробелов, и именно это фиксируют проверки: обязанности распределены, но постоянный механизм межведомственной координации и «сшивки» бюджетов работает неравномерно. Проектное финансирование часто распыляется на множество небольших подпроектов, что политически понятно и социально востребовано, но не всегда создает трансформационный эффект – те самые «большие изменения», которые меняют траекторию развития. Более «сильные» муниципалитеты с лучшими управленческими и инженерными компетенциями черпают средства из фонда чаще и увереннее, чем отдаленные и кадрово ослабленные, и потому распределение средств может усиливать неравенство, а не сглаживать его. Обслуживание построенных объектов ложится на скромные местные бюджеты, и без долгосрочных договоренностей о финансировании содержания эффекты выветриваются быстрее, чем этого требуют климат, грунты и горная зима.

Что именно делает грузинскую модель полезной для Кыргызстана: пять «нескучных» уроков для тех, кто думает о горах всерьез

Первый урок – правовой. Без закона, который «привязывает» статус к правам и деньгам, горные территории остаются в повестке до первой бюджетной перегруппировки, а затем тихо теряются на фоне более громких приоритетов, и потому юридическая фиксация реестра высокогорных поселений – это ключ ко всем остальным дверям развития.

Второй урок – институциональный. Наличие одного ведомства-координатора, которое отвечает и за план, и за деньги, и за отчет перед парламентом, создает необходимую ответственность за результат и снижает транзакционные издержки для муниципалитетов.

Третий урок – финансовый. Две «реки» финансирования – общественной инфраструктуры и частной активности – формируют устойчивый экономический цикл на местах и не дает инвестициям «замерзнуть» в бетоне, потому что за дорогой и водой немедленно приходят фермерские кооперативы, переработка и гостевой сервис. Однако важно учесть и проблему финансирования развития горных территорий в Грузии, а именно – годовой цикл поддержки. За один год ни один проект, ни одна инициатива не приносят устойчивых результатов, а потому оценить средне- и долгосрочное воздействие поддержки становится проблематичным.

Четвертый урок – социальный. Целевые доплаты и налоговые льготы признают, что километр в горах стоит дороже, чем на равнине, и удерживают людей там, где дороги и школы без людей ничего не стоят.

Пятый урок – управленческий. Без перехода от учета затрат к измерению результатов ситуация обречена на вежливые отчеты без больших изменений, поэтому интеграция данных и институционализация участия – не «красивые слова», а минимальные условия для того, чтобы политика перестала быть суммой отдельных проектов и стала практикой изменения повседневности. 

Вопросы для общественного диалога

Если переводить архитектуру грузинской модели на язык общественного диалога, то в центре внимания оказываются не столько ленточки на открытии мостов и школ, сколько «цепочки причин и следствий». Вопросы для общественного диалога могут быть следующими:

• Кто и по какому праву попадает в реестр высокогорных территорий? 
• Как муниципалитеты готовят заявки и где проходит рубеж между необходимыми «маленькими делами» и «большими проектами», которые меняют траекторию развития радикально? 
• Как защищаются интересы самых удаленных сел, которые в силу кадровых и логистических ограничений хуже пишут и защищают проекты? 
• Кто и как отвечает за содержание объектов через три–пять лет после ввода? 
• Как распределены доплаты и насколько они удерживают учителей и врачей?
• Что показывают данные об оттоке населения, доступности базовых услуг и источниках доходов домохозяйств – потому что именно здесь определяется, осталась ли политика «красивой» или стала «работающей»?

Заключение: устойчивость как умение соединять право, деньги, инфраструктуру и голос людей

Грузинская система поддержки высокогорных поселений демонстрирует, что устойчивость – это не только сумма бюджетных линий и набор правильных слов в стратегиях, а прежде всего способность соединять правовой статус с реестром и автоматизмом льгот, стратегические цели – с ежегодными планами и внятной ответственностью координатора, инфраструктурные вложения – с частной инициативой и занятостью, социальные меры – с признанием реальной «дороговизны километра», а мониторинг – с данными, которые позволяют видеть не расходы и километры, а изменения в повседневной жизни людей, и именно поэтому эта модель интересна не как «чужая витрина», а как маршрут, по которому можно двигаться, если держаться принципа: география – это не приговор, если у государства хватает воли и ума превратить ее в предмет осознанного управления, управленческие меры – в бюджет и процедуры, а процедуры – в качество жизни, где ребенок доедет до школы, врач – до пациента, фермер – до рынка, а община доживет до уверенности, что завтра будет лучше, чем сегодня. 

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•