2026-03-09 / Развитие регионов

По материалам обзора, подготовленного Лидией БУДИСА, консультантом Института политики развития

Кыргызстан – страна высокогорья. Горный ландшафт влияет на все аспекты развития страны, создавая как вызовы, так и возможности. Но чтобы правильно ответить на вызов, решить проблемы и использовать возможности, необходимо формировать адресную государственную политику развития высокогорных и труднодоступных территорий. В рамках Указа Президента Кыргызской Республики  «О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики» предусмотрено создание эффективной системы управления высокогорными, труднодоступными, отдаленными и приграничными территориями и развитие социальной инфраструктуры. Поэтому вопрос был включен в Государственную программу комплексного социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики, утвержденную 18 марта 2025 года: второе приоритетное направление программы будет достигаться, в том числе, через развитие высокогорных и труднодоступных территорий.
Таким образом, задача уже поставлена перед Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики, которое при участии Института политики развития разрабатывает проект Государственной программы по развитию высокогорных, отдаленных и приграничных территорий Кыргызской Республики до 2030 года. Для подготовки аналитической части Программы и определения приоритетных направлений государственной политики в этой области Министерством создана рабочая группа для анализа социально-экономического положения и уязвимости указанных территорий, а также для обоснования предложений в рамках Государственной программы. Аналитическую поддержку рабочей группе оказывает Институт политики развития, и чтобы понять, как вопрос решается в других горных странах, консультант Института Лидия БУДИСА сделала обзор международной практики, включая опыт Швейцарии, Непала, Норвегии, Грузии. Тема затрагивает интересы многих местных сообществ и органов МСУ Кыргызстана, а потому журнал «Муниципалитет» продолжает серию публикаций о том, как управляют развитием горных территорий другие страны, продолжается серия статей об опыте Норвегии в управлении отдаленными территориями (начало серии см. в номерах журнала №№ 168, 170 за 2025 год, где размещены статьи об опыте Грузии и Непала).

ВВЕДЕНИЕ: ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ НЕРАВЕНСТВО КАК ДОЛГОСРОЧНЫЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ВЫЗОВ

Кыргызстан относится к числу государств, где горные и удаленные территории формируют основу пространственной структуры страны. Более половины территории расположено на высотах свыше 1500 метров, а значительная часть сельских населенных пунктов находится в условиях ограниченной транспортной доступности, сурового климата и повышенных природных рисков. Эти факторы напрямую влияют на возможности социально-экономического развития, доступ населения к базовым услугам и общее качество жизни.

Для органов местного самоуправления работа в таких условиях означает необходимость обеспечивать выполнение муниципальных функций при более высоких издержках и меньших возможностях для формирования собственной доходной базы. Содержание дорог, школ, фельдшерско-акушерских пунктов, объектов водоснабжения и связи в горных районах обходится существенно дороже, чем в равнинных территориях. При этом численность населения часто сокращается, а структура населения стареет.

В последние годы проблема территориального неравенства в Кыргызстане становится все более заметной. Усиливается отток населения из горных и удаленных районов, растет трудовая миграция, сокращается экономическая активность на местах. В ряде территорий наблюдается деградация инфраструктуры и снижение доступности социальных услуг. При этом меры государственной поддержки зачастую реализуются через разрозненные программы и проекты, которые не всегда согласованы между собой и не опираются на единые критерии отбора территорий и приоритетов.

В этой ситуации особый интерес представляет опыт стран, которые на протяжении длительного времени выстраивают системную политику развития удаленных территорий. Норвегия является одним из наиболее показательных примеров. Несмотря на высокий уровень доходов, страна сталкивается с проблемами, во многом схожими с кыргызстанскими: сложный рельеф, низкая плотность населения, удаленные поселения и высокая стоимость предоставления услуг. При этом Норвегия сумела сформировать устойчивую модель управления такими территориями, встроив их развитие в общую систему государственного управления.

ГОРНЫЕ ТЕРРИТОРИИ БЕЗ ОТДЕЛЬНОЙ "ГОРНОЙ ПОЛИТИКИ"

Одной из ключевых особенностей норвежского подхода является отсутствие отдельной «горной политики» в узком смысле. В стране нет специального закона о горах и нет отдельного ведомства, отвечающего исключительно за развитие горных районов. Это осознанный управленческий выбор, основанный на понимании того, что проблемы горных территорий во многом совпадают с проблемами других периферийных и малонаселенных районов.

Горные муниципалитеты рассматриваются как часть более широкой группы территорий с особыми условиями развития. Поддержка таких территорий встроена в общую систему региональной и муниципальной политики. Это означает, что к ним применяются те же правовые и институциональные рамки, что и ко всем остальным муниципалитетам страны. Различия учитываются не через статус, а через инструменты планирования и финансирования.

Для Кыргызстана этот подход имеет принципиальное значение. Сегодня статус «высокогорного» или «труднодоступного» насе-ленного пункта часто используется как основной аргумент для получения льгот и субсидий. Однако сам по себе статус не всегда отражает реальный уровень уязвимости конкретного села. В результате часть действительно проблемных территорий может оставаться вне фокуса политики, тогда как другие получают поддержку по формальному признаку.

Опыт Норвегии показывает, что более устойчивым является подход, основанный на измеримых показателях условий жизни и развития, а не на раз и навсегда закрепленных статусах.

НАЦИОНАЛЬНАЯ РАМКА И "НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОЖИДАНИЯ"

В норвежской системе важную роль играет государственная рамка территориального развития. Национальное правительство формирует так называемые «национальные ожидания» в сфере регионального и муниципального развития. Эти документы обновляются регулярно и задают приоритеты, которые должны учитываться при разработке региональных и муниципальных планов.

Национальные ожидания не являются законами, но они обязательны для учета. В них подчеркивается необходимость устойчивого использования природных ресурсов, учета климатических рисков, защиты уязвимых территорий и обеспечения равного доступа к базовым услугам. Для горных районов это означает особое внимание к вопросам безопасности, экологии и долгосрочной устойчивости.

Для Кыргызстана такой инструмент может быть полезен как способ задать единое видение развития территорий без жесткого административного вмешательства. Он позволяет государству формировать рамку, в которой местные органы власти принимают решения, сохраняя ответственность за результат.

ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ОСНОВА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Центральным элементом норвежской модели является система обязательного стратегического и территориального планирования. Все муниципалитеты обязаны иметь актуальные планы развития и землепользования. Эти документы имеют юридическую силу и служат основой для принятия инвестиционных решений.

Для горных и удаленных территорий планирование имеет особое значение. В таких условиях любое инфраструктурное решение связано с повышенными рисками. Строительство дорог, школ, медицинских учреждений или туристических объектов требует учета лавинной опасности, оползней, паводков и последствий изменения климата. В Норвегии оценка таких рисков является обязательной частью планирования. Муниципалитеты обязаны учитывать карты опасностей и прогнозы климатических изменений при размещении объектов. Это снижает вероятность чрезвычайных ситуаций и уменьшает долгосрочные издержки. Планирование также используется для ограничения застройки в особо чувствительных природных зонах, что особенно важно для горных районов.

В Кыргызстане практика планирования на местном уровне остается неравномерной. Во многих айылных аймаках планы развития существуют формально и редко используются как инструмент принятия решений. Норвежский опыт показывает, что именно связь планирования с финансированием делает планы реальным управленческим инструментом, а не формальностью.

ИЗМЕРЕНИЕ УДАЛЕННОСТИ  И УЯЗВИМОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

Одним из ключевых инструментов норвежской территориальной политики является индекс центральности. Он разработан Статистическим управлением страны и отражает степень доступности рабочих мест и базовых услуг для жителей конкретного муниципалитета. В основе индекса лежат расчеты времени поездки, а не административные границы.

Муниципалитеты классифицируются по уровням центральности — от наиболее центральных до наиболее периферийных. Этот показатель регулярно обновляется и используется при разработке программ поддержки, распределении грантов и определении зон районной политики.

Для Кыргызстана такой подход особенно актуален. Многие села формально относятся к относительно благополучным районам, но фактически находятся в условиях высокой изоляции. Индексный подход позволяет выявлять такие территории и обосновывать необходимость адресной поддержки на основе данных, а не субъективных оценок.

ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА И МЕЖБЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ

Финансирование в Норвегии строится на принципе выравнивания. Межбюджетные трансферты перераспределяются таким образом, чтобы компенсировать различия в налоговом потенциале и издержках предоставления услуг. Для удаленных и горных муниципалитетов это означает более высокий уровень поддержки на душу населения.

Большая часть средств распределяется автоматически по формуле. Это снижает роль субъективных решений и повышает прозрачность системы. Муниципалитеты знают объем средств заранее и могут планировать свою деятельность на несколько лет вперед.

Для Кыргызстана этот опыт важен с точки зрения снижения зависимости от разовых программ и политических решений. Формульный подход, основанный на понятных критериях, может стать основой для более справедливой и устойчивой системы поддержки горных территорий.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ СТИМУЛЫ И ПОДДЕРЖКА БИЗНЕСА

Помимо прямых трансфертов, Норвегия использует экономические стимулы для поддержки удаленных территорий. Наиболее известным инструментом является снижение социальных взносов для работодателей в периферийных районах. Этот механизм действует автоматически и не требует дополнительных процедур.

Такие стимулы направлены на снижение издержек ведения бизнеса и сохранение рабочих мест в удаленных муниципалитетах. Они особенно важны для малого и среднего бизнеса, который составляет основу экономики многих горных районов.

Для Кыргызстана этот опыт показывает, что поддержка может осуществляться не только через бюджетные программы, но и через налоговую и регуляторную систему. Долгосрочные и предсказуемые стимулы часто оказываются более эффективными, чем краткосрочные субсидии и гранты.

ЧТО ЭТО ОЗНАЧАЕТ ДЛЯ ГЛАВЫ АЙЫЛ ОКМОТУ И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО?

Опыт Норвегии показывает, что развитие удаленных территорий начинается с данных. Для айыл окмоту это означает необходимость систематически собирать и использовать информацию о своей территории. Речь идет о доступности услуг, расстояниях, численности населения, демографических тенденциях и природных ограничениях.

Качественные данные позволяют обосновывать приоритетность проектов, защищать интересы территории и снижать зависимость от неформальных договоренностей. Они повышают прозрачность решений и доверие со стороны населения.

Связь планов и бюджетов является вторым ключевым элементом. В норвежской практике проекты получают финансирование только в том случае, если они вписаны в утвержденные планы. Это делает планирование реальным инструментом управления.

МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКИ И РЕАЛИСТИЧНЫЕ ОЖИДАНИЯ

Норвежская система мониторинга опирается на развитую статистическую базу и регулярные оценки. Государственные органы отслеживают не только объемы расходов, но и изменения в доступности услуг, демографической ситуации и качестве жизни.

При этом государство признает ограничения своей политики. Даже при значительных ресурсах удаленные территории продолжают сталкиваться с оттоком населения и ограниченным экономическим ростом. Целью политики является не выравнивание всех территорий по экономическим показателям, а обеспечение базового уровня качества жизни и снижение уязвимости.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ: УРОКИ ДЛЯ КЫРГЫЗСТАНА

Опыт Норвегии показывает, что развитие горных и удаленных территорий требует устойчивой системы правил, основанной на данных, планировании и предсказуемом финансировании. Для Кыргызстана этот опыт может служить ориентиром при формировании собственной модели поддержки, адаптированной к национальным условиям.

Ключевую роль в этой системе играют муниципалитеты. Именно на местном уровне решения превращаются в реальные изменения для жителей. Укрепление планирования, развитие работы с данными и повышение институционального потенциала местной власти становятся важнейшими условиями устойчивого развития горных и удаленных территорий страны.

Как опыт Норвегии может быть применен в Кыргызстане

Элемент политики	Как это работает в Норвегии?	Что это может дать Кыргызстану?
Подход к горным территориям	Нет отдельного «горного» закона, поддержка встроена в общую систему планирования и финансирования	Возможность отказаться от фрагментарных программ и встроить поддержку горных сел в общую бюджетную и плановую систему
Определение приоритетных территорий	Используется индекс центральности, основанный на времени доступа к услугам и рабочим местам	Основание для внедрения индекса уязвимости, который «видит» конкретные села, а не только районы
Распределение средств	Формульные трансферты с учетом удаленности и издержек	Снижение ручного распределения и конкуренции за бюджетные ресурсы между регионами и муниципалитетами
Планирование на местном уровне	Обязательные стратегические и территориальные планы, связанные с финансированием	Усиление роли программ развития айыл аймаков как реального инструмента привлечения ресурсов
Экономические стимулы	Снижение социальных взносов для работодателей в удаленных районах	Основание для обсуждения долгосрочных налоговых и квазиналоговых стимулов для горных территорий
Роль данных	Решения обосновываются статистикой и показателями доступности	Повышение прозрачности решений и доверия со стороны населения
Участие жителей	Обязательные общественные обсуждения, встроенные в планирование	Возможность сделать участие инструментом уточнения приоритетов, а не заменой критериев
Ограничения политики	Признается, что не все территории могут расти одинаково	Более реалистичное понимание целей: доступность услуг и качество жизни, а не формальный рост

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•