2026-02-06 / Развитие регионов

По материалам обзора, подготовленного Лидией БУДИСА, консультантом Института политики развития

Кыргызстан – страна высокогорья. Горный ландшафт влияет на все аспекты развития страны, создавая как вызовы, так и возможности. Но чтобы правильно ответить на вызов, решить проблемы и использовать возможности, необходимо формировать адресную государственную политику развития высокогорных и труднодоступных территорий. В рамках Указа Президента Кыргызской Республики "О проведении административно-территориальной реформы в пилотном режиме на уровне айылных аймаков и городов Кыргызской Республики" предусмотрено создание эффективной системы управления высокогорными, труднодоступными, отдаленными и приграничными территориями и развитие социальной инфраструктуры. Поэтому вопрос был включен в Государственную программу комплексного социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики, утвержденную 18 марта 2025 года: второе приоритетное направление программы будет достигаться, в том числе, через развитие высокогорных и труднодоступных территорий.
Таким образом, задача уже поставлена перед Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики, которое при участии Института политики развития разрабатывает проект Государственной программы по развитию высокогорных, отдаленных и приграничных территорий Кыргызской Республики до 2030 года. Для подготовки аналитической части Программы и определения приоритетных направлений государственной политики в этой области Министерством создана рабочая группа для анализа социально-экономического положения и уязвимости указанных территорий, а также для обоснования предложений в рамках Государственной программы. Аналитическую поддержку рабочей группе оказывает Институт политики развития, и чтобы понять, как вопрос решается в других горных странах, консультант Института Лидия БУДИСА сделала обзор международной практики, включая опыт Швейцарии, Непала, Норвегии, Грузии. Тема затрагивает интересы многих местных сообществ и органов МСУ Кыргызстана, а потому журнал "Муниципалитет" открывает серию публикаций о том, как управляют развитием горных территорий другие страны, продолжается серия статьей об опыте Непала (начало серии см. в октябрьском номере журнала (№168) за 2025 год, где размещена статья об опыте Грузии).

Непал – это горная страна, где развитие территорий часто упирается в сложную географию, слабую доступность и высокую стоимость инфраструктуры. При этом в стране нет отдельного «закона о горах» и не существует единого списка горных населенных пунктов. Вместо этого политика развития горных районов складывается из нескольких взаимосвязанных систем: национального планирования, климатической адаптации, природоохранных программ и прозрачного финансирования местных органов власти на основе формулы. Этот опыт может быть полезен муниципалитетам и странам, которые ищут более прозрачный и предсказуемый подход к поддержке удаленных территорий. 

Горные районы без “закона о горах”:
как Непал планирует, финансирует и поддерживает развитие удаленных территорий

Непал – одна из тех стран, где горные и труднодоступные территории составляют не исключение, а значительную часть страны. Для муниципалитетов это означает постоянное столкновение с несколькими проблемами одновременно: дорогие инфраструктурные проекты, трудности с доступом к услугам, высокая миграция, зависимость от внешней помощи и сильное влияние климатических рисков. В таких условиях политика развития горных районов особенно нуждается в устойчивых правилах: кто получает поддержку, на каких основаниях, как планировать инвестиции и как измерять результат. Интересно, что в Непале не пошли по пути одного крупного закона или единого специального органа «по горам». Подход страны можно описать как набор взаимосвязанных механизмов. Он опирается на национальные планы развития, государственную систему мониторинга, климатическую политику, программы по сохранению природы и фискальные трансферты местным органам власти. На практике это формирует полноценную систему поддержки горных и удаленных территорий, даже если она не оформлена в виде отдельного закона (как в Грузии). 

Кто координирует развитие горных районов?

Центральным узлом планирования в Непале является Национальная комиссия по планированию (НКП). Она отвечает за разработку национальных планов и контроль их выполнения. НКП не занимается строительством дорог или управлением школами напрямую, но задает общие приоритеты и следит за тем, как государственные программы реализуются по стране, включая горные и удаленные территории. 

Система мониторинга и оценки государственных программ опирается на национальные принципы мониторинга и оценки (2018 год) и новые правовые положения, которые постепенно расширяют и формализуют систему мониторинга и оценки в стране. Для муниципалитетов это означает, что требования к отчетности и измерению результатов встроены в общий цикл планирования и финансирования, а не являются «добавкой» к отдельным проектам. 

При этом горные территории также включены в климатическую и природоохранную политику. Ранние программы адаптации – NAPA (2010) и LAPA – стали важным этапом в развитии подходов к уязвимости на национальном и местном уровнях. Позже они были заменены долгосрочной рамкой – Национальным планом адаптации (NAP, 2021–2050), который действует в настоящее время и делает фокус на уязвимых высокогорных и прилегающих территориях. 

Отдельное место занимает Международный центр интегрированного горного развития (ICIMOD), штаб-квартира которого находится в Катманду. Он помогает государству не только исследованиями, но и практическими инструментами – профилями уязвимости, тестированием моделей участия сообществ, анализом рисков и поддержкой разработки национальных стратегий. Для муниципалитетов это важно: часть данных и методик в стране формируется и «обкатывается» не внутри министерств, а через исследовательско-аналитические платформы, которые затем используются в планировании. 

Как в Непале определяют горные и отдаленные районы?

В Непале нет единого кодифицированного списка горных населенных пунктов. Государство использует несколько пересекающихся рамок. 

Первая рамка – физиографическая классификация страны на три экологические зоны: Химал (горы), Холмы и Тераи (равнины). Она используется во всех официальных документах и задает базовый «каркас» для регионального анализа. Внутри этой логики Химал рассматривается как основная горная территория, но на практике меры поддержки касаются не только горной зоны, а более широкого набора уязвимых районов. 

Вторая рамка – программные критерии уязвимости. Они комбинируют высоту и рельеф с удаленностью, временем доступа к услугам, бедностью и экологической хрупкостью. На практике это означает, что «горность» как таковая не является единственным критерием: ключевой вопрос – насколько территория уязвима и насколько высока стоимость и сложность ее развития. 

Национальный план адаптации 2021–2050 формализует подход к выбору целевых территорий. Он приоритизирует инвестиции в высокогорные районы и прилегающие территории, где воздействие природных опасностей сильнее, а возможности адаптации слабее. От провинциальных и местных органов власти ожидается, что они будут использовать оценки уязвимости для определения приоритетных муниципалитетов и вардов (общин). 

Важно, что критерии уязвимости в Непале включают не только географию. В документах и практиках используются три группы факторов: географические, социально-экономические и экологические.

Географические факторы обычно начинаются с высоты и уклона. Территории выше 2000 метров часто считаются зонами высоких затрат на развитие, а районы выше 3000 метров – крайне уязвимыми и более приоритетными в климатических и противоаварийных программах. 

Социально-экономические факторы учитывают бедность и продовольственную незащищенность. По картам бедности НКП выделяются территории с высокой долей населения за чертой бедности, и они могут получать повышенное внимание в социальных и экономических программах. 

Удаленность оценивается через время доступа к базовым услугам, например, 2–3 часа пешком до медицинского пункта, школы или рынка. В дорожных программах отдаленными могут считаться районы, расположенные более чем в одном дневном переходе от всепогодной дороги. Это позволяет связывать поддержку с реальными условиями жизни, а не только с административным статусом. 

Экологическая уязвимость включает риск прорыва ледниковых озер, оползней и засух. Эти факторы активно присутствуют в планах адаптации и в обоснованиях проектов. 

Еще один важный критерий – институциональная способность местного самоуправления. В рамках мониторинга НКП выделяются муниципалитеты с низкой административной способностью, чтобы направлять туда дополнительную поддержку и техническую помощь. 

Таким образом, система определения приоритетов получается одновременно гибкой и сложной. Гибкость позволяет учитывать реалии разных провинций, но создает риск неравномерности и вариативности решений, потому что нет единого национального индекса, закрепленного законом. 

Как устроено управление?

После федеральной реформы 2015 года ответственность за выявление и реализацию проектов в горных районах в значительной степени перешла к местному самоуправлению. Муниципалитеты и сельские муниципалитеты формируют проекты через процедуры партисипативного планирования, которые законодательно закреплены. Они предлагают проекты, распределяют местные ресурсы и получают трансферты. Провинции агрегируют предложения и помогают технически более слабым муниципалитетам. Федеральные министерства задают правила программ, стандарты и общую координацию. 

Важным элементом является участие граждан. Закон о функционировании местного самоуправления (2017) обязывает муниципалитеты проводить собрания на уровне вардов, где жители могут выдвигать и обсуждать приоритеты. Эти предложения входят в планы и бюджеты. Однако внешние оценки отмечают, что участие часто остается формальным и не всегда влияет на реальное распределение ресурсов. При этом устойчивость проектов выше там, где участие становится реальным механизмом владения и ответственности, например, через комитеты пользователей. Для муниципалитетов это означает, что развитие горных территорий требует не только денег, но и институциональных механизмов, которые позволяют проектам жить после строительства, обеспечивая обслуживание, управление, участие населения, отчетность.

Как выбираются проекты и как обосновываются решения?

Система предложения и утверждения проектов в Непале тесно связана с национальными планами. В местных планах отражаются проекты дорог, мостов, водоснабжения, стабилизации склонов, небольших медицинских учреждений, поддержки средств к существованию и адаптации к климату. Провинции объединяют эти проекты в более крупные программы, а федеральный уровень сохраняет отраслевые национальные программы в чувствительных для горных территорий секторах, таких как туризм, лесное хозяйство и снижение риска бедствий. 

Характерная особенность Непала в том, что проекты в горных районах должны иметь обоснование через уязвимость. Например, если строится дорога в долине, подверженной риску наводнений из-за прорыва ледникового озера, нужно сослаться на карты опасностей и показать, как проект повышает безопасность и доступность. Медицинские пункты и школы обосновываются временем доступа или соотношением населения и объектов. Даже при отсутствии единого индекса, ожидание доказательности встроено в процедуру. 

Важную роль играют партнеры. Всемирный банк, АБР, ПРООН и ICIMOD внедряют инструменты оценки рисков и профили уязвимости, которые, хотя и не имеют юридической силы, часто влияют на планирование и трансферты. Это формирует постепенный переход к более системному использованию данных.

Как устроено финансирование:
главный механизм – трансферты, основанные на формулах

Финансирование развития горных и удаленных районов в Непале встроено в общую бюджетную систему. Основной источник – федеральный бюджет, который перераспределяется через межправительственные налоговые трансферты. Национальная комиссия по природным ресурсам и финансам (NNRFC) задает формулы распределения, учитывая удаленность, численность населения и налоговый потенциал. В результате удаленные муниципалитеты получают значительно более высокие трансферты на душу населения, чем доступные равнинные территории. 

В системе используются четыре основных инструмента. Первый – гранты выравнивания. Это крупнейший поток, который распределяется по формуле и может использоваться относительно гибко, при соблюдении стандартных правил финансовой отчетности. Гранты явно учитывают высоту и удаленность и тем самым создают встроенную компенсацию высокой стоимости услуг и инфраструктуры. 

Второй – условные гранты. Они тоже распределяются по критериям уязвимости, но целевое использование и требования определяют отраслевые министерства. Это позволяет финансировать образование, здравоохранение, инфраструктуру, а иногда и меры по экономическому развитию, если такие направления заложены в национальные планы конкретного года. 

Третий – специальные гранты, которые предназначены для уникальных потребностей, например, связанных с бедствиями или экстремальной географической изоляцией. Они требуют проектных предложений и рассмотрения на федеральном уровне.

Четвертый – совместные гранты, которые стимулируют софинансирование: федеральная доля приходит только после подтверждения местного вклада. Это особенно важно для проектов, где нужно участие сообщества или местной власти, например, в агропереработке, энергетике или развитии малой инфраструктуры. 

Помимо этих четырех инструментов, существуют отраслевые субсидии и стимулы, которые не всегда видны в трансфертных потоках, но важны для горных территорий. Среди них субсидии на микро-ГЭС и солнечные системы, дополнительные средства на содержание дорог и взлетно-посадочных полос в горах, повышенные субсидии для сельского хозяйства и небольшие льготные схемы для туризма и предпринимательства. 

Непал также использует финансовые механизмы для поддержки доступа к кредитам. Программа субсидирования процентов по льготным кредитам была пересмотрена в 2025 году. Центральный банк (Nepal Rastra Bank) устанавливает требования к кредитованию приоритетных и неблагополучных секторов, что помогает расширять доступ к финансированию для сельских и малообеспеченных групп, включая удаленные муниципалитеты. Но важно, что эти механизмы не являются специально горными; их эффективность зависит от наличия финансовой инфраструктуры и способности людей и бизнеса пользоваться кредитами. 

По оценкам на основе бюджетных данных, трансферты на душу населения в высокогорные муниципалитеты Гималаев составляют примерно 110–130 долларов США в год. Это ориентировочная цифра, и источники отмечают ограничения: данные населения в удаленных районах не всегда точны, а усвоение средств сильно различается. Тем не менее она показывает масштаб перераспределения, встроенного в систему.

Мониторинг и оценка:
сильная система на бумаге и проблемы в реализации 

Система мониторинга и оценки развития горных и удаленных районов в Непале встроена в общенациональный цикл планирования. НКП отвечает за отслеживание прогресса по пятилетним планам, Национальному плану адаптации и Целям устойчивого развития. Местные органы власти обязаны готовить отчеты о прогрессе, которые затем консолидируются на провинциальном и федеральном уровнях. 

Мониторинг использует разные уровни индикаторов. Это могут быть индикаторы вклада (ассигнования и уровень освоения средств), индикаторы результативности (сколько построено школ, километров дорог, микро-ГЭС), а также индикаторы воздействия (например, изменение доступа к услугам, электрификация, снижение бедности, миграция). Такая структура позволяет видеть, где система работает, а где строительство или финансирование не приводит к устойчивым улучшениям. 

Среднесрочные обзоры национальных планов отмечают, что в стране есть прогресс в улучшении доступа: выросло количество школ, медицинских пунктов, дорог и уровень электрификации. Но при этом остаются разрывы: качество инфраструктуры и устойчивость проектов слабее в высокогорных провинциях, там ниже доходы и сильнее миграция молодежи. Государство признает, что даже при надежных трансфертах без инвестиций в административные и технические возможности муниципалитетов средства могут быть недоиспользованы или направлены на проекты с низким эффектом. 

Внешние обзоры и исследования подчеркивают два ключевых вызова. Первый – слабая способность удаленных муниципалитетов разрабатывать и реализовывать сложные проекты. Второй – фрагментация донорских инициатив: отдельные пилоты работают хорошо, но часто не масштабируются, создавая разрывы и повторение.

Что из опыта Непала
важно для муниципалитетов Кыргызстана?

Опыт Непала показывает, что поддержка горных и удаленных территорий может быть встроена в общую систему управления, даже без отдельного «горного» закона. Для этого нужно три условия.

Первое – ясная рамка планирования, где есть единые цели и общие документы, в которые включены горные территории. В Непале такую роль выполняют пятилетние планы и долгосрочный план адаптации, а координацию обеспечивает НКП. 

Второе – финансирование, основанное на формуле, которое учитывает объективные факторы, такие как удаленность и высота. Именно это делает распределение средств предсказуемым и снижает риск субъективных решений. 

Третье – работа с данными и критериями уязвимости, которые используются при обосновании проектов и приоритизации. Даже без единого индекса государство ожидает доказательств, что проект отвечает реальным проблемам доступа и риска. 

При этом опыт Непала также показывает ограничения. Система может быть хорошо построена «на бумаге», но результаты будут зависеть от способности муниципалитетов готовить качественные проекты, управлять ими и обеспечивать устойчивость. Там, где этот потенциал слаб, деньги не обязательно превращаются в улучшение жизни. 

Заключение

Непал выстраивает развитие горных районов через набор инструментов, которые дополняют друг друга. Национальная комиссия по планированию задает рамку и контролирует прогресс. Климатическая и природоохранная политика обеспечивает долгосрочный фокус на уязвимых территориях. Финансовые трансферты, основанные на формуле, обеспечивают перераспределение средств в пользу удаленных муниципалитетов. Участие граждан встроено в систему местного планирования, хотя на практике часто остается формальным. Мониторинг и оценка создают основу для контроля, но требуют усиления местных возможностей и качества данных. 

Для муниципалитетов и стран, которые ищут более справедливую и прозрачную систему поддержки горных территорий, ключевой урок Непала состоит в том, что устойчивые механизмы распределения и планирования важнее, чем отдельные проекты. При этом успех зависит от того, насколько местные органы власти способны превратить ресурсы в реальные улучшения и удержать результаты после завершения финансирования. 

Для Кыргызстана из опыта Непала полезны не «готовые решения», а несколько практичных принципов, которые можно применить в условиях республики.

Во-первых, Непал показывает, что поддержку горных и удаленных территорий не обязательно оформлять отдельным «законом о горах». Работает модель, где горные территории встроены в национальное планирование и бюджетные правила. Для Кыргызстана это означает, что индекс уязвимости можно сделать рабочим инструментом внутри существующей системы госуправления и бюджетирования, без создания параллельных институтов.

Во-вторых, главный механизм Непала – формульное распределение трансфертов местным органам власти с учетом удаленности, сложности условий и стоимости предоставления услуг. Для Кыргызстана это аргумент в пользу того, что индекс должен быть привязан не только к спискам «приоритетных сел», но и к понятной формуле распределения средств между районами и аймаками, чтобы снизить ручные решения и споры.

В-третьих, Непал использует понятие «уязвимости» шире, чем просто высота. В критерии включают доступность, риски стихийных бедствий, бедность и способность местных органов власти реализовать проекты. Для Кыргызстана это подтверждает правильность вашей полной рамки индекса: география сама по себе не объясняет, почему село отстает, и почему именно туда нужно направлять пакет мер.

В-четвертых, опыт Непала показывает, что даже при наличии денег развитие горных территорий тормозится, если у местной власти слабые проектные и управленческие возможности. Для Кыргызстана это важный вывод: вместе с приоритизацией сел нужно закладывать техническую поддержку аймаков и районов – подготовку проектных заявок, сопровождение закупок, контроль качества и планирование эксплуатации.

В-пятых, Непал пытается делать решения «доказательными»: проекты обосновываются временем доступа к услугам, картами рисков, показателями уязвимости. Для Кыргызстана это означает, что индекс уязвимости должен стать не просто таблицей, а системой, которая помогает объяснять решения обществу: почему это село в приоритете, какие проблемы выявлены и какой пакет мер логичен именно там.

И, наконец, урок Непала в том, что участие жителей в планировании важно, но само по себе не гарантирует качества. Поэтому Кыргызстану полезно строить систему так, чтобы индикаторы и открытые данные задавали «каркас» приоритетов, а местные консультации помогали уточнять потребности, подтверждать данные и предотвращать ошибки, а не заменяли собой основу распределения ресурсов.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•