Известно, что управление на местах в Кыргызстане состоит из двух частей: государственное управление (в лице местных государственных администраций и территориальных органов отраслевых государственных органов) и местное самоуправление в лице органов местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления неразрывно связаны с проблемами местного государственного управления. Это своего рода сообщающиеся сосуды, в которых уровень жидкости по природе своей должен быть одинаковым. И если сообщение между сосудами нарушено, то в одном из сосудов (государственное управление) уровень будет выше, чем в другом сосуде (самоуправление). В этом контексте следует исследовать вопрос о том, а все ли в порядке в этом сосуде – местном государственном управлении.

 

Центральным звеном местного государственного управления является местная государственная администрация. Ее деятельность регулируется рядом законодательных актов страны, начиная с Конституции и заканчивая отраслевыми законами. Конституция лишь упоминает о местных государственных администрациях, отсылая вопрос болеет подробного регулирования к закону. Основное место в остальном ряду законодательных актов занимает конституционный Закон «О Правительстве Кыргызской Республики» и Закон «О местной государственной администрации». Однако и другие отраслевые законы (об образовании, о здравоохранении, о воде, Земельный и иные кодексы) имеют большое значение, поскольку являются свидетельством однобокой политики отраслевой централизации, о чем будет рассказано ниже. Результатом этой отраслевой централизации является во многом декларативный характер закона «О местной государственной администрации», который не дает необходимых полномочий местной государственной администрации. Отсутствие необходимых полномочий у местных государственных администраций в отношении более сильных выливается в неоправданное давление на органы местного самоуправления в виде неадекватного законодательства и административной практики.

 

Так, например, время от времени вспыхивают скандалы, связанные с личностями глав местных государственных администраций. Некоторых из них обвиняют в принадлежности к криминальному миру, некоторых - в приходе во власть по коррупционным схемам. Бывают случаи, когда глава местной госадминистрации добровольно уходит с должности, не проработав достаточно времени. Эти случаи возникают в силу ряда причин, в том числе и законодательного порядка. Но даже существующее законодательство о местном государственном управлении при надлежащем исполнении могло бы снять некоторые проблемы и претензии.

 

Закон о местной государственной администрации (далее – Закон о МГА или Закон) действительно страдает, наряду с Законом «О местном самоуправлении» (далее – Закон О МСУ), рядом недостатков концептуального и правового характера. Эти недостатки усугубляются проблемами надлежащего исполнения Закона со стороны правительства или премьер-министра.

 

Концептуальная проблема: закон не устанавливает достаточную самостоятельность глав местных государственных администраций

 

Главы МГА или акимы не обладают достаточными полномочиями в отношении территориальных подразделений центральных государственных органов (министерств и ведомств). Во многом это объясняется наличием у большинства политиков мнения о том, что органы местного самоуправления являются продолжением органов государственной власти. Поэтому у политиков создается впечатление, что местная государственная администрация – это вышестоящая инстанция для органов местного самоуправления (ОМСУ). В связи с этим в сфере местной власти вводятся достаточно экзотические конструкции, как то районный кенеш – представительный орган местного самоуправления, а местная государственная администрация – исполнительный орган местного самоуправления. Тем самым в стране огосударствляется местное самоуправление.

 

Замедленная децентрализация государственной власти и недостаточная поддержка, предоставляемая органам местного самоуправления, усиленный контроль со стороны МГА в отношении местного самоуправления, наверное, объясняется тем, что большинством политиков страны не полностью понимаются или принимаются идеи и концепции местного самоуправления. В политике страны большее внимание придается вопросам сохранения (под видом сохранения стабильности и борьбы с сепаратизмом) и даже централизации власти. При этом местное самоуправление рассматривается в качестве источника потери управляемости территорий. Это приводит к принятию противоречивых решений, в том числе законодательства, непоследовательности реформ и даже отказу от некоторых положительных достижений в данной сфере. Поэтому преодоление тенденций к централизации власти и ресурсов – основная задача государства.

 

История развития системы местной власти (включающая как МГА, так и МСУ) показывает, что за все 20 с лишним лет Кыргызской Республики местная власть строилась по принципу МГА – вышестоящий орган для МСУ в ущерб природе МСУ. На протяжении всего указанного периода МСУ претерпевало «волны огосударствления» путем жесткого контроля со стороны МГА над исполнительной властью МСУ (айыл окмоту и мэриями).

 

Однако парадоксален тот факт, что огосударствление исполнительной власти местного самоуправления, когда ею стали полностью владеть местные государственные администрации, параллельно сопровождось значительным ослаблением самих местных государственных администраций. МГА все больше и больше утрачивали свои позиции, существовавшие в период Советской власти, в отношении территориальных подразделений центральных государственных органов (министерств и административных ведомств). Сначала (после замены облисполкомов и райисполкомов Советов народных депутатов на МГА) местные государственные администрации имели достаточно широкие полномочия: назначали (с согласия или по консультации с центральным ведомством) руководителей ряда территориальных подразделений этих центральных государственных органов, координировали деятельность других территориальных служб органов государственного управления (налоговой, таможенной, национальной безопасности, по делам обороны, юстиции, охраны природы, статистики, государственных архивов, лесной, по ценам и антимонопольной политике), давали согласие на назначение их руководителей. Однако с ослаблением местного самоуправления, государственные администрации все больше погружались в решение вопросов местного значения, с одной стороны, с другой – началось наступление на их полномочия центральных отраслевых министерств. Территориальные органы министерств и ведомств стали выводиться из структуры МГА и жестко переподчиняться министерствам и другим центральным ведомствам. Полномочия глав МГА в отношении руководителей этих органов начали неуклонно сужаться. В конце концов, путем бесконечных изменений отраслевого законодательства центральные министерства и ведомства добились полного подчинения местных территориальных органов и выведения их из юрисдикции местных государственных администраций. Это вызвало крен государственной политики в сторону отраслевого управления в ущерб территориальному. Таким образом, метания в области местного самоуправления в совокупности с централизацией по отраслевому принципу нанесли урон местной власти вообще, а не только местному самоуправлению.

 

Развитое местное самоуправление должно быть сбалансировано сильной местной государственной властью (местными государственными администрациями). Слабость этих органов (на уровне законов и правоприменительной практики) по сравнению с территориальными подразделениями отраслевых министерств и ведомств неизбежно будет толкать глав государственных администраций к вмешательству в деятельность местного самоуправления. Поэтому следует обратить большое внимание также на вопрос структуры, полномочий и роли этих администраций в системе исполнительной государственной власти.

 

Разработка этой схемы (когда территориальные органы некоторых министерств и ведомств находятся в прямом подчинении глав МГА) имеет также перспективу резко усилить статус премьер-министра в коалиционном правительстве. В случае лишения членов коалиционного правительства возможности иметь «своих» представителей на местах, они вынуждены будут следовать указаниям премьер-министра, в номенклатуре которого состоят акимы, которые и назначают руководителей территориальных подразделений.

 

Концептуальная проблема: законодательство, исходя из неправильного понимания законодателем духа и буквы Конституции, не дает возможности осуществлять ротацию глав МГА

 

Это вызвано тем, что Конституция установила принцип, согласно которому главы МГА назначаются премьер-министром по предложению местных кенешей (п. 7 статьи 87). Жесткое (буквальное) понимание этой конституционной нормы наводит на мысль, что местные кенеши будут выдвигать на должность акимов только своих земляков, что порождает местничество, трайбализм и другие негативные последствия. Однако Закон мог бы установить (не в ущерб Конституции) принцип, по которому местные кенеши конкретного района выдвигали бы кандидатуры для получения лишь статуса акима. После получения этого статуса гражданин назначается премьер-министром в другой район. Эта схема не наносит ущерба Конституции и в то же время позволяет избежать трайбализма. Существовавшая ранее (и в настоящее время) система назначения судей местных судов достаточно отработана и может служить примером, достойным подражания.

 

Правовая проблема: схема выдвижения и назначения акимов, установленная действующим Законом о МГА, а также Законом о МСУ, противоречит Конституции

 

Согласно пункту 7 статьи 89 Конституции, местные кенеши должны вносить предложения премьер-министру по кандидатурам акимов. То есть, первичная инициатива должна принадлежать местным кенешам. Причем эта инициатива должна принадлежать не районным кенешам, а кенешам айылных аймаков и городов районного значения, так как, согласно статье 111, районные кенеши не входят в перечень представительных органов (местных кенешей).

 

Однако действующие законы о МГА и МСУ устанавливают приоритет премьер-министра в определении первоначального списка кандидатов. Можно с достаточно большой долей вероятности утверждать, что после формирования Конституционной палаты, указанные законы могут быть подвергнуты процедуре признания неконституционными. При этом риск признания этих законов противоречащими Конституции высок и зависит от конкретной политической обстановки. В связи с этим итоги «выборов» акимов 2012 года могут быть признаны недействительными так же, как все акты этих акимов.

 

Во избежание такого поворота событий, необходимо срочно внести поправки в вышеуказанные законы, а также закрепление (признание) новым законодательством легитимности решений акимов, избранных в 2011-2012 годах.

 

Правовая проблема: до поправок от 2 августа 2012 года (Закон № 149) Закон вкупе с Законом о местном самоуправлении устанавливал, что кандидатура акима выдвигается районным кенешем

 

Однако районный кенеш, как единственный уполномоченный орган, с точки зрения политической и стратегической маневренности (не говоря уже о неконституционности этого института), весьма ущербен. Во-первых, численность депутатов (35 человек) с точки зрения возможности подкупа - весьма мала и подвержена сильному манипулированию (достаточно уговорить 18 депутатов, и дело сделано). Во-вторых, принцип формирования районного кенеша (по партийным спискам) не гарантировал премьер-министру выигрыша на выборах депутатов районного кенеша и, соответственно, нужного результата в части выдвигаемых кенешем кандидатур акимов.

 

Поэтому следовало отказаться от монополии районных кенешей, что и было сделано Законом №149, которым районные кенеши были заменены совместными заседаниями местных кенешей. Однако и эта схема ущербна по своей сути и обременительна по форме. Совместное заседание местных кенешей как форма деятельности депутатов сомнительна, с точки зрения Конституции, поскольку теряется индивидуальный характер конкретного айылного кенеша и его решения. Из-за утери такой индивидуальности размывается воля избирателей конкретного айылного аймака. Кроме того, отсутствие процедур принятия решений таким совместным заседанием влечет опасность манипулирования мнением депутатов.

 

Проблема исполнения: отсутствие квалификационных требований к акимам

 

В соответствии со статьей 14 Закона о МГА, акимом может быть дееспособный гражданин Кыргызской Республики, имеющий высшее образование и отвечающий квалификационным требованиям, установленным Правительством Кыргызской Республики.

 

Не может быть акимом гражданин Кыргызской Республики, имеющий судимость за совершение преступления, которая не погашена или не снята в установленном законом порядке.

 

Таким образом, правительство должно было установить жесткие требования к квалификации (и к личности) кандидатов. Однако, по нашим данным, правительство не издавало каких-либо дополнительных требований к кандидатам в акимы (необходимость проведения проверки правоохранительными органами и спецслужбами, иные положения).

 

Таким образом, вопросу о назначении акимов правительство не уделяет должного внимания, тем самым потакая разным слухам.

 

Предложения по дальнейшим действиям

 

1. По полномочиям МГА (территориальная деконцентрация государственной власти). Следует провести в Закон о МГА и некоторые отраслевые законы поправки, вводящие территориальные государственные органы (например, сельского хозяйства, регистрации недвижимости, налоговой службы, здравоохранения и образования) в структуру и прямое подчинение МГА. Глава или коллегия МГА назначает и увольняет руководителей этих органов с согласия главы соответствующего министерства, административного ведомства, применяет к ним меры дисциплинарного взыскания. Этот вопрос необходимо гармонизировать с Законом «О государственной службе» в части проведения конкурса на замещение должности (право объявления и проведения конкурса должно быть передано главе (коллегии) МГА.

 

2. Схема выдвижения и назначения акимов. Решением данной проблемы был бы переход на схему выдвижения кандидатур со стороны кенешей айыльных округов и городов районного значения. Эта схема полностью отвечает Конституции, а также придает индивидуальность каждому айылному (городскому) кенешу. Для этого:

 

• в Законе о МГА в новой редакции устанавливаются жесткие критерии к кандидатам на пост акима;

 

• указанные выше кенеши айылных аймаков и городов районного значения выдвигают (каждый в отдельности) свои кандидатуры в состав корпуса акимов с направлением материалов премьер-министру;

 

• премьер-министр выбирает из представленных кандидатов нужные кандидатуры, отвечающие требованиям новой редакции Закона (в том числе требованиям на проверку спецслужбами и органами внутренних дел), и его политическим (партийным) пристрастиям и предоставляет им статус акима;

 

• затем кандидаты, получившие статус акима, назначаются премьер-министром в конкретные районы страны (с соблюдением принципа невозможности назначения акимом в район его проживания или рождения).

 

Указанная схема делает практически невозможным «навязывание» местными кенешами своих кандидатур (при условии законодательного увеличения количества депутатов), а также активизации партий на местах (для этого также на законодательном уровне уже созданы надлежащие условия), и соответствующей работы партии премьер-министра кенеши района практически будут лишены необходимого единства в определении какой-либо, пусть даже сильной, но нежелательной (оппозиционной) премьеру кандидатуры.