Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

“НОВАЯ” (неудачная?) инициатива правительства: назад, в 2009 год?

2013-07-31 / Горячая тема

13 июня 2013 года на очередном заседании правительства, прошедшего под председательством премьер-министра, был рассмотрен проект Закона КР «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты КР» (далее – законопроект), разработанный Правительством Кыргызской Республики.

Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в законы КР «О местной государственной администрации», «О местном самоуправлении», «О выборах депутатов местных кенешей», «Об основных принципах бюджетного права», «О государственной службе», «О финансово-экономических основах местного самоуправления» и Земельный кодекс Кыргызской Республики.

Цель законопроекта, обнародованная правительством, – это укрепление вертикали власти, обеспечение единства государственной власти на всех районных территориальных уровнях, условий для проведения единой государственной политики по социально-экономическому развитию территорий, исполнения национальных и государственных программ, а также достижения оптимального сочетания централизованного государственного управления и децентрализованного местного самоуправления.

Причинами разработки данного законопроекта правительство указывает:

• ослабление управляемости территорий;

• отсутствие целостности и связанности системы государственного управления;

• отсутствие действенных механизмов взаимодействия с органами местного самоуправления и местным сообществом (местные сообщества недостаточно вовлечены в процесс принятия решений);

• дисбаланс ответственности и полномочий звеньев территориального управления (особенно управления МГА не позволяет решать вопросы социально-экономического развития территорий).

Изучив содержание законопроекта, эксперты Института политики развития выразили озабоченность тем, что меры, предложенные правительством, вряд ли позволят преодолеть указанные негативные факторы в социальной и экономической ситуации в стране. Более того, данные меры могут привести к еще более негативным последствиям, усугубить проблемы, усилить социальную напряженность. В целом документ формирует систему управления, созданную в Кыргызской Республике в 2008-2009 годах администрацией президента Бакиева К. С., основанную на тотальной централизации, концентрации ресурсов в одних руках, построении жесткой вертикали управления и ослаблении связи с населением.

К чести парламентариев Кыргызской Республики, Комитет по правам человека, конституционному законодательству и государственному устройству вернул законопроект на доработку, отложив тем самым рассмотрение инициатив правительства на осень. Таким образом, вопрос окончательно не решен, а потому, готовясь к осенней дискуссии, мы считаем необходимым обратить внимание правительства и общества на следующие возможные последствия, к которым может привести страну принятие данного законопроекта.

Разбалансирование конституционного устройства системы управления

Через создание районных кенешей

Конституция КР однозначно определяет, что местное самоуправление осуществляется местными сообществами только на территории сел и городов непосредственно либо через органы местного самоуправления – местные кенеши, айыл окмоту и мэрии (статьи 110, 111). На территории района управление осуществляется государственными органами – местными государственными администрациями, которые входят в систему государственных органов исполнительной власти и подчиняются Правительству КР по вертикали (статьи 83 и 91). Создавать районные кенеши недопустимо, так как Конституцией КР уже предусмотрены виды органов власти (государственные органы и органы местного самоуправления) и установлена их система. Следует отметить, что районные кенеши как институт власти Конституцией КР не предусмотрены вообще. По этой причине они и были ликвидированы в рамках работы по приведению законодательства в соответствие с Конституцией КР. Поэтому любые действия по их учреждению/созданию и реанимации в настоящее время являются неконституционными и направлены на создание неконституционного, «искусственного» органа власти (!).

Через создание районных бюджетов

Основополагающие принципы организации власти в КР, система и виды государственных органов и органов МСУ, их основные функции и полномочия, устройство бюджетной системы республики, в том числе система двухуровневого бюджета, определены Конституцией КР. При этом вопросы организации власти и бюджетной системы в стране неразрывно взаимосвязаны и должны быть согласованы между собой.

Конституцией определены два вида органов власти: государственные органы и органы МСУ (статья 2). Функции и полномочия, то есть сфера ответственности этих органов власти, должны быть четко определены и разграничены (статья 3).

Для выполнения указанными органами власти возложенных на них функций Конституцией страны определены два вида бюджета: республиканский и местный (статья 13). Республиканский бюджет принимается ЖК, а местные бюджеты – местными кенешами (статьи 13, 112). Каждый из этих бюджетов имеет собственные источники доходов и предназначен для разных целей, а именно: для финансирования функций государственных органов или органов МСУ, то есть для выполнения тех задач, которые отнесены к сфере ответственности каждого из указанных органов власти.

Инициатива правительства обозначить районный бюджет в качестве местного бюджета не соответствует указанным нормам Конституции, поскольку местный бюджет – это бюджет местных сообществ сел и городов, т.е. местного самоуправления. На территории же района нет местного самоуправления, соответственно, не может и не должно быть по Конституции КР и местного бюджета.

Предусмотренную в Конституции конструкцию власти и бюджетную систему в республике определил народ КР, как единственный источник власти, непосредственно осуществляя свою власть на референдуме при принятии действующей редакции Конституции в 2010 году. До внесения в установленном порядке изменений в Конституцию любые действия, не соответствующие воле народа, закрепленные в Конституции, должны рассматриваться как НЕКОНСТИТУЦИОННЫЕ.

В противном случае это приведет к грубому нарушению требований Конституции и дисбалансу системы органов власти в КР, невозможности выполнения каждым из указанных органов власти возложенных на них законодательством функций и полномочий и незаконному использованию бюджетных средств. В конечном итоге это приведет к ухудшению положения в стране и регионах, то есть ухудшению жизни людей в республике.

Усиление исключения населения (граждан) из процесса принятия решений

Через вмешательство МГА в назначение руководителей исполнительных органов МСУ – глав айыл окмоту - и введение неравенства между жителями городов и сел

Правительство предлагает усилить роль акимов при избрании глав айыл окмоту – сделать так, чтобы глава айыл окмоту избирался депутатами айылного кенеша из числа кандидатур, представляемых главой государственной администрации района. Это предложение лишает депутатов айылного кенеша права выдвижения кандидатов на должность главы айыл окмоту. Таким образом, право определения руководителя исполнительного органа МСУ переходит к государству в лице акимов. Гражданам остается лишь выбрать через депутатов местного кенеша своего главу айыл окмоту из трех кандидатов, предложенных акимом. При этом вводится дискриминация между селами и городами, где правительство предлагает сохранить право депутатов городских кенешей выдвигать своих кандидатов на пост мэра.

Такие нормы законопроекта создают условия для правовой коллизии, нарушают права граждан избирать и быть избранными, повышают риск коррупционной составляющей в кадровой политике органов местного самоуправления. Также такие нормы снижают подотчетность главы айыл окмоту перед населением, так как он будет в первую очередь подотчетен акиму, без выдвижения которым он не сможет попасть на этот пост.

Через нарушение принципа коллегиальности принятия решений местным кенешем

Местному кенешу правительство предлагает принимать решение по досрочному освобождению председателя местного кенеша большинством голосов от общего числа присутствующих на сессии депутатов.

Такое же право принятия решения (большинством голосов от общего числа присутствующих на сессии депутатов) дается айылному кенешу по вопросу дачи согласия на досрочное освобождение главы айыл окмоту акимом за невыполнение или ненадлежащее исполнение законов, нормативных правовых актов, установленное органами прокуратуры. Аналогичные нормы предлагаются по другим вопросам.

Здесь усматривается противоречие коллегиальному принципу принятия решений, требующему одобрения большинством от избранных депутатов. Ибо нормативные правовые акты, принятые большинством голосов от числа присутствующих депутатов, не могут иметь юридической силы, так как большинство избранных депутатов могут не одобрять или не участвовать в сессии по различным причинам.

Через прямое вмешательство акимов в работу органов МСУ

Законопроект предлагает наделить акимов правом отмены и приостановления решений исполнительного органа местного самоуправления в порядке, определяемом Правительством КР.

Данную норму следует считать НЕКОНСТИТУЦИОННОЙ, так как она влечет необоснованное вмешательство акимов в деятельность органов местного самоуправления, что противоречит нормам Конституции (статья 3 о разграничении функций и полномочий и статья 113 о невмешательстве госорганов в полномочия органов МСУ).

Для контроля соблюдения законности главами МСУ в системе управления есть соответствующий государственный орган - прокуратура, к компетенции которой относится надзор за точным и единообразным исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами. Органы прокуратуры обладают правом приносить протесты на правовые акты, противоречащие нормативному правовому акту, обладающему более высокой юридической силой.

Ослабление способности местного самоуправления финансировать решение вопросов местного значения и управлять

собственными ресурсами местного сообщества

Через передачу собственных доходов местных бюджетов районным администрациям

Планируется, что районные бюджеты будут отбирать долю у бюджетов айылных аймаков и городов районного значения, что негативно скажется на социально-экономическом положении муниципалитетов и населения. Причем эту долю будет определять по своему усмотрению Правительство, а не Жогорку Кенеш на основании закона. Такой подход коренным образом меняет бюджетную политику на местном уровне. Принятие этой нормы является основой для необоснованного изъятия доходов бюджетов айылных аймаков и городов районного значения в пользу районных бюджетов только на основании предложения Правительства КР в лице Министерства финансов КР будет сведена к минимуму мотивация органов МСУ совершенствовать доходную базу местных бюджетов, дискредитирована идея местного бюджета как бюджета сообщества, проживающего на территории конкретного села или города.

В нарушении статьи 113 Конституции КР, а также ст. 1 Закона «Об основных принципах бюджетного права», местной государственной администрациипередается полномочие на составление и исполнение местного бюджета. При этом не указано, на какие именно местные бюджеты распространяется это полномочие. Прямая трактовка данной нормы озна-

чает, это полномочие распространится и на бюджеты айылных аймаков и городов. В этом случае будут нарушены основные принципы местного самоуправления, понизится уровень эффективности местных бюджетов, повысится риск коррупции.

Финансирование деятельности государственных органов в лице местной государственной администрации и территориальных государственных органов, которые переводятся в непосредственное подчинение местной государственной администрации, за счет районного (местного) бюджета противоречит статье 37 Закона «Об основных принципах бюджетного права», которая регулирует расходные обязательства республиканского и местного бюджетов. Суть изменения сводится к тому, что местные сообщества через местные бюджеты будут финансировать деятельность местных государственных органов. Это вопиющая несправедливость означает, что государство перекладывает свои финансовые обязательства по обеспечению работы государственных органов на жителей сел и небольших городов. В ущерб интересам населения финансовые ресурсы, которые предназначались для решения приоритетных вопросов местного значения, будут направлены на обеспечение деятельности государственных органов. В случае принятия этой нормы, есть реальная угроза роста недовольства населения и усиления социальной напряженности.

Есть также угроза, что прекратится динамика роста числа «самодостаточных» муниципалитетов. Снижение доходов при росте расходов (ожидается повышение заработной платы муниципальным служащим) неминуемо приведет к росту числа дотационных муниципалитетов и, соответственно, к росту объема выравнивающих грантов. Страна вернется в тупиковую ситуацию, которая будет требовать все больше средств из республиканского бюджета в виде выравнивающих грантов – дотаций органам МСУ.

Через ослабление прозрачности местных бюджетов и создание условий для коррупции

Вызывает серьезное опасение новая система выравнивания бюджетной недостаточности – распределение дотаций (грантов). Реформа распределения выравнивающих грантов, которая была внедрена в 2007 г., действует до настоящего времени и является основой всей бюджетной реформы. Повысился уровень объективности и прозрачности при распре-

делении выравнивающих грантов. Был исключен промежуточный, посреднический районный уровень, который показал свою неэффективность при распределении выравнивающих грантов. Правительство предлагает вернуться к старой схеме: отказаться от расчетов дотаций в разрезе каждого органа МСУ, передать районным государственным органам право распределения денег между айылными аймаками.

При таком подходе значительны риски коррупции, преобладания «человеческого фактора», низкой эффективности при распределении выравнивающих грантов.

Большую озабоченность вызывает предложение передать главе местной государственной администрации права контролировать целевое распределение финансовых ресурсов местных бюджетов. Такой подход противоречит статье 113 Конституции и статье 1 Закона «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» о недопустимости вмешательства органов государственной власти в полномочия органов МСУ, в частности, процесс исполнения местных бюджетов местным самоуправлением. В настоящее время контролирующую роль играют органы казначейства, депутаты местного кенеша и районные подразделения Министерства финансов (косвенно).

Ослабление политической стабильности в государстве

Через многочисленные противоречия Конституции Кыргызской Республики

Указанные предложения правительства нарушают статьи 2, 3, 13, 110-113 Конституции Кыргызской Республики.

Через противоречия действующему законодательству

Указанные предложения правительства противоречат политике Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и сводят «на нет» работу депутатов, результаты которой выражаются в целом ряде законов, которые были приняты в последние годы, и нормы которых будут нарушены и изменены данным законопроектом.

Через противоречия направлениям, заложенным в Национальной стратегии устойчивого развития КР на период 2013-2017 гг. от 21 января 2013 года

Указанные предложения правительства противоречат разделу 7 Национальной стратегии устойчивого развития – документа, который широко обсуждался, который был одобрен Президентом страны и которым само правительство руководствуется в своей работе.

Стратегия устойчивого развития КР определила одним из приоритетов в развитии местного самоуправления повышение доходного потенциала местных бюджетов (п.4 глава 2.7.) В то же время снижение на 30% объемов доходов бюджетов айылных аймаков и городов районного значения в пользу районного бюджета прямо противоречит вышеуказанному положению Стратегии.

В целом законопроект мог оказать негативное воздействие:

• на развитие местного самоуправления;

• способствовать ухудшению социально-экономического положения граждан, особенно в сельской местности;

• снизить авторитет государственной власти, которая вместо подлинных реформ предлагает вернуться к дискредитированной системе управления образца 2009 года, ставшей одной из основных причин событий весны 2010 года.

Обсуждение продолжается. Мы признаем, что порядок на районном уровне ГОСУДАРСТВЕННОГО управления наводить необходимо. Но только НЕ ЗА СЧЕТ местного самоуправления. У правительства есть другие ресурсы, есть альтернативные варианты устройства районной ГОРИЗОНТАЛИ управления. Вертикаль отжила свое еще при командно-административной системе. Участвуйте в обсуждении и читайте об альтернативах в следующем номере журнала «МУНИЦИПАЛИТЕТ»!

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

“НОВАЯ” (неудачная?) инициатива правительства: назад, в 2009 год?

Похожие материалы: