Накануне парламентских каникул правительство предприняло попытку перекроить систему управления в стране, внеся в Жогорку Кенеш законопроект, предусматривающий серьезное перераспределение полномочий между территориальными органами управления. Два профильных комитета парламента – бюджетный и конституционный – проект отклонили, посчитав его сырым и содержащим множество спорных с точки зрения Конституции и бюджетной системы норм. В июле правительственный десант направился во все районы страны с целью получить поддержку законопроекта от регионального актива с тем, чтобы в сентябре заново внести данный законопроект в парламент, но уже в «обкатанном» виде, заручившись согласием региональных управленцев. А премьер-министр выступил в СМИ с детальным разъяснением необходимости усиления так называемой вертикали власти. Такая широкая информационная кампания должна была убедить общество, что инициатива правительства своевременна, необходима и концептуально верна. Но пресловутая «вертикаль власти» не дает покоя экспертному сообществу, которое, хотя и признает необходимость наведения порядка в управлении территориями, в то же время выражает серьезные сомнения в том, что методы, предложенные правительством, способны привести к желаемому результату. Более того, эксперты опасаются, что задуманная правительством реформа может привести к дестабилизации ситуации в стране.

 

У правительства действительно большие проблемы с управляемостью на районном уровне

 

Желание правительства навести порядок в территориальном управлении понятно и оправданно. Ни одна государственная программа до конечного потребителя – гражданина – не доходит, качество и доступность государственных услуг практически не улучшаются, социально-экономическое развитие территорий, мягко говоря, отстает. Все гениальные идеи, рожденные в Бишкеке, в Бишкеке же и умирают, не успев даже оформиться в реальные индикаторы на региональном уровне. Территориальные подразделения ведомств работают каждый сам по себе: не координируют свою работу, не имеют показателей, реально отражающих их воздействие на граждан. В результате люди не чувствуют каких-либо улучшений условий их жизни, а потому перестают доверять власти.

 

Осознание «болезни» территориального управления заставило правительство заняться изучением данной проблемы, были созданы рабочие группы по разработке предложений, заслушаны различные мнения, разработаны предложения по адекватным методам «лечения». Эксперты Института политики развития также представили свои предложения и рекомендации.

 

На районном уровне есть множество способов улучшить управление, но для этого требуется огромный кропотливый труд по перестройке взаимоотношений внутри правительства, между министерствами и их территориальными подразделениями. Например, районные структуры Минсельхоза вполне могли бы стать подразделениями акимиатов, и такой перелив усилил бы местные государственные администрации. Также акимам, безусловно, надо придать больше полномочий по координации других территориальных подразделений ведомств.

 

Насчет денег рабочая группа, прежде всего, обосновала необходимость их на районном уровне. Вопрос не в наличии или отсутствии районного бюджета и финансовых возможностей у акима как таковых, а в том, чтобы деньги предоставлялись под конкретные задачи. Рабочая группа сформулировала ряд задач, для решения которых акиму действительно нужны финансы: 1) оперативно реагировать на возникающие в районе непредвиденные ситуации; 2) формировать и исполнять собственную социальную политику на районном уровне; 3) обеспечивать потребность местных сообществ, особенно дотационных, средствами на софинансирование социальной инфраструктуры.

 

Такой подход позволяет говорить о необходимости финансов в распоряжении акима. Но это совершенно не значит, что для этого нужно «ломать» бюджетную систему. Рабочая группа дала конкретные предложения по источникам финансирования решения данных задач, в том числе: 1) объемы стимулирующих грантов на поддержку инициатив органов МСУ и местных сообществ; 2) средства от отчислений на содержание социальной инфраструктуры, поступающих от разработки полезных ископаемых; 3) средства, образующиеся при перевыполнении показателей по общегосударственным налогам. Этого достаточно, чтобы аким справлялся с указанными выше задачами.

 

Но правительство решило пойти другим путем и обратило взор на местное самоуправление, решив за счет местного самоуправления и средств местного бюджета усилить полномочия акимов, наивно рассудив, что такой подход позволит решить проблему беспорядка в государственном управлении территориями. Почему? Ответ знает только премьер-министр, но можно предположить, что разбирательства с полномочиями министерств – дело хлопотное, политически рискованное, технически сложное, требующее огромного напряжения и довольно длительного времени. Каждый министр имеет какую-либо группу политической поддержки, в том числе от выдвинувшей его политической партии, и перекроить полномочия министерств означает для кабинета вступить в сложные, нервные переговоры с различными политическими силами, и сделать огромный объем технической работы. Куда как легче и безопаснее забрать полномочия и ресурсы у местного самоуправления, которое политического голоса не имеет, защититься не сможет. С местным самоуправлением и переговоры-то никакие не нужны, решил и сделал, а им останется только выполнять. Еще раз повторимся, что это только гипотеза, однако другого более или менее внятного объяснения, почему правительство отвергло грамотный и эффективный, но сложный путь реформы, просто не приходит в голову.

 

Забрать ресурсы у местных сообществ – подорвать веру народа в справедливость и создать условия для коррупции

 

Список предложений правительства содержит более десятка пунктов, которые направлены на то, чтобы сосредоточить в руках акимов управление всеми местными ресурсами и наделить их излишними полномочиями, что, по-нашему мнению, может ввергнуть страну в неконтролируемую коррупцию, а также привнести еще больший дисбаланс в систему государственного управления. Речь идет об управлении землями, пастбищами и деньгами. Правительство хочет, чтобы вместо органов местного самоуправления этими ресурсами распоряжался лично глава местной государственной администрации – аким.

 

Вместо жайыт-комитетов и пастбищных билетов – системы управления, которая только-только стала приводить пастбища в равновесие, делать управление ими прозрачным и справедливым, предлагается передать управление одному лицу, которое получает в районе практически неограниченную власть. То есть, чабаны больше не будут сообща решать вопросы выпаса, всем им придется идти на поклон к районному акиму. Договариваться. Далее, на районный уровень предлагается передать распределение выравнивающих грантов между айылными аймаками, которые сегодня между местными бюджетами по формуле распределяют закон о республиканском бюджете. Это повышает уровень коррупции на местном уровне, так как по всем бюджетным вопросам главы айыл окмоту поедут к акиму и в районное финансовое управление – договариваться. Кроме этого, правительству, а не Жогорку Кенешу передается право определять, какую долю доходов айылных аймаков передавать в распоряжение районных властей. И с правительством тоже договориться легче, чем менять закон о республиканском бюджете, где до сих пор фиксировалась эта доля.

 

В своем интервью премьер-министр обвинил Министерство финансов, что оно якобы стало монопольно управлять айыл окмоту. Весьма странная позиция, учитывая, что размер выравнивающего гранта рассчитывается по формуле, а фиксируется в ежегодном законе о республиканском бюджете. Другой вопрос, что формула хромает, но это НЕ значит, что нужно создавать новую коррупционную схему, вместо того, чтобы поправить формулу. Весь подход в целом выглядит так, что, разочаровавшись в способности Министерства финансов справиться с расчетами, всю ответственность за справедливость, математическую точность и кристальную чистоту помыслов правительство возлагает на 40 районных акимов? Учитывая традиции управления в нашей стране, это весьма смелое решение, вот только чем оно обосновано? Какие мотивы у правительства выбрать человеческий фактор в управлении деньгами вместо математических методов, зафиксированных в законе?

 

Все это обескровит и без того нищие местные бюджеты, уровень доступности и качество муниципальных услуг станет еще хуже, резко повысится уровень коррупции. Надежда же правительства перестать получать письма от граждан по поводу водопроводов, крыш, ФАПов и так далее, утонет под лавиной жалоб на еще более ухудшившиеся условия жизни.

 

Воссоздать районные кенеши и районные бюджеты, а также предоставить акимам право вмешиваться в дела местного самоуправления – подорвать конституционные основы системы управления Правительство предлагает восстановить районные кенеши и районные бюджеты. Но Конституция нашей страны не предусматривает такой институт власти, как районный кенеш, и такой вид бюджета, как районный.