Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Стратегия развития муниципалитета – это стержень, вокруг которого объединяются люди и ресурсы – примеры горных и отдаленных айылных аймаков Кыргызстана

2014-02-05 / Стратегии местного развития

Муниципалитеты, расположенные в горных и отдаленных районах Кыргызской Республики,принято считать малоперспективными, слаборазвитыми.Преодолеть стереотип и развенчать этот миф был призван проект «Продвижение устойчивости и экономических возможностей в Кыргызской Республике», реализованный в течение 2012-2013 годов Программой Поддержки развития горных сообществ Кыргызстана, инициатива Фонда Ага Хана (далее – ОФ MSDSP KG) в отдельных айылных аймаках Ошской и Нарынской областей.

Муниципалитеты, расположенные в горных и отдаленных районах Кыргызской Республики,принято считать малоперспективными, слаборазвитыми. Многие полагают, что вся местная экономика здесь ограничивается изготовлением сувениров, единичными туристическими маршрутами и выращиванием скота. Это следствие стереотипа, согласно которому отдаленные и горные муниципалитеты обречены оставаться законсервированными и изолированными островами прошлого и позапрошлого века, а жители этих муниципалитетов не способны реализовать стратегии, ведущие в будущее. Преодолеть стереотип и развенчать этот миф был призван проект «Продвижение устойчивости и экономических возможностей в Кыргызской Республике», реализованный в течение 2012-2013 годов Программой Поддержки развития горных сообществ Кыргызстана, инициатива Фонда Ага Хана (далее – ОФ MSDSP KG) в отдельных айылных аймаках Ошской и Нарынской областей. Пилотные аймаки проекта доказали, что адекватное современной действительности развитие – это не привилегия равнинных муниципалитетов, расположенных ближе к центру республики, а законное право и реальная возможность каждого сообщества.

На первый взгляд задача проекта выглядела более чем стандартно – помочь муниципалитетам разработать и реализовать стратегию развития. Эксперты и работники органов МСУ хорошо знают, что за последние годы в Кыргызстане на уровне местного самоуправления разработано великое множество самых разных стратегий, есть даже аймаки, где число таких стратегий доходит до десятка. Во множестве мест стратегии развития остаются планами на бумаге, сообщества и органы местного самоуправления не видят в них руководства к действию, не умеют и не хотят работать с этими документами. Это большая проблема для местных сообществ, так как навыки стратегического планирования и умение выполнять эти планы – это важнейшая часть муниципального управления, без которой трудно считать местное самоуправление состоявшимся. Международные и местные неправительственные организации реализовали десятки проектов, целями которых было создание и реализация таких стратегий, однако муниципалитетов,где такие проекты принесли реальные плоды в виде «жизни по стратегии», – до сих пор лишь единицы.

Что преодолевали?

Перед ОФ MSDSP KG стояла рискованная задача – сделать так, чтобы стратегия муниципалитета «заработала», стала реальным, живым документом, по которому сообщество и органы МСУ стро-ят свое будущее. Преодолеть предстояло многое:отсутствие у муниципалитета стремления к пересмотру и обновлению существующих стратегий, чтобы не «изобретать велосипед», а воспользоваться результатами предыдущих усилий по разработке стратегий; отсутствие навыков у муниципальных лидеров вовлекать молодежь в решение вопросов местного значения, так как без молодежи планировать будущее бессмысленно; отсутствие опыта сотрудничества с неправительственными и международными организациями; недостаток местных ресурсов. Перечень трудностей был настолько же велик, насколько мал был список благоприятных возможностей, среди которых главной и, пожалуй, единственной целью было большое желание сообществ реально улучшить условия жизни для себя и своих детей.Тем не менее, проекту удалось на конкурсной основе отобрать 15 сельских муниципалитетов, готовых все перечисленные препятствия преодолеть.

С чего начать «новый-старый» процесс реализации стратегий?

Практика показывает, что ключевыми проблемами любой стратегии на этапе ее реализации являются, во-первых, отсутствие или несовершенство выполнимого плана действий, снабженного измеряемыми индикаторами; во-вторых, отсутствие или слабость мониторинга и оценки достижений. ОФ MSDSP KG провел оценку состояния стратегий, ранее разработанных в муниципалитетах, и пришел к неутешительному выводу, что качество стратегий местного развития довольно низкое, многие стратегии являются полным или частичным повторением предыдущих. Лишь 1 из 14 обследованных айылных аймаков полностью обновил стратегию.Приоритеты, определенные в стратегиях местного развития, лишь минимально решают проблемы сообществ, часто ограничены лишь инфраструктурными проектами. При этом представители органов местного самоуправления ссылаются на трудности мобилизации членов сообщества, их неинформированность, а также существенные финансовые ограничения. Представители сообществ и гражданских организаций со своей стороны упрекают органы МСУ в финансовой и социальной безответственности, закрытии информации.

Поэтому Проект предложил создать в пилотных МСУ новые рабочие группы из представителей органов власти и активистов сообщества, которые смогли бы взять на себя лидерские функции по разработке планов мероприятий к стратегиям, а также контролировать ход исполнения стратегий. Важнейшим условием, способным обеспечить успех работы групп, было участие в них заинтересованных представителей местных сообществ, создающих здоровую, конструктивную оппозицию органам управления, не дающих органам МСУ «спать», погрузившись в текучку ежедневных дел. Также крайне важным было участие молодежи, так как именно молодежь способна придать реализации стратегии необходимый импульс и современный вектор.

В 15 аймаках удалось создать такие рабочие группы, в которых были представлены различные группы интересов сообществ, включая не менее 35 процентов женщин и более 20 процентов молодых людей в возрасте до 28 лет. Средняя численность группы составила около 30 человек. На первый взгляд – это слишком много, чтобы обеспечить мобильность и управляемость группы, наладить ее эффективную работу. Но практика показала, что на данном этапе решение было оправданным – из множества желающих нужно было выделить наиболее подходящих для этой работы, но при этом не оттолкнуть тех, кто хочет участвовать в жизни села,но не обладает достаточными навыками. Поэтому в группу включили всех, а практика уже показала,кто должен составить костяк группы, а кто – просто участвовать в обсуждениях. Так или иначе, в непосредственной работе над реализацией стратегий приняли участие 474 представителя сообществ и органов МСУ из 15 муниципалитетов.

Чтобы организовать эффективную реализацию стратегий, группам нужны были дополнительные знания, поэтому ОФ MSDSP KG обратилась к экспертам. Пособий по разработке стратегий развития в Кыргызстане написано и издано немало. Гораздо меньше учебных и методических материалов по управлению процессом выполнения таких стратегий, поиска и мобилизации ресурсов для достижения результатов. ОФ MSDSP KG объявил тендер на разработку такого пособия, в котором победила экспертная команда Института политики развития – организации, имеющей солидный опыт в управлении местными ресурсами.

Отличия данного пособия заключались в комплексном подходе к пониманию совокупности всех видов ресурсов на территории, очень простой и ясной системой мониторинга и оценки, доступным стилем изложения, интерпретацией законодательства с точки зрения именно сельских органов местного самоуправления и наличием практических упражнений и конкретных примеров. Пособие было «обкатано» на специальном семинаре для сотрудников ОФ MSDSP KG. Важным элементом семинара для тренеров, в котором приняли участие районные специалисты отдела МСУ ОФ MSDSP KG, стало обсуждение ресурсного наполнения реализации поставленных в стратегиях задач. Практические работы по конкретным объектам позволили показать примеры поиска резервов, неучтенных доходов для реализации планов мероприятий на местах. Особый интерес вызвали вопросы управления пастбищами,природными ресурсами, прогноза доходов по землям и имуществу коммерческого и производственного назначения. Большой интерес также вызвали инструменты анализа эффективности формирования и расходования бюджетных средств с использованием сайта www.okmot.kg – интернет-ресурса,позволяющего увидеть реальные доходы и расходы местных бюджетов. После доработки пособие было «запущено» в реальную жизнь – передано рабочим группам в муниципалитетах.

Что сделали рабочие группы?

Самым кропотливым, трудоемким и сложным этапом стала разработка планов мероприятий к стратегиям муниципалитетов силами рабочих групп при участии экспертов ИПР и районных специалистов отдела МСУ ОФ MSDSP KG. В течение лета 2013 года 15 рабочих групп собирались и работали над планами, параллельно проходя обучение отдельным аспектам управления стратегиями,такими, как мобилизация ресурсов, мониторинг и оценка. Участники рабочих групп обсуждали и вносили изменения в задачи, включенные в стратегии местного развития, объединяли их и перефразировали. Тренинги сопровождались практическими работами по планированию, в ходе которых участники делились на подгруппы и самостоятельно работали над детальным планированием отдельных мероприятий. Для каждого выбранного мероприятия подгруппы разработали шаги исполнения,ожидаемые результаты и определили индикаторы.Практика дополнительных консультаций, во время которых уточнялась связь между формулировкой проблемы, постановки цели и задач, оправдала себя. Стратегии айылных аймаков стали в большей степени отвечать требованиям стратегического планирования. Интересные подходы к разработке стратегических планов продемонстрировали Ат-Башы АА, Он-Арча АА Нарынской области.

Участники хорошо справились с поставленной задачей, однако в отдельных случаях испытывали трудности с определением шагов и выбором индикаторов (см. примеры плана). Данная практика показала, что управленческий потенциал рабочих групп и органов местного самоуправления в особенности нуждается в повышении, также необходимо привлекать к процессу планирования мероприятий экспертов по отдельным задачам.

Но самым большим вызовом для всех участников проекта стал вопрос – где взять ресурсы для реализации мероприятий и достижения поставленных в стратегиях целей? Ведь написать план – это только половина дела, выполнить его в реальности возможно только располагая необходимыми для этого ресурсами, включая кадры, деньги, материальные ценности и время.

Стратегия как стержень, вокруг которого объединяются ресурсы

Главный вопрос проекта о ресурсах потребовал пристального изучения и проведения специального обучения для рабочих групп. Районные специалисты отдела МСУ Проекта ОФ MSDSP KG при поддержке экспертов ИПР провели для рабочих групп тренинги по ресурсам, целью которых было на примере показать механизмы реализации мероприятий стратегий развития, с учетом мобилизации местных ресурсов, применения муниципально-частного партнерства и межмуниципального сотрудничества.

Поднятые на тренинге темы вызвали бурные дискуссии, особенно в отношении управления пастбищами, местными бюджетами, муниципальной собственностью. Например, как эффективнее использовать сельский клуб – по прямому назначению или сдать в аренду под бизнес? Каковы должны быть ставки налога на основе добровольного патентирования? В одной из групп участники обнаружили, что из 125 наименований, находящихся в перечне услуг, в данном айылном аймаке есть возможность собирать налоги по 44 видам, а в действительности местное самоуправление собирает налоги только по четырем услугам! Участники заседания индивидуально рассчитывали суммы налогов за год по добровольному патентированию, налога на землю сельхозназначения, налога на землю приусадебных участков, налога на землю несельхозназначения, налога на имущество и транспортного налога, что помогло им узнать, как рассчитываются эти виды местных налогов.

В целом тренинг по ресурсам стал центральной содержательной частью проекта, так как он позволил представителям сообществ и органов МСУ увидеть, что ресурсы, несмотря на отдаленность и географические особенности, у муниципалитетов есть, их можно привлечь и объединить для выполнения стратегий развития. Более того, вопросы мобилизации ресурсов стали рассматриваться не только в приложении к конкретным мероприятиям стратегии, но и как часть самой стратегии. То есть такие темы, как совершенствование управления пастбищами, повышение доходов местного бюджета, стали рассматриваться как самостоятельные задачи для стратегий.

Вот как сами участники работы над стратегиями оценили изменения в своем отношении к планированию развития муниципалитета и наличию ресурсов. Таалай АБДРАЕВ, глава Булолуйского айыл окмоту: «Участие в разработке стратегии научило нас не ждать помощи извне, а самим находить пути решения, мобилизовать местные ресурсы. Оказывается, это возможно!». Ажар АЙДАРОВА, член рабочей группы, статистик Кашка-Суйского айыл окмоту: «Для меня самым важным и поучительным при разработке стратегии был анализ существующих местных ресурсов и применение их в стратегии. Оказывается, у нас много возможностей, несмотря на то, что мы – отдаленный муниципалитет.Теперь я верю, что мы многое можем, что все у нас впереди!».

В конце тренинга участники получили «домашнее задание» – подготовить для обмена опытом на районном уровне (форумы) презентацию стратегии развития аймака, презентацию одного проекта по муниципально-частному партнерству; презентацию одного проекта по межмуниципальному сотрудничеству.

Обмен опытом между собой на районном уровне стал важным этапом в реализации проекта – здесь рабочие группы и органы местного самоуправления смогли убедиться сами и убедить своих соседей,что развитие муниципалитета – задача решаемая.На форуме был показан фильм, рассказывающий о ходе разработки и реализаций стратегий местного развития. Особо выигрышным элементом фильма стало то, что он основан на реальных событиях в реальных муниципалитетах, жители которых видят себя и своих соседей на экране.

Айылные аймаки – участники проекта – обменялись информацией о процессе разработки стратегий, мониторинге их исполнения, результатах выполнения отдельных мероприятий. Важным моментом форумов стал обмен информацией о практике взаимодействия с подрядчиками при выполнении затратных проектов.

Заключительным вопросом обсуждения форума был вопрос методики разработки Стратегии, насколько она приемлема для других муниципалитетов, какие изменения необходимо внести. Участники форума выразили мнение, что методика разработки Стратегии их удовлетворяет и будет полезна для соседних муниципалитетов.

Мониторинг – простой и применимый инструмент

Мониторинг и оценка результатов любого действия – пока еще сложная тема для местных сообществ и органов МСУ. В практике существует немало методологий и написанных руководств, однако язык подачи информации в них сложный, многим кажется, что освоить его могут только специалисты.Однако это не так. Практика работы Проекта ОФ MSDSP KG показало, что простое и доступное изложение методологии в сопровождении реальных примеров хорошо принимается сельскими активистами. Участники рабочих групп признались, что в результате обучения стали четко различать отличия мониторинга и оценки от контроля; осознали важность проведения мониторинга и оценки со стороны общественности. Практическими результатами обучения и работы групп стали планы-матрицы мониторинга и оценки по множеству мероприятий. Например, реконструкция ирригационной сети и ремонт дороги;обеспечение поливной водой и капитальный ремонт ФАПа; строительство актового зала при школе и капитальный ремонт клуба; очистка ирригационной сети и ремонт детского сада.

Рабочие группы уверенно проводят мониторинг данных проектов, дают оценку их результатам, хотя наладить этот процесс было непросто. Например,представители Кашка-Суйского и Чон-Алайского АА, рассказывая о работе группы мониторинга и оценки, поделились с коллегами опытом работы с документами (разрешительные документы, сертификаты строительных материалов и т.д.) и подрядчиками, выполняющими проект. В их практике были случаи конфликтов между группой мониторинга и оценки и руководителем подрядной организации.Помогло распоряжение главы айыл окмоту о создании и утверждении состава группы.Очень важно, что активисты – участники рабочих групп – собираются использовать инструменты мониторинга и оценки в своей работе и в дальнейшем.Омурбек ШАНШОЕВ, председатель рабочей группы, юрист Кашка-Суйского айылного аймака: «Мы собираемся и дальше проводить расширенные заседания рабочей группы с участием населения, где рабочая группа будет регулярно отчитываться в проведенной работе, о мониторинге проектов».

Стратегия – жива и исполнима

Главным результатом всего проекта нужно считать изменение восприятия, отношения сельских жителей к процессу планирования, к собственным возможностям и способностям взять на себя ответственность за планирование и мониторинг. Утверждение о том, что важнее и труднее всего изменить отношение людей к собственным обязанностям и статусу, не теряет своей актуальности. Однако в ходе реализации проекта были достигнуты и практические результаты. Пилотные муниципалитеты в лице рабочих групп, включающих активистов и представителей органов МСУ, научились делать анализ своих ресурсов и привлекать внешние ресурсы; освоили принципы мониторинга процесса и результатов реализации проектов и мероприятий стратегии; улучшили навыки планирования мероприятий и проектов; поняли распределение ответственности между органами управления и освоили часть требований к процедурам государственных закупок. В самих сообществах улучшилась мобилизация населения – сообщества осознали важность своего участие в планировании развития территории, увидели значимость собственного вклада в развитие. Выросли и органы местного самоуправления: муниципальные лидеры и служащие осознали, что стратегии нужно пересматривать и улучшать при участии сообществ, у многих появились навыки привлечения внешних инвестиций, практически в каждом муниципалитете появился готовый специалист по разработке стратегии. Изменились и сами стратегии – с одной стороны, документы стали более приземленными, с другой – более четкими, ясными в отношении объемов работ внутри стратегии.

Настало время сказать о том, насколько сдвинулись с места и стали воплощаться в жизнь сами стратегии, как эти сдвиги отразились на условиях жизни в селах. Так, в Кара-Кочкорском из 17 запланированных мероприятий выполнено 5, в Кашка-Жолском из 21 мероприятия – 7, в Чон-Алайском (самом отдаленном аймаке) выполнено 20 проектов, а в аймаке Булолу – наиболее депрессивном в Алайском районе – из 24 проектов успели реализовать 12. К слову, Булолу в 2013 году был номинирован на звание лучшего муниципалитета в районе.

При этом в реализации проектов самое активное участие принимало население, вносило свой вклад в виде наличных денежных средств, строительных материалов и трудового участия. Важно, что в финансировании проектов участвовалт местный бюджет, спонсоры и донорские проекты. Например, в селе Эчки-Баши Он-Арчинского аймака за счет средств республиканского бюджета и мобилизации населения сделан капитальный ремонт клуба, также за счет местного бюджета и с привлечением населения произведен ремонт внутренних дорог. В Ортокском аймаке заканчивается строительство детского сада, основные средства были собраны населением (60%), получен грант от Фонда Ага Хана (30 %). Нужно отметить, что всего Проект смог поддержать финансами 11 проектных предложений на сумму 5 800 069 сомов для решения приоритетных проблем 10 айыльных аймаков Ошской и Нарынской областей .

11 проектных предложений получили финансирование на сумму 5 800 069 сомов для решения приоритетных проблем 10 айыльных аймаков Ошской и Нарынской областей.

26 августа 2013 г., Ош, Кыргызстан: Общественный Фонд MSDSP KG (Инициатива фонда Ага Хана) подвел итоги конкурса на получение грантов, направленных на устойчивое решение приоритетных проблем местных сообществ целевых айылных аймаков Ошской и Нарынской областей. Общественный Фонд MSDSP KG и органы местного самоуправления и организации-исполнители приступили к заключению трехсторонних соглашений на реализацию 11 проектов на общую сумму 12 558 397 сомов. Со стороны ОФ MSDSP KG будет выделено 5 800 069 сомов, оставшаяся часть является долей собственных вкладов местных сообществ, организаций гражданского общества и органов местного самоуправления, что составляет 54% от общей стоимости проектных предложений.

Конкурс на получение грантов проводился с июня по август 2013 года. На рассмотрение грантовой комиссии, состоящей из представителей ОФ MSDSP KG и Фонда Ага Хана, Университета Центральной Азии, Государственного Агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики и Аппарата Правительства Кыргызской Республики, были поданы 26 проектных предложений. Общая стоимость проектных предложений была оценена на сумму 20 909 664 сома.

Район	АА	Проект (официальное название	Бюджет
Ат-Башынский	Ак-Талаалинский	Терек-Суу айылына машыгуу залын ачуу	488 804
Чон-Алайский	Чон-Алайский	Кызыл-Эшме айылына таза суу тутукторун куруу	1.088.000
Нарынский	Чет-Нуринский	Достойная жизнь через гармоничное развитие ребенка (строительство детского сада в с Орто-Саз)	3.788.260
Кара-Кульджинский	Кашка -Жолский	жакынкы жайыт жана улуш жерлерге отуучу копуро куруу	617.000
Чон-Алайский	Чон-Алайский	Кулчу айылына ФАП куруу	1.329.800
Нарынский	Он-Арчинский	Обеспечение устойчивого развития молодых семей через доступ к пахотным землям	580.800
Нарынский	Ортокский	Пристройка и перепрофилирование здания ФАПа под детский сад в с . Таш-Башат	1.784 000
Чон-Алайский	Кашка-Сууйский	Кабык айылындагы мектепке чейинки балдардын билим,тарбия алуусуна шарт тузуу	590.612
Ат-Башынский	Кара-Коюнский	Айыл калкынын ден-соолугуна кам коруу	530.000
		Проекты получившие гранты

Все перечисленные проекты направлены на реализацию инициатив местных сообществ и достижение целей и задач стратегий местного развития. Гранты на реализацию отобранных проектов выделены в рамках проекта «Продвижение устойчивости и экономических возможностей в Кыргызской Республике (вторая фаза)»,финансируемого Министерством иностранных дел Норвегии.

Но повторимся: главным результатом нужно считать то, что люди поверили в собственные силы. Аттокур ЖУСУПОВ, член рабочей группы, фермер из Кара-Кульджинского аймака, участвовал в проекте в первой его фазе, в 2011 году, но продолжает работать со стратегией, что говорит об устойчивости создаваемых рабочих групп: «Я впервые участвовал в разработке стратегии. Это был очень важный для меня опыт, я впервые задавал себе вопросы и мог высказываться, например, о том, какие мероприятия включать в стратегию, хватит ли для этого средств местного бюджета? Теперь я верю, что изменить жизнь к лучшему можно. Если будет развитое село, значит, будет развитый район, область и Кыргызстан». Гулумкан ЗИКИРЯЕВА, член рабочей группы, депутат Кара-Кочкорского айылного кенеша: «Раньше стратегию разрабатывали сотрудники айыл окмоту, а мы считали этот документ вроде их собственного рабочего плана и не участвовали в его выполнении. Теперь мы считаем этот документ общим документом сообщества, потому что все участвовали в его разработке, в планировании мероприятий. Вместе и выполняем!».

* * *

Данный проект имел несомненную практическую ценность в отношении улучшения качества жизни в отдаленных и горных сообществах. Проект позволил сообществам и органам местного самоуправления понять, что стратегия – это не просто некий план по достижению какой-либо цели, это стержень, который позволяет найти, объединить и максимально эффективно использовать ресурсы муниципалитета – природные, финансовые, кадровые, временные, предпринимательские – любые. Именно вокруг стратегии возможно объединение различных групп людей, совмещение интересов бизнеса, органов управления, сообщества во имя достижения общей цели – улучшения условий жизни. Например, стратегия позволяет увидеть, что представление определенных видов услуг лучше передать от органов управления бизнесу, а усилия сообщества по сохранению культурных традиций способствуют воспитанию молодежи, что повышает уровень культуры поведения и делает безопаснее жизнь того же предпринимателя. Или что прозрачность информации о расходовании бюджетных средств повышает уровень доверия бизнеса к власти, и бизнес начинает лучше и охотнее платить налоги. Таким образом, стратегии развития в пилотных аймаках проекта стали живыми,реальными, важными и нужными для каждого жителя муниципалитета.

Говорят факты

В аймаках создано 15 рабочих групп, состоящих из 474 представителей органов МСУ и гражданского общества. Рабочие группы включают 35 процентов женщин и 21 процент молодых людей в возрасте 14-28 лет.
Рабочие группы оценили пробелы и слабые стороны существующих стратегий местного развития и получили одобрение от местных кенешей для их доработки.
Чтобы оценить потребности сообщества и определить приоритеты развития, рабочие группы опросили 20 процентов населения своих айылных аймаков и провели фокус-группы с 1/7 частью всех домохозяйств.
В процессе работы с проектом 21% членов рабочих групп продемонстрировал повышение знаний и навыков по стратегическому планированию местного развития.
В 59 селах по разработанным стратегиям местного развития проведены общественные слушания, в которых приняли участие 2444 жителя.
15 разработанных стратегий местного развития были утверждены соответствующими айылными кенешами.
11 проектных предложений на конкурсной основе получили финансирование на сумму 5 997 967 сомов. Общая сумма проектных предложений составила 12 399 995 сомов (без учета дополнительных вкладов и спонсорской помощи заинтересованных сторон).