Муниципалитет Научно-популярный журнал

2 (148) 31 Января 2024

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ как часть системы межсекторного взаимодействия

2014-10-10 / Горячая тема
СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ как часть системы межсекторного взаимодействия

"Социальный заказ – это экономико-правовой механизм реализации приоритетных целевых социальных программ, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней, обеспеченных в основном за счет средств бюджета Российской Федерации, путем заключения контрактов (договоров) на конкурсной основе".

В настоящей работе под социальным заказом понимаются договорные отношения между заказчиком,определенным в соответствии с решениями органов государственной власти или органов местного самоуправления, и исполнителем по реализации поручения государственного или муниципального органа на оказание услуг в интересах населения за счет финансирования (полностью или частично) из бюджета соответствующего уровня.
История Впервые в России термин "социальный заказ" в его нынешнем экономико-правовом и социальнотехнологическом понимании стал использоваться с 1994 года. Связано это было с необходимостью выработки неких общих форм взаимодействия государственных и муниципальных структур с неправительственными организациями. Такая необходимость была осознана в ходе деятельности Российского благотворительного фонда «Нет алкоголизму и наркомании» (Фонд «НАН») по созданию первого в Москве и одного из первых в России приютов убежищ для детей и подростков («Дорога к дому»).Открывшийся в 1992 году приют (и его создатели) довольно долго был объектом самых разнообразных нападок со стороны московских правительственных структур. Конечный успех организаторов приюта-убежища в борьбе за его выживание не снял с повестки дня актуальности выработки устойчивых правил взаимодействия государственных и муниципальных органов и негосударственных некоммерческих организаций.Именно в это время и возникла идея создания законопроекта, регулирующего взаимоотношения государственных и муниципальных структур в виде контракта, заключаемого между государственным (муниципальным) заказчиком и исполнителем заказа, который может быть и негосударственной структурой. Текст первого варианта такого законопроекта «О государственном и местном социальном заказе» был опубликован в 1995 году1. Примерно в это же время специалистами Фонда «НАН» осуществляется разработка проекта закона города Москвы «О социальном заказе в городе Москве».Такая разработка была вполне правомерной в силу того, что правовое регулирование вопросов оказания социальных услуг, в соответствии со статьей 72 Конституции РФ, возможно и на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве термина социальный заказ был использован и в текстах ФЗ «Об общественных объединениях» (статья 17)2 и ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (статья 18)3.По мере того как информация о разработке законопроекта о социальном заказе распространялась в регионах России, возникали различные его региональные варианты. Первым субъектом РФ,принявшим такой закон, была Тюменская область.Закон 1998 года «О социальном заказе в Тюменской области» заметно подтолкнул другие регионы к формированию правовых норм, способствующих регулированию процесса оказания негосударственными организациями услуг в социальной сфере.Однако, несмотря на постепенное появление в различных регионах проектов законов и положений о социальном заказе регионального и муниципального уровня и внедрения указанных правовых норм в практику работы государственных и муниципальных структур, Правительство РФ четырежды давало отрицательное заключение на проект федерального закона. В начале 2000 года проект был в первом чтении рассмотрен и отклонен Государственной Думой ФС РФ.Вместе с тем, можно привести практический пример реального применения технологии «социальный заказ», с некоторыми допущениями, и в отсутствие федерального закона. Так, в 1997-1999 годах Фонд развития парламентаризма в России по заказу одного из федеральных министерств подготовил образовательную Программу для средних учебных заведений по курсу «Основы местного самоуправления и муниципального управления» и издал учебники и учебно методические пособия в соответствии с указанной программой. Финансирование подготовки учебной программы, а также написание и публикации учебников и учебных пособий осуществлялись за счет средств Федеральной программы поддержки местного самоуправления,принятой в декабре 1995 года. В отсутствие федерального закона о социальном заказе отношения,сложившиеся между федеральным министерством и общественным Фондом развития парламентаризма, не получили формального наименования «социальный заказ». Однако на деле, по своей сути,упомянутый заказ и был социальным.За прошедшие годы путем усилий, предпринятых множеством неправительственных организаций, действующих на территории России, удалось добиться существенного продвижения правовых норм, регулирующих взаимодействие государственных (муниципальных) структур с негосударственными некоммерческими организациями при выполнении социального заказа.Следует отметить, что в некоторых городах принимается положение о муниципальном гранте (например, во Владимире), однако это происходит не из-за путаницы в различных, по сути, терминах, а исходя из понимания, что внедрение социального заказа – процесс длительный, требующий периода времени для подготовки муниципальных структур и соответствующего роста профессионализма НКО.Именно по такому пути, начиная с 1998 года, пошли власти города Перми, а затем и Пермской области в целом4. Нормативные правовые акты о социальном заказе городского и регионального уровня первоначально реализовывались через грантовые процедуры. Таким образом, путем пошагового движения удалось выявить ряд направлений, в которых через два-три года появились достаточно подготовленные и профессионально действующие неправительственные организации, способные работать в режиме государственного контракта, документа более жесткого, нежели договор о гранте, и стал возможен разговор об их конкуренции за бюджетные средства с существующими муниципальными структурами.
Сущность Идеологической основой социального заказа,как, впрочем, и других форм взаимодействия институтов гражданского общества и публично-властных органов, является реализация на практике принципа субсидиарности.Исходя из понимания текста статьи 7 Конституции РФ: «Россия – социальное государство», можно с определенной долей уверенности утверждать, что внедрение социального заказа будет означать укрепление заинтересованности власти в создании и развитии институтов гражданского общества. Только за счет этого возможно построение демократии общественного участия. В основании социального заказа лежит также идея формирования эффективной социальной политики, построенной на осуществлении гражданских инициатив. Реализация исходных механизмов, содержащихся в социальной технологии «социальный заказ», возможна при строгом следовании следующим принципам:
 
  • программно-целевой подход;
  • конкурсность;
  • прозрачность;
  • договорное партнерство.
С точки зрения содержания и целеполагания,социальный заказ является одним из способов решения социальных проблем различного уровня на конкурсной основе через реализацию целевых социальных программ. Дефект государственной монополии на осуществление социальной политики в связке с опорой на сметное финансирование приводит к хроническому отставанию государственных усилий в социальной сфере от протекающи в ней процессов и формирующихся негативных тенденций. Переход к режиму программно-целевого, проблемно-фокусного финансирования позволяет, помимо преодоления извечной ведомственной разобщенности, построить и реализовать продуманную и перспективно корректную государственную социальную стратегию. Такая стратегия будет сориентирована не на обслуживание всех,кто может считаться нуждающимися, а на побуждение целевых групп к формированию объективных и субъективных условий для развития их способности к самообеспечению. В принципе, список граждан, которые могут быть признаны нуждающимися,можно сделать сколь угодно длинным.Однако важно разобраться в причинах, заставивших людей стать нуждающимися. Есть люди,которые не любят выступать с инициативой и самостоятельно принимать решения, но и они предпочитают, занимаясь исполнительским или техническим трудом, зарабатывать деньги, а не жить на подачки.Конечно, здесь не идет речь о пенсионерах по возрасту, поскольку они справедливо полагают,что получают заработанную их собственным трудом пенсию. Тем не менее определенная часть пенсионеров готова продолжать трудиться. В связи со всем сказанным и важно выяснить, как случилось, что тот или иной человек оказался иждивенцем. В частности, инвалидность не может служить достаточным основанием для того, чтобы отказать человеку в праве самостоятельно зарабатывать себе на жизнь. Как отечественный, так и зарубежный опыт показывает, что во многих случаях инвалидность отнюдь не препятствует активной и плодотворной деятельности в различных сферах жизни общества.Правда, для некоторых групп инвалидов необходимы специальные приспособления, облегчающие им жизнь и деятельность (например, пандусы для инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата); но с одной стороны, затраты на такие приспособления отнюдь не относятся к разряду неподъемных, а с другой стороны, такие затраты окупаются и морально, и материально. Таким образом, создание условий, позволяющих людям решать самостоятельно проблемы самообеспечения, является одной из приоритетных задач привнедрении социального заказа.Конкурсность и прозрачность становятся основными принципами, способствующими раннему предупреждению коррупционных явлений при реализации социальной политики.Следующим идеологическим принципом социального заказа мы вправе назвать отсутствие прибыльности.Социально значимые услуги, оказываемые до настоящего времени государственными (муниципальными) учреждениями, должны быть бесприбыльными, именно исходя из того, что они предоставляются в рамках реализации уровня социальной защиты, гарантированного Конституцией РФ.При нынешнем, монопольном, положении государства на рынке социальных услуг насущными задачами являются демонополизация и разгосударствление этой сферы. Без такой демонополизации невозможно ставить задачу повышения эффективности оказываемых населению социальных услуг и эффективности социальной политики в целом. При этом разгосударствление не означает обязательной коммерциализации абсолютно всей сферы социальных услуг. Часть социальных услуг ими уже оказывается на коммерческой основе, или по крайней мере ясно, как перевести их оказание на коммерческую основу. Именно в отношении этой части услуг разгосударствление постепенно осуществляется. Однако имеется огромное число социальных услуг, оказание которых,по сути, возможно лишь (или по преимуществу) на некоммерческой основе. В этом случае социальный заказ способен сыграть роль надлежащего и цивилизованного инструмента социальной сферы. Наряду с этим постепенное введение механизмов конкуренции позволяет рассчитывать и на повышение экономичности расходования средств в социальной сфере.Внедрение социального заказа способствует существенному расширению спектра социальных услуг, предлагаемых на соответствующем рынке.С учетом всего сказанного выше, необходимо обратить внимание на значимость социального заказа именно для реализации целевых социальных программ.
Субъекты Одним из субъектов социального заказа от лица государства или органа местного самоуправления выступает государственный или муниципальный заказчик. Другим субъектом отношений,возникающих в ходе реализации социального заказа, является исполнитель. Указанный статус приобретает организация, победившая в открытом публичном конкурсе.Вместе с тем заказчик является ответственным за обеспечение выполнения социального заказа. В обеспечение этого задания, заказчик для оценки качества представленных на конкурс заявок, эффективности выполнения социального заказа, привлекает специалистов в области оценки программ и проектов. Оценщики, таким образом, хотя и не являются стороной договора социального заказа, но их непременное участие обеспечивает:
 
  • прозрачность и справедливость процедуры выбора исполнителя социального заказа;
  • качество процесса реализации контракта социального заказа;
  • уровень итоговой и постпроектной эффективности выполнения социального заказа.
Алгоритм Описанный ниже алгоритм представляет собой разработку, предлагаемую к реализации при выполнении социального заказа как элемента целевой социальной программы (далее – ЦСП).Такая жесткая привязка социального заказа к ЦСП неслучайна, поскольку именно это определяет принципиальное и положительное отличие данной социальной технологии от привычного и хорошо известного на Западе социального контрактирования, применяемого для оказания услуг в социальной сфере.Исследование, проведённое автором, позволяет с определённой степенью уверенности говорить о приемлемости и предпочтительности такой увязки СЗ и ЦСП.Данная работа подготовлена, во-первых, исходя из сущности таких институтов, как целевая социальная программа и социальный заказ. Во-вторых,эта разработка основана на отдельных положительных примерах. В-третьих, приводимый ниже текст опирается и на переосмысление негативного опыта.В настоящее время, к сожалению, целевые программы осуществляются иным образом. По мере описания алгоритма будем отмечать точки расхождения и аргументировать собственный выбор. Отметим следующие ключевые этапы.Инициирование создания ЦСП и СЗ Поскольку социальный заказ отражает реальную потребность органов государственной власти или местного самоуправления в осуществлении определенных действий, то и осознание этой потребности возникает у указанных органов. Однако сам социальный заказ является лишь одним из элементов целевой социальной программы, а создание ЦСП, в свою очередь, может быть инициировано любым лицом. Таким образом, в истоках социального заказа лежит гражданская инициатива, т.е. инициатива, проявившаяся в силу обострения той или иной социальной проблемы.Формулирование самого социального заказа и его последующая реализация с помощью данной социальной технологии является, несомненно, задачей органов государственной власти (местного самоуправления), поэтому правильно именно их считать инициаторами социального заказа.
Разработка ЦСП Разработка ЦСП осуществляется, как правило, органами исполнительной власти. Естественно, в ЦСП должно быть предусмотрено выделение материальных ресурсов (обычно в денежном выражении) для выполнения всей программы, а также на реализацию отдельных этапов и подпрограмм. При подготовке проектов бюджетов соответствующего уровня принимаются во внимание одобренные ЦСП.Уже на этом этапе может возникнуть множество вариантов решения насущных социальных проблем, для чего, собственно, и разрабатывается ЦСП. Мы не будем подробно останавливаться на возможных конкурсных процедурах, связанных с выбором коллектива разработчиков программы.Российская практика такой процедуры пока не предусматривает. Однако хотелось бы отметить, что большее разнообразие идей, предлагаемых для решения социально значимой проблемы, означает и увеличение шансов рационального выбора.Поэтому участие институтов гражданского общества в такой работе приветствуется.
Утверждение ЦСП Будучи разработанной органом исполнительной власти и пройдя все стадии согласования и утверждения в рамках исполнительной ветви власти, ЦСП поступает на утверждение законодательного (представительного) органа. Утверждение бюджета означает также и утверждение включенных в него ассигнований на реализацию ЦСП. В том случае, если действия по программе предусмотрены в данном финансовом году, с момента начала финансового года она должно реализовываться.
Определение государственного (муниципального) заказчика Функции государственного заказчика, в принципе, может выполнять и негосударственная структура. В настоящее время подобрать на конкурсной основе негосударственные некоммерческие организации, которые бы справились с функциями государственного заказчика, маловероятно, по крайней мере, по двум причинам:
 
  • неготовности государства рассмотреть даже саму возможность делегирования таких полномочий неправительственным некоммерческим структурам;
  • неспособности неправительственных некоммерческих организаций брать на себя решение столь масштабных государственных социальных задач.
Формирование социального заказа Перед государственным заказчиком стоит задача обеспечения выполнения ЦСП.Сама по себе ЦСП представляет весьма широко определенную совокупность действий, направленных на решение социальной проблемы или ряда проблем, порой весьма многочисленных групп населения. Чтобы решение такой задачи стало реальным, в рамках ЦСП выделяется несколько более мелких задач,решение каждой из которых направлено на некую конечную целевую группу получателей услуги (комплекса услуг), и каждая из этих мелких задач может, таким образом, представлять собою предмет социального заказа. Например, если ЦСП обозначена как «Программа профилактики безнадзорности в городе Москве», то предмет социального заказа может быть сформулирован следующим образом:«Осуществление комплекса социальной работы с несовершеннолетними, находящимися на улице в Юго -Западном округе города Москвы»или «Осуществление комплекса реабилитационной работы в приюте-убежище для детей и подростков “Дорога к дому”». Таким образом,часть социальной программы получает конкретную территориальную (Юго-Западный административный округ), объектную (приют-убежище) и/или субъектную (несовершеннолетние группы риска) привязку.
Определение исполнителя социального заказа Итак, будучи весьма тесно связанным с ЦСП, социальный заказ должен обрести своего исполнителя. Определение исполнителя социального заказа (СЗ) необходимо осуществлять на конкурсной основе.Не рассматривая в данном месте сам конкурсный механизм, отметим его ключевую значимость для успеха реализации всей ЦСП через систему социальных заказов. Те программы, что реализуются в социальной сфере в настоящее время, не могут принести ожидаемых результатов именно по причине несформированности конкурсных механизмов и инструментов либо их несоблюдения. И, если процедура проведения конкурсов регулируется весьма подробно в федеральных законах, то содержание самой экспертизы даже на этапе подачи конкурсных заявок должного правового регулирования до настоящего времени в российском законодательстве не имеет. Оценка качества предлагаемых решений является важным элементом, способствующим формированию более четкого нормативно-правового обоснования при принятии решения о расходовании бюджетных средств.В этой связи очень важным оказывается осуществление чувствительного управления процессами реализации данных правовых новаций на практике.
Проведение публичного конкурса позволяет соблюсти должный уровень открытости и прозрачности при расходовании бюджетных средств. Внеконкурсный способ определения исполнителя социального заказа применим в исключительных обстоятельствах и должен использоваться в ситуациях:
 
  • отсутствия реальной конкурентной основы,например, при наличии только одной конкурсной заявки и отсутствии иных организаций-претендентов (в этом случае особое внимание должно быть уделено независимому контролю качества оказываемых услуг);
  •  экстренной необходимости (катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, не позволяющей осуществить комплекс конкурсных процедур).Участники конкурса на получение государственного (муниципального) социального заказа для обеспечения более высокого качества выполнения контракта вправе привлекать дополнительные ресурсы из негосударственных источников.
Представляется вполне допустимым, чтобы при объявлении конкурса на выполнение социального заказа в современной России устанавливалось условие, предусматривающее, чтобы объем дополнительно привлекаемых исполнителем ресурсов составлял не менее 25% от суммы выделяемых бюджетных средств.При этом источником таких ресурсов могут быть как собственные ресурсы организации-претендента (в том числе, труд добровольцев), так и средства и ресурсы из внешних источников (бизнес, зарубежные гранты и пожертвования и др.).Впрочем, учитывая, что государственное илимуниципальное учреждение выполняет такой социальный заказ на условиях 100%-ного финансирования, аналогичные условия могут быть предусмотрены и для НКО.
Выполнение социального заказа Нормативно-правовым документом, определяющим порядок, способ, сроки выполнения социального заказа, а также качество осуществляемых действий, порядок и способы взаиморасчетов сторон и их взаимную ответственность, является соответствующий договор (контракт), заключаемый государственным (муниципальным) заказчиком с победителем конкурса, получающим статус исполнителя социального заказа. Выполнение того или иного этапа данного социального заказа, а также всего контракта в целом должно сопровождаться подписанием актов сдачи-приемки. После этого заказчик обязан компенсировать расходы, произведенные исполнителем при выполнении социального заказа, если только они не были покрыты за счет предварительно авансированных средств, что в социальной сфере представляется естественным.
Контроль и обеспечение выполнения социального заказа Важной задачей заказчика является обеспечение контроля за исполнением социального заказа.С этой точки зрения, привлечение заказчиком к выполнению поставленной задачи профессиональных специалистов-оценщиков вполне оправданно. Мониторинг процесса выполнения социального заказа и периодическая оценка может осуществляться и должны быть организованы заказчиком по мере необходимости. Указанные действия способствуют не только контролю над ситуацией, но и возможности своевременного исправления недостатков.При наличии каких-либо существенных нарушений условий контракта со стороны исполнителя,заказчик вправе осуществить оперативное вмешательство, вплоть до прекращения действия контракта. В любых конфликтных ситуациях стороны могут обращаться в судебные органы. Расширение сферы применения судебных процедур в противо вес административным инструментам способствует повышению степени демократичности всей технологии в целом.
Проблемы внедрения социального заказа и возможности их преодоления
Для рассмотрения проблем продвижения и внедрения социального заказа разделим эти проблемы на субъективные и объективные.Изменение стандартов осуществления социальной политики Основной причиной, по которой не происходит полномасштабного внедрения механизмов, лежащих в основе технологии социального заказа, следуетсчитать административно-распределительный стандарт деятельности государственных структур при осуществлении социальной политики.Для внедрения социального заказа изменение указанного стандарта следует признать существенным. В итоге социальный заказ формирует новый,«прозрачный» механизм осуществления социальной политики, построенный на корректности публичных конкурсных процедур, независимой экспертной оценке и ориентированный на выполнение коренной задачи социальной политики – обеспечение социального развития.В то же время и современная практика «массового» и в значительной мере формального обращения к программно-целевому подходу существенно повышает риски искажения его смысла под натиском «звёздно-галочной» системы, формирующей прямую и простую взаимосвязь наград и чинов с готовностью к демонстрации достижения любыми путями определённых ранее прогнозных показателей.Дефицит квалифицированных кадров Надо отметить, что данная объективная причина невнедрения социального заказа тесно связана с одной из перечисленных выше субъективных причин. Отсутствие кадров, обладающих необходимой подготовкой, не позволяет понять значимость социального заказа и препятствует проведению даже пилотных проектов в данной сфере.Реформирование социальной сферы, начавшееся еще во второй половине 1990-х годов, во многом пробуксовывает до сих пор, в том числе в силу кадровых причин. Значительное количество сегодняшних специалистов в этой области просто не представляют себе, чем должна отличаться привычная им с советских времен государственная и муниципальная деятельность в сфере социальной политики от той, что требуется в совершенно новых социально-экономических условиях.Действенность осуществляемой социальной политики воспринимается через призму затраченных усилий, а не через полученный конечный эффект и достигнутые изменения в состоянии соответствующей целевой группы, поскольку работники не готовы оценивать такой эффект, да и не стремятся это делать в условиях «естественной монополии».Внутренняя оценка эффективности деятельности структур исполнительной власти не может быть объективной и должна сочетаться с оценкой внешней, независимой, осуществляемой общественными институтами.Кадровая основа производственной сферы (в основном, коммерческого характера), интенсивно реформированной за прошедшее десятилетие,в настоящее время укреплена множеством вновь появившихся на рынке труда профессиональных групп.Подготовка же и переподготовка кадров для социальной сферы изменений практически не претерпела.Вновь открывающиеся негосударственные учебные заведения, равно как и государственные вузы и средние специальные заведения, не встречают заметной поддержки со стороны государственных структур в части создания развитой системы практического применения и укрепления знаний и навыков своих выпускников. Обнаруживается парадокс: с одной стороны, государство крайне нуждается в грамотных кадрах, осуществляющих практическую деятельность в социальной сфере; с другой стороны, выпускники социальных образовательных учреждений, получив определенный объем теоретических знаний, оказываются неготовыми к практической, «полевой» работе.Государственные научно-исследовательские организации, действующие в социальной сфере,также имеют острый кадровый дефицит, ввиду неразвитости системы подготовки соответствующих кадров и невысокого уровня оплаты труда.И самый острый дефицит – в рядах менеджеров социальной сферы. В пределах решений, основанных на реалиях сметного финансирования бюджетной сферы, потребности в менеджерах данной сферы не появляется. В итоге теряется смысл в независимом анализе, мониторинге и оценке эффективности реализуемой социальной политики,научно обоснованном прогнозировании и реализации стратегий социального развития (как отраслевых, так и территориальных).
 

 

Похожие материалы: