2015-08-11 / Финансы МСУ

В середине июня 2015 года в коллективе Института политики развития произошло знаменательное событие – эксперту ИПР Назире ТЮЛЮНДИЕВОЙ присвоена ученая степень доктора экономических наук по специальности 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит. Тема ее диссертации – «Теория, методология и практика управления бюджетом государства в контексте обеспечения устойчивого развития». Более подробно о выводах исследования и их проецировании на сегодняшние проблемы в бюджетной сфере мы поведем речь в нашем интервью с Н. ТЮЛЮНДИЕВОЙ

• Ваша диссертация посвящена исследованию теории, методологии и практики управления бюджетом государства в контексте обеспечения устойчивого развития. Чем была обусловлена такая постановка вопроса исследования?

- В современных условиях обеспечение устойчивого управления бюджетом имеет важное значение для всех стран. В Кыргызской Республике, где поставлена задача построения демократического государства с устойчивой политической системой, динамично развивающейся экономикой и стабильно растущими доходами населения, устойчивость бюджета государства важна с точки зрения поддержания политической, финансовой, социальной безопасности государства и регулирования уровня доходов в стране.

• Какие проблемы существуют в данном направлении  в нашей стране?

- Один из важных выводов исследования состоит в том, что в условиях политической нестабильности проблемы устойчивости бюджета выходят на первый план. Прежде всего, устойчивость определяется размером дефицита бюджета. Приведем конкретные цифры. В Кыргызстане отношение дефицита бюджета к ВВП составило в 2010 году 4,9%, в 2011 г. – 4,8% ВВП, в 2012 г. – 6,5% ВВП. В 2013 г., на первый взгляд, произошло снижение показателя дефицита бюджета до 1,8% ВВП.

Но объясняется этот факт тем, что Министерство финансов осуществило изменения в учете ресурсов Программы государственных инвестиций в части рекредитованных средств, которые стали учитываться как финансовые активы и, соответственно, отражаться во внутренних источниках покрытия дефицита бюджета. В результате статистический показатель дефицита бюджета в 2013 г. сократился с 4,8% до 1,8% ВВП или на 7,2 млрд. сомов. Но при этом внешних кредитов мы привлекли на сумму 17,7 млрд. сомов.

• Приведенные Вами статистические данные говорят,что дефицит бюджета в стране «держался» на довольно высоком уровне на протяжении последних лет. Можно ли говорить о каких-либо позитивных изменениях в данном направлении в 2014-2015 гг.?

- Дефицит республиканского бюджета в 2014 году первоначально планировался в размере 11,5 млрд. сомов (2,9% ВВП), но по факту был исполнен в сумме в пять раз (!) меньше – 2,1 млрд. сомов (0,5% ВВП). В нынешнем году дефицит республиканского бюджета в начале года был утвержден в размере 14,7 млрд. сомов (3,3% ВВП), а через полгода парламент принял решение об увеличении его до 25,3 млрд. сомов (5,8% ВВП). Т.е. планируется, что по сравнению с прошлым годом дефицит бюджета возрастет в 10 раз! Такие резкие скачки, как в сторону понижения, так и повышения дефицита, свидетельствуют о том, что в процессе принятия решений превалируют не экономические расчеты, а политические факторы.

• Как столь значительная величина дефицита бюджета может отразиться на социально-экономическом развитии страны?

- Плохо, что в нашей стране дефицит бюджета финансируется в основном за счет внешних финансовых источников. Экономисты могут сказать,что так было и раньше, что именно внешние источники восполняли большую часть недостающих средств бюджета. Однако в 2014 году государство привлекло за счет государственных ценных бумаг всего 384 млн. сомов. Из внешних же источников было привлечено 22 млрд. сомов, и можно утверждать, что на эту сумму вырос внешний долг страны.Другими словами, государство встало перед необходимостью, с одной стороны, сокращения огромного дефицита государственного бюджета и ограничения внешних заимствований для поддержания макроэкономической и финансовой стабильности экономики, а с другой – перед необходимостью создания стабильной среды для экономического роста. По предварительным данным, соотношение государственного внешнего долга к ВВП за 2014 год превысило 50,9%.

• Существуют ли пороговые показатели размера дефицита бюджета и внешнего долга страны?

- Общепризнано, что пороговым показателем государственного внешнего долга страны является 80% ВВП, а дефицита бюджета – 3-5% ВВП. Однако многие государства и интеграционные объединения на практике руководствуются более жесткими нормами. Так, в рамках Соглашения о проведении согласованной макроэкономической политики в странах Евразийского экономического союза, к которому Кыргызстан уже фактически присоединился, государственный долг должен оставаться ниже порога «50 процентов ВВП», а бюджетный дефицит не должен превышать 3% ВВП.

В Беларуси ситуация относительно стабильна: отношение дефицита бюджета к ВВП составило в 2010 году 2,4% ВВП, в 2011 г. наблюдался профицит в размере 0,8% ВВП, в 2012 г. – дефицит, равный 0,1% ВВП, а в 2013 г. – дефицит в размере 0,3%, в 2014 г. вновь был отмечен профицит в размере 0,7% ВВП. В Казахстане размер колеблется в пределах допустимого порога: отношение дефицита бюджета к ВВП составило в 2010 году 2,5% ВВП, в 2011 г. – 2,1% , в 2012 г. – 3%, в 2013 г. – 2%, в 2014 г. – 2,8% ВВП. В России отношение дефицита бюджета к ВВП составило в 2010 году 3,9%, в 2011 г. – был отмечен профицит в размере 0,8% ВВП, в 2012 г. дефицит, равный 0,1% ВВП, а в 2013-2014 гг. – 0,5% ВВП. В Армении отношение дефицита бюджета к ВВП составило в 2010 году 5% ВВП, в 2011 г. – 2,8% ВВП, в 2012 г. – 1,5% ВВП, а в 2013 г. – 1,7% ВВП, в 2014г. – 0,7% ВВП1. Как видим, во всех странах Союза дефицит государственного бюджета удерживается на вполне приемлемом уровне. Кыргызстану в рамках ЕАЭС также придется более ответственно планировать доходную и расходную части республиканского бюджета.

• Интересно, а как обстоит дело с устойчивостью бюджета в странах ЕАЭС? В связи с этим, думаю, всем интересно узнать, есть ли отличия других важных социально-экономических показателей Кыргызстана от стран ЕАЭС?

В Кыргызстане среднемесячная номинальная заработная плата в январе-декабре 2014 года составила 231 доллар США, практически не изменившись по сравнению с предыдущим годом. Показатель отстает от уровня Беларуси в 2,2 раза, Казахстана – в 2,5 раза, а от России – 3,2 раза. Цены росли примерно одинаковыми темпами во всех странах: показатель инфляции в странах ЕАЭС в среднем составил 111%, в Кыргызстане – 110%. Еще один интересный показатель – уровень централизации бюджетных ресурсов. Отношение объема федерального (республиканского) бюджета к консолидированному в 2014 году составляло в России 55%, в Казахстане – 46%, а в Белоруссии – 59%. В Кыргызстане этот показатель составляет 88%. Это говорит о том, что большая часть ресурсов в нашей стране концентрируется в республиканском бюджете, а на долю местных остается незначительный объем финансовых средств.

• О каких тенденциях бюджетной системы страны свидетельствует этот показатель?

- Он указывает, что большая часть ресурсов в нашей стране концентрируется в республиканском бюджете, а на долю местных остается незначительный объем финансовых средств. Нужно сказать, что доходы местного бюджета за 19 лет (1996-2014 гг.) возросли более чем в 9,3 раза. В 1996 году в стране начала осуществляться реформа межбюджетных отношений. Для сравнения: доходы республиканского бюджета за аналогичный период возросли в 46,7 раза. По отношению к ВВП доходы местного бюджета в 2014 г. сложились на уровне 3,9%, доходы республиканского бюджета – 26% ВВП. Если в 1996 году республиканский бюджет превышал местный в 1,4 раза, то в 2014 году – уже в 6,9 раз.

В 1996 г. (до начала проведения реформы межбюджетных отношений в Кыргызстане) налоги обеспечивали 78% доходов местных бюджетов. В 1997 г. доля налогов уменьшилась до 34% от общих доходов, в 1998-1999 гг. колебалась от 41% до 38%. – Получается, что за один год доля налогов в доходах местного бюджета снизилась в 2 раза? Значит?реформа дала отрицательный результат? – Да. Дело в том, что до 1997 года практиковали использование дифференцированных ставок налогов для местных бюджетов. Начиная с 1997 года, по рекомендациям международных экспертов, в стране стали применяться единые ставки налогов и так как налоговая база заметно отличается в разных регионах, это привело к сокращению объема налоговых поступлений в местные бюджеты и, соответственно, росту количества дотационных местных бюджетов. В настоящее время среди айылных аймаков количество дотационных составляет 84%.

В то же время сегодня предлагается для внедрения модель «один налог – один бюджет», которая в случае ее принятия еще больше усилит дифференциацию доходов местных бюджетов.Это один из примеров, что реформы, опирающиеся на передовую западную практику в бюджетной сфере, не принесли ощутимых положительных результатов в бюджетном процессе нашей страны.По результатам выполненного анализа, мы сделали однозначный вывод, что западные институты и модели функционируют в условиях нашей страны неэффективно.

• Какие еще проблемы, Вы считаете, требуют безотлагательного решения?

- Институциональная среда в стране характеризуется доминированием неформальных правил и норм, тогда как формальные, в связи с их несоответствием реальным экономическим, социальным и политическим условиям, противоречивостью и несовершенством изложения, играют в большей степени номинальную роль в отношениях. Например, в Законе КР «О финансово-экономических основах местного самоуправления» (статья 15) говорится, что финансово-экономическое подразделение органа местного самоуправления является структурным подразделением исполнительного органа местного самоуправления, например, мэрии.

На практике в городах областного и республиканского значения финансово-экономические подразделения по-прежнему являются структурными подразделениями Министерства финансов.Следовательно, успех бюджетной реформы в Кыргызстане не достижим без качественных изменений институциональной среды. Процесс институциональных изменений на первом этапе требует изменения формальных правил, норм и принуждений, составляющих институциональную среду общества.

• Какие достижения реформы Вы считаете заслуживающими дальнейшей поддержки?

- Нормативно-правовая база бюджетного процесса в основном создана. Правила составления, исполнения и контроля бюджета в стране достаточно четко формализованы и в целом соблюдаются. Регулярные нарушения правил в форме запоздалого принятия бюджета и частых его изменений обусловлены спонтанными политическими инициативами либо нереальностью бюджетных прогнозов. В детальной формализации на местном уровне, на наш взгляд, нуждаются правила составления проекта бюджета, в т. ч. прогнозирования.Отсутствуют этапы оценки и мониторинга, а этап аудита нуждается в обеспечении качества его проведения.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•