2021-05-21 / Финансы МСУ

Асылбек ЧЕКИРОВ, эксперт по государственному и муниципальному управлению

Предыстория

В целом система межбюджетных отношений в Кыргызской Республике построена так, что органы МСУ должны быть заинтересованы повышать собираемость собственных доходов. Особенно это касается городов и айылных аймаков, которые не получают выравнивающих трансфертов, и их доходы никто не изымает. Есть мнение, что те айылные аймаки, которые получают выравнивающий трансферт, не заинтересованы в увеличении собственных доходов, так как объем трансферта в таком случае уменьшится. Действительно такой риск есть, но он не носит прямого характера, так как на расчет объема выравнивающего трансферта влияет множество факторов, которые по-разному влияют на его расчет. Более негативно на органы МСУ влияет традиционно иждивенческое настроение отдельных их руководителей, которых удовлетворяет ситуация, когда государство «подтягивает» их доходы до средней бюджетной обеспеченности, что позволяет им покрывать определенный объем необходимых расходов.

Одновременно с этим необходимо признать, что значительное число лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, не регистрируются как налогоплательщики или не в полном объеме выплачивают налоги. Так, по данным разных источников, уровень теневой экономики в Кыргызстане составляет до 40% ВВП страны. Соответственно, примерно на таком же уровне наблюдается недобор доходов в государственный бюджет и, в частности, в местный бюджет. На уровне местного самоуправления в «теневой зоне», в большей степени, находятся следующие виды налогов: 

• 1. Налоги на земли населенных пунктов. Это касается неучтенных земель, на которых стоят небольшие магазины, контейнеры, павильоны, кошары. Также имеются случаи, когда крупные предприятия не в полном объеме фиксируют площадь земель и, соответственно, не платят весь необходимый объем налогов.
• 2. Налог на недвижимость третьей категории. Часто не регистрируют такие объекты, как торговые контейнеры, небольшие мастерские, кошары, станции технического обслуживания, вулканизации и другие объекты.
• 3. Налоги на основе добровольного патента. Касается таких видов деятельности, как: работа такси, маршрутных автобусов, швейных цехов, пекарен, станций технического обслуживания, вулканизаций, работа трактористов, комбайнеров, чабанов и т. д. Необходимо обратить внимание, что объем налогов на основе добровольного патента, в удельном весе всех местных бюджетов айылных аймаков, занял второе место после подоходного налога. Поэтому улучшение администрирования именно этого вида налога имеет большое значение для органов МСУ.
• 4. Недобор наблюдается также по таким доходам, как налог на пастбища, налог на недвижимость капитальных сооружений, используемых для предпринимательской деятельности, налог на основе обязательного патента и другие налоги.

Особенность таких налогов, как земельный налог, налог на имущество, налог на основе специальных режимов, состоит в том, что они имеют дисперсный характер, не концентрируются на ограниченной площади. Поэтому для сотрудников территориальных подразделений Государственной налоговой службы (ГНС), в частности, сектора проверок, не представляется возможным выявить недобросовестных предпринимателей, работающих в «теневом» секторе. Как правило, численность штатных сотрудников этого сектора не превышает 3-4 человек на весь район. Сами органы МСУ неоднократно заявляли о необходимости предоставления им прав самостоятельно влиять на снижение уровня теневой экономики и улучшать сбор налогов в местный бюджет. Такого рода запросы формулировались на различного рода форумах, конференциях, которые периодически проводятся на национальном уровне с участием органов МСУ. Заинтересованность в этом проявляли и сами органы ГНС, так как рост сбора налогов повлияет на выполнение контрольных показателей, которых должны достичь налоговые службы.

Учитывая вышеприведенные аргументы, государство неоднократно инициировало вопрос о предоставлении органам МСУ прав участвовать в реализации налоговых правоотношений между налогоплательщиками и государственными/муниципальными органами. Были как неудачные попытки, так и относительно успешные. Наконец, Законом КР «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» от 30 июля 2015 года № 207 были внесены следующие нормы:

Во исполнение новых норм законодательства было разработано и утверждено постановление Правительства КР от 11 апреля 2016 года № 202 «О мерах по осуществлению делегированных  государственных полномочий органами МСУ в сфере налоговых правоотношений». Этим  постановлением было утверждено Положение «О порядке осуществления делегированных государственных полномочий органами МСУ в сфере налоговых правоотношений» (далее Положение). 

Отметим, что право на администрирование налоговых правоотношений было дано для: 

• 1) пяти видов земельного налога,
• 2) четырех видов налога на имущество,
• 3) налогов на основе добровольного и обязательного патента. В совокупности эти налоги составляют 1604 млн. сомов, что составляет 30,1% от всех собственных доходов органов МСУ (без трансфертов), объем которых составляет 5326 млн. сомов. Это важные источники доходов, и если у органов МСУ будет влияние на повышение сбора по вышеназванным налогам, то это окажет, в свою очередь, значительное влияние и на повышение в целом доходной части местного бюджета.

В соответствии с вышеуказанным Положением, должностные лица органов МСУ могли осуществлять следующие действия:

• обеспечение уплаты налогоплательщиками местных налогов, налогов на основе добровольного и обязательного патента через учреждения банка, платежные терминалы, а также путем приема платежей с выдачей квитанции об уплате налога по форме № 04 для удаленных и труднодоступных населенных пунктов, где отсутствуют учреждения банков;
• ведение учета и формирование отчета по налогоплательщикам, оплатившим местные налоги и налоги на основе патента, в том числе с выдачей квитанции формы № 04 для удаленных и труднодоступных населенных пунктов;
• внесение записи в добровольный и/или обязательный патент об уплате налога на следующий срок действия патента;
• ведение учета и формирование отчета по налогоплательщикам, осуществляющим деятельность на основе добровольного и/ или обязательного патента, в патенты которых исполнительными органами МСУ внесены записи об уплате налога на следующий срок действия патента;
• внесение сумм налогов, собранных посредством применения квитанции формы № 04, в государственный бюджет в полном объеме через учреждение банка;
• осуществление взаимодействия органов МСУ и органов налоговой службы по объектам налогообложения и исчислению налоговых обязательств, посредством предоставления органам МСУ информации о налогоплательщиках;
• проведение отдельных видов рейдового налогового контроля: (1) право проверить факт налоговой и учетной регистрации налогоплательщика в налоговом органе, (2) факт уплаты налога на основе добровольного и обязательного патента, а также местных налогов;
• установление совместно с органами налоговой службы налогового поста на основании предписания руководителя органа налоговой службы;
• вручение налогоплательщикам решения налогового органа об обеспечении исполнения налоговой задолженности, признанной налогоплательщиком, а также инициирование перед налоговыми органами процедуры взыскания налоговой задолженности; 
• взыскание налоговой задолженности и применения мер принудительного взыскания к налогоплательщику исполнительными органами МСУ совместно с подразделениями ГНС.

В связи с введением в Кодекс об административной ответственности полномочий для органов МСУ налагать административные штрафы по итогам налогового контроля, стало возможным передавать право подписи налогового предписания руководителю органа МСУ. Составленный во время проведения налогового контроля протокол налогового нарушения теперь можно было направить не в комиссию налогового органа, а в административную комиссию органа МСУ.

Данное право в значительной степени усилило полномочие органов МСУ для поиска и выявления предпринимателей, работающих «в тени», что являлось одной из главных задач по передаче органам МСУ полномочий по налоговым правоотношениям. 

На первом этапе реализация постановления Правительства №202 началась относительно успешно. ГНС и Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений (ГАМСУМО) предоставили информацию о том, что 152 айылных аймака и города к 2020 году подписали договора о делегировании полномочий.

Мониторинг реализации реформы

В рамках реализации Проекта USAID «Успешный аймак» проводился аналих реализации вышеназванного постановления и договоров делегирования в четырех областях Кыргызской Республики: Джалал-Абадской, Ошской, Нарынской и Иссык-Кульской. Мониторинг осуществлялся во время проведения семинаров, «круглых столов» по вопросам внедрения системы налогового администрирования в вышеуказанных четырех областях в течение 2017-2018 годов. Участие в работе семинара принимали представители около 50 органов МСУ, что является достаточно репрезентативным количеством среди всех 453 айылных аймаков Кыргызстана. По результатам мониторинга было выявлено следующее.

В первые годы действия постановления ПКР №202, то есть с 1 января 2016 года по 1 января 2019 года, вся правовая база позволяла в полной мере реализовать преимущества данного постановления. 

По итогам обсуждений выявлено, что из всех вышеперечисленных показателей результативности исполнения постановления ПКР №202 в некоторых айылных аймаках исполнены действия по подписанию договоров делегирования полномочий по налоговым правоотношениям. В единичных айылных аймаках подразделения ГНС предоставляют информацию  о налогоплательщиках без детализации. По остальным показателям никаких результатов достигнуто не было.

Каковы же причины того, что нормы законодательства, которых так ждали органы МСУ,  не сработали и не дали ожидаемого результата? Наблюдение показывает, что ответственность лежит на обеих сторонах, то есть, как со стороны подразделений ГНС, так и со стороны органов МСУ. Выявлены следующие возможные причины.

Во многих случаях подразделения ГНС перед  подписанием договоров делегирования не проводили детальной информационной кампании среди органов МСУ о взаимной полезности исполнения постановления Правительства КР №202. Информация преподносилась как дополнительная нагрузка для органов МСУ от ГНС. При этом акцент делался в большей степени на  обязательствах органов МСУ, чем обязательствах ГНС. Случалось, что при подписании договоров о делегировании, некоторые руководители подразделений ГНС вводили органы МСУ в заблуждение, заявляя о том, что, подписав  договор делегирования, органы МСУ берут на себя ответственность за выполнение контрольных цифр. Но такого требования нет ни в законодательстве, ни в типовой форме о делегировании полномочий, которое утверждено приказом ГНС.

Некоторые подразделения ГНС отказывались исполнять свои обязательства, которые возникали у них после подписания договора делегирования, в частности: (1) предоставлять информацию о налогоплательщиках, в соответствии с требованиями раздела 6 Положения,(2) разрабатывать и подписывать график согласования проведения проверок налогового контроля.

В свою очередь многие органы МСУ не проявляли большого желания исполнять нормы По-ложения, так как: (1) это дополнительная нагрузка на специалистов и руководителей органа МСУ без дополнительного финансирования, (2) высокий уровень ответственности за своевременную сдачу отчетности по реестрам продленных патентов, результатам проведенного налогового контроля; ответственность за правильность оформления актов и протоколов налогового контроля, правильность принятия решений административной комиссией органа МСУ.

Вышеперечисленные обстоятельства способствовали тому, что государственная программа по передаче отдельных функций по администрированию отдельных видов налогов органам МСУ потерпела неудачу. Ситуация усугубилась тем, что с 1 января 2019 года в силу вступили нормы Кодекса о нарушениях, нормы которого заменили положения Кодекса об административной ответственности. При этом в Кодексе о нарушениях уже не фигурировали нормы о полномочиях административных комиссий органов МСУ налагать административные взыскания по налоговым правоотношениям. Отсутствие этих норм сразу же закрыло возможность органам МСУ самостоятельно подписывать предписание о проведении проверок в рамках налогового контроля и, соответственно, проводить налоговые проверки. Этот факт значительно принизил возможности постановления ПКР №202, так как пропал главный механизм выявления субъектов «теневой экономики».

Кроме этого, с 2020 года, в рамках развития цифровизации, начала активно внедряться опция по выдаче добровольного патента в электронном формате. Эта возможность станет обязательной для налогоплательщиков с 1 января 2022 года. Будет потеряна актуальность продления срока  действия добровольного патента силами органа  МСУ. Развитие электронных форм исполнения  налоговых правоотношений привело практически к полной отмене оплаты налогов наличными средствами посредством квитанции формы 04, и, соответственно, сняло вопрос о передаче полномочий органам МСУ собирать налоги за наличный расчет.

В 2020 году, в целях оптимизации системы налоговых проверок и защиты интересов  предпринимателей, все проверки должны  проходить согласование с органами прокуратуры, что делает практически невозможным включение  в этот процесс органов МСУ. Причиной является традиционное нежелание органов МСУ  связываться с органами прокуратуры, а также отдаленность органов прокуратуры от места  расположения айыл окмоту. 

Выводы и рекомендации

В том виде, в котором существует постановление ПКР № 202, оно потеряло свою актуальность и возможность реализации. Из всего текста Положения реальную пользу может принести только норма о своевременном предоставлении подразделениями ГНС органам МСУ информации, указанной в разделе 6 Положения: 

• ежеквартально, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным периодом, перечень зарегистрированных в налоговых органах плательщиков налога на имущество, земельного налога и налога на основе патента и сведения о суммах налоговой задолженности по указанным налогам;

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•