2022-11-28 / Финансы МСУ

Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики, рассмотрев проект Закона КР «О республиканском бюджете КР на 2023 год и плановый период 2024–2025гг.», в части раздела «Межбюджетные отношения», внес на рассмотрение уполномоченных государственных органов ряд замечаний и предложений.

Сроки представления материалов для общественного обсуждения

Прежде всего, необходимо отметить, что в этом году, так же, как и минувшие годы, материалы для изучения перед общественными обсуждениями были выложены на сайт Министерства финансов КР (МФ КР) очень поздно – фактически за два дня до проведения слушаний. Это затрудняет анализ параметров проекта бюджета заинтересованными сторонами и является нарушением положений Бюджетного кодекса КР (БК КР), пункт 2 статьи 127 которого гласит, что «материалы к общественным бюджетным слушаниям должны публиковаться на официальном веб-сайте соответствующих государственного органа и органа местного самоуправления за 10 дней до проведения общественных бюджетных слушаний». 

Предложение. Обратить внимание МФ КР и Кабинета министров КР на необходимость своевременного размещения проекта бюджета на веб-сайте МФ КР.

Структура раздела «Межбюджетные отношения»

Союз МСУ уже неоднократно отмечал, что из года в год информация, представленная в Пояснительной записке к проекту бюджета, представлена минимальными количественными данными, а качественные данные (направления реформы) приведены фрагментарно, без какого-либо анализа воздействия. Несмотря на то, что в 2021–2022 гг. проектом Международного донорского трастового фонда (МДТФ) была проведена очень большая работа по улучшению методик межбюджетных отношений, старый формат раздела практически не поменялся. Вообще не упоминается проект Концепции развития межбюджетных отношений в КР на период 2023–2028 гг., который рассматривается сейчас МФ КР.

Предложение. Союз МСУ неоднократно просил увеличить аналитическую составляющую Основных направлений фискальной политики (далее – ОНФП) и проектов бюджета в части межбюджетных отношений: 

• расширить анализ динамики доходов, включив в него описание факторов, влияющих на изменения доходов местных бюджетов, намерений МФ КР по укреплению доходного потенциала МСУ;
• включить анализ тенденций финансовой децентрализации, описав соотношения доходов местных бюджетов к общим доходам государственного бюджета, сопоставив их с тенденциями к росту нагрузки на МСУ (делегированные полномочия и расширяющийся перечень вопросов местного значения);
• добавить более детальный анализ ожидаемого воздействия реформ: какой количественный эффект дадут те или иные нововведения;
• описать направления реформы, которые войдут в новую Концепцию межбюджетных отношений.

Расщепление общегосударственных доходов

Из года в год МФ КР повторяет в Пояснительных записках к бюджету фразу о том, каким образом теперь распределяются между республиканским и местным бюджетами подоходный налог и налог с продаж, не подкрепляя эти фразы ни анализом результатов, ни описанием намерений проводить похожие изменения для других налогов. Союз МСУ не раз обращался к МФ КР с замечанием о том, что после изменения доли распределения указанных выше налогов были не только выигравшие МСУ, но и проигравшие, доходы которых уменьшились. Эту информацию Союз МСУ получал непосредственно от «проигравших» МСУ. МФ КР следовало бы произвести детальный анализ изменений структуры доходов таких МСУ и принять меры.

Предложение. Привести в Пояснительной записке к проекту бюджета более детальное описание мер по изменению расщепления общегосударственных доходов между республиканским и местными бюджетами, приведя анализ количественных и качественных изменений, указать набор мер по компенсации доходов проигравшим МСУ. Кроме того, привести анализ возможных изменений в политике распределения и других доходов. Привести в Пояснительной записке также меры по компенсации доходов МСУ потерь, связанных с введением моратория на уплату земельного налога для отдельных категорий предпринимателей.

Трансфертная политика – выравнивающие гранты

В проекте Пояснительной записки сказано, что «увеличение выравнивающих трансфертов произведено в связи с повышением заработной платы работников социальной сферы и муниципальных служащих». В то же время упоминается новая методика расчета выравнивающих трансфертов, которая основана на простом методе расчета разницы показателей доходов и расходов. Больше о методике ничего не  сказано. В связи с этим у Союза МСУ возник ряд вопросов:

• Почему увеличение произошло не из-за применения новой методики, а из-за повышения заработной платы работников? Разве только повышение заработной платы работников должно повлиять на способность МСУ полностью финансировать свои расходы?
• Как новая методика повлияет в среднесрочной перспективе на изменения размеров выравнивающих трансфертов?
• Почему общая сумма, выделяемая из бюджета на финансирование выравнивающих трансфертов 3098,6 млн.  сомов не меняется с 2023 по 2025 год? МФ КР полагает, что показатель разницы доходов и расходов МСУ останется неизменным в течение трех лет?

В проекте ОНФП на 2023–2027 гг., который обсуждался всего несколько дней назад, общая сумма выравнивающих трансфертов на 2023–2027гг. составляла 3748,3 млн. сомов в год. Почему за несколько дней, прошедших со времени выпуска проекта ОНФП, эта сумма уменьшилась в проекте бюджета на 650 млн. сомов? В ОНФП говорилось то же самое - «увеличение выравнивающих трансфертов произведено в связи с повышением заработной платы работников социальной сферы и муниципальных служащих», означает ли снижение суммы на 17% то, что заработная плата работников не будет повышена на ранее планируемые величины?

Предложение. Включить в Пояснительную записку к бюджету на 2023–2025  гг. детальный анализ воздействия на МСУ новой формулы выравнивающих грантов – органы МСУ должны знать, что планирует для них МФ КР. Привести пояснения, за счет чего сумма выравнивающих трансфертов была существенно снижена относительно ОНФП?

Трансфертная политика – целевые трансферты

Структура целевых трансфертов опять осталась неизменной, несмотря на происходящие реформы. В Пояснительной записке нет информации о том, каким образом будет осуществляться финансирование делегированных госорганами МСУ полномочий, которого требует Конституция КР. Ничего не сказано о том, какие ожидания у МФ КР по применению нового Порядка управления целевыми трансфертами, который был разработан с помощью проекта МДТФ и уже был утвержден постановлением Кабинета министров КР от  08 апреля 2022 года № 201. Не упомянут и проект Методического руководства по разграничению расходных обязательств между государственными органами и органами МСУ: какой ожидается эффект от этой новой методики?

Предложение. Включить в Пояснительную записку описание намерений Кабинета Министров КР изменить ситуацию в обеспечении финансового сопровождения и необходимой нормативной базы при передаче полномочий и функций с республиканского уровня для полноценного и эффективного их осуществления, включая разъяснение ситуации с договорами между министерствами и МСУ.

Трансфертная политика – районные бюджеты

В проекте ОНФП очень много говорилось о новом уровне бюджетной системы, хотя описаны были только намерения. В проекте бюджета о районном уровне бюджета не сказано ни слова. Поскольку бюджет планируется на трехлетний период, означает ли это, что в ближайшие три года районные бюджеты не будут образованы? Необходимо больше аналитической и количественной информации о том, как будет происходить взаимодействие районных бюджетов и МСУ?

Предложение. Если намерения Кабинета министров не изменились, и районные бюджеты будут образованы, то в Пояснительную записку к бюджету необходимо включить прогноз по динамике объемов районных бюджетов и более детальное описание предполагаемого финансового взаимодействия между республиканским, районными и местными бюджетами. Как именно, какими механизмами финансирования, в каких соотношениях к бюджету района районные бюджеты будут взаимодействовать с местными бюджетами айылных аймаков и городов районного значения? Будет ли предусмотрено финансирование бюджетов развития территорий при реализации программ социально-экономического развития районов и поддержке межмуниципальных проектов развития? Поможет ли это избавиться от устаревшей практики выделения стимулирующих долевых грантов?

Стимулирующие (долевые) гранты

В Пояснительной записке, как и в проекте ОНФП, как и в других ОНФП и проектах бюджетов прошедших лет, в разделе «Стимулирующие долевые гранты» приводится только теория (определение и роль стимулирующих долевых грантов) и общий объем. Ничего не говорится о вопросах, которые неоднократно поднимал Союз МСУ: об использовании квот для городов республиканского и областного значения, и увеличении доли софинансирования стимулирующих грантов из местного бюджета, где и то, и другое уменьшает шансы МСУ с небольшими доходами получать средства для развития. Также необходимы комментарии о том, почему именно Джалал-Абадская область уже в течение ряда лет является неизменным лидером и по объемам стимулирующих долевых грантов, и по количеству объектов (по данным из ОНФП)?

Предложение. Включить в этот раздел аналитическую часть (количество нереализованных проектов (долгостроев), анализ распределения по регионам – чем отличаются лидеры от аутсайдеров) и политическую – каким образом МФ КР собирается решать упомянутые выше проблемы?

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•