Муниципалитет Научно-популярный журнал

3 (113) 5 Апреля 2021

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

НАШИ В БАВАРИИ: стажировка на родине порядка

2016-06-14 / Международный опыт МСУ
НАШИ В БАВАРИИ: стажировка на родине порядка

Системы местного самоуправления и муниципального управления изучают с учетом опыта сложившихся моделей муниципального управления, в частности – англосаксонской, французской и коммунальной. Для этого осенью 2015 года 14 представителей государственного управления и органов местного самоуправления из Кыргызстана и 3 представителя из Казахстана поехали с учебной поездкой в Германию (Баварию). Поездка была организована совместными усилиями Академии управления при ПКР и Фонда Ханнса Зайделя.

Основная цель поездки заключалась в изучении всех уровней государственного и местного самоуправления Свободного государства Бавария, площадью 70 550 км2, с живущим в ней населением в 12,6 млн. человек. Бавария – это одна из 16 федеральных земель, из которых состоит Федеративная Республика Германия. Столица Баварии – город Мюнхен, основанный в 1158 году. Устройство Баварии Обучение в ходе поездки началось с вводного семинара, состоявшегося в одном из образовательных центров Фонда Ханнса Зайделя, в курортном местечке Вильбад Кройте, куда когда-то ездили для восстановления здоровья русские императоры. Здесь профессор Карл Вайссенбах рассказал участникам об основах госуправления в Германии, разделении функций между уровнями управления и взаимодействии между ними. Важно отметить, что муниципальное управление Германии представляет собой результат продолжительного исторического развития, неоднократных и постепенных реформ, в результате которых муниципальная система соединила в своей экономической и организационной сути, наряду с современными элементами, патриархальные черты.
 
В соответствии с Конституцией, в Германии существует пять уровней деления территориального управления по административному признаку – федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, и последний пятый уровень – общины. Таким образом, базовой единицей коммунального управления выступают общины, районы и города. Но муниципальное образование в рамках коммунальной системы Германии выступает не только как самостоятельная коммунальная единица, но и как некое субрегиональное образование (то есть объединяет город и тяготеющие к нему сельскохозяйственные районы). Современные условия характерны тем, что в последние годы появились промежуточные административные звенья управления между районами и внутри районов между общинами, которые берут на себя функции координации и межкоммунального сотрудничества. В стране не унифицированы требования к структуре коммунального управления и имеется много местных органов управления, обладающих индивидуальными особенностями. В землях есть правительственные округа для надзора задеятельностью органов коммунального управления. Округ возглавляет правительственный президент, назначаемый исполнительной властью земли, который наделен широкими полномочиями по вопросам управления округом.
 
Правительственный аппарат построен на принципах административного централизма, а низовыми звеньями руководят администрации районов, выполняющие функцию ведущих звеньев коммунальной системы страны и одновременно являющиеся звеньями административной государственной системы, но и самостоятельной коммунальной единицей, а также объединением общин. Городские и сельские общины составляют низшее звено коммунальной системы Германии, их представительным органом является общинный совет.Типы муниципальной администрации в Германии характеризуются функциональными связями между выборными и исполнительными органами. Например, районы – это не только коммунальные единицы управления, но и административно-территориальные единицы земель. Главой исполнительной власти районов и городов является ландрат, то есть районный директор, наделенный широкими полномочиями и выполняющий функции главного управляющего всеми коммунальными делами муниципального образования и одновременно выступающий в роли агента земельной администрации.
 
Сессии коммунальных советов могут созывать бургомистры, общинные директора, ландраты, комитеты этих советов. В Министерстве внутренних дел, строительства и транспорта, которое курирует вопросы местного самоуправления, отметили, что деятельность каждого уровня предельно конкретно ограничена и строго контролируется. Каждый уровень точно знает свои обязанности и полномочия, которые подкреплены финансовыми средствами. Общины в Германии выполняют не только свои собственные, но и государственные задачи, исполнение которых на них возложено государством. Поэтому обычно различают собственные и делегированные полномочия управления общин. Исполнительные органы системы муниципального управления обладают большой свободой в создании и функционировании организационной структуры на благо населения территории.В обязательном порядке этот муниципальный аппарат управления должен иметь в своей структуре службы финансов, кадров, юридическую службу, отраслевые органы управления общинной экономикой, транспортом, здравоохранением, социальным обеспечением и др. К коммунальным функциям и полномочиям муниципальных образований относится планирование строительства и финансов, организация просвещения и обслуживания населения, также за ними закреплены контрольные функции в рамках муниципального управления.
 
Подавляющее большинство функций управления входит в исключительную компетенцию коммунальных органов высшей ступени, а часть находится в совместном ведении органов управления общин и вышестоящих районов. Роль общины в экономической жизни Германии реализуется по трем основным направлениям: – выступают потребителями результатов хозяйственной деятельности государственных и частных предприятий; – являются предпринимателями в создании предприятий; – осуществляют административно-регулирующую деятельность в отношении частных предприятий, расположенных на территории муниципальных образований. Самый близкий орган местного самоуправления – аналог айылного аймака в Кыргызской Республике – гемайнде. Глава гемайнде избирается жителями сроком на 6 лет и одновременно является председателем совета. Избранный на базе прямых выборов глава работает на принципах единоначалия и имеет обычно очень большой вес в собственной общине. Но очень широкие возможности главы уравновешиваются системой государственного надзора. Реализация переданных полномочий происходит под контролем усмотрений общины и под отраслевым (целевым) надзором. Государство проверяет, правильно ли применялось усмотрение, и вынесено ли правильное с точки зрения целесообразности решение.
 
Общины же подчиняются указаниям. Если же изданы государственные законы, исполнение которых влечет дополнительные финансовые нагрузки для общин, то на государство возлагают обязательство по предоставлению соответствующих государственных финансовых средств. Обучение муниципальных служащих Немецкие коллеги посвящают обучению огромное количество времени, повышение квалификации считается жизненно необходимым для обеспечения эффективной работы организации, внедрения новых инициатив, а также качественного улучшения условий жизни в муниципалитетах. Большое впечатление на участников поездки произвела система повышения квалификации работников органов МСУ и государственного управления в Институте Фонда Ханнса Зайделя и Баварской высшей школе управления. Учитывая кадровые проблемы и потребности местного самоуправления Кыргызстана, стоит рассмотреть этот опыт подробнее.В институте Фонда Ханнса Зайделя в начале года составляется учебная программа, которая затем неукоснительно соблюдается. Повышение квалификации проходят чиновники как из 16 федеральных земель, так и из других стран. Железный принцип отношений: если тебе нужен опыт, сам проявляй инициативу.
 
Баварская высшая школа, в отличие от аналогичных институтов Кыргызстана и Казахстана,функционирует как частное заведение. Имеет 5 центров обучения. В штате 140 сотрудников, на временной основе привлекаются до полутора тысяч экспертов, практикующих каждый в своей области. Повышение квалификации длится от 1,5 месяцев до одного года. Ежегодно школа разрабатывает программы курсов и затем размещает их на своем сайте. Государственный либо муниципальный сотрудник выбирает программу и регистрируется;далее, если программа набрала определенное количество желающих пройти обучение, программа вносится в расписание, если желающих недостаточно, проведение обучения откладывается. Также есть программы, которые разрабатываются по заказу конкретных органов управления. Обучение в школе платное, и платит за него работодатель, который отправляет туда сотрудника с конкретной четкой целью повышения квалификации по определенной теме. При этом слушатель знает, что если он пройдет обучение и получит сертификат,то он будет повышен в должности либо ему поднимут заработную плату. Гемайнде Дилькеншерб Функции и полномочия у всех гемайнде (айылных аймаков) стандартные. Выполнение собственных функций ориентировано на достижение конкретного результата, со стороны государства контролируется только правоприменение.
 
В отношении делегированных государством функций для гемайнде есть четкие предписания со стороны заказчика – государства. Заработная плата руководителя гемайнде составляет примерно 3,5 тыс. евро в месяц, специалисты получают от 2 до 2,5 тыс. евро, однако в больших гемайнде уровень заработной платы доходит до 9-10 тыс. евро в месяц. Члены совета, численностью от 8 до 80 человек, избираются на 6 лет. Председатель совета или бургомистр одновременно является главой представительного и исполнительного органа. Дилькеншерб состоит из 20 сел, каждое село имеет свои гимн и управление. В каждом селе есть союзы – это организованные жителями объединения, которые по собственной инициативе проводят различные мероприятия. Заметна забота об интересах граждан со стороны руководства и совета гемайнде. Например, многие жители гемайнде занимаются сельским хозяйством и производят экопродукты. При этом гемайнде создают условия: оказывают информационную поддержку, предоставляя сведения о ситуации в районе, области; предоставляют земельные наделы и дополнительные участки для развития; создают условия для организации продаж. Участники поездки из Кыргызстана могли увидеть, что местное самоуправление – это гораздо больше, чем власть или «надлежащее руководство»; МСУ в состоянии формировать методику планирования, организации и регулирования предоставления услуги или набора услуг в совокупности политических, социальных и экономических систем.
 
Например, по результатам планирования со стороны МСУ 22 фермера кооперируются для выпуска биомолочных продуктов и твердых сортов сыра.Также при поддержке гемайнде создано хозяйство по выпуску яблочных ликеро-водочных продуктов и разнообразных джемов. При этом хозяйка предприятия, прежде чем начать предпринимательскую деятельность, пять лет училась в вузе, четыре года проработала в лаборатории и два года изучала местный рынок.Особое внимание в гемайнде уделяется поддержке гражданской активности. Например, в пожарной части гемайнде ежедневно в дежурстве на волонтерской основе принимают участие молодые местные жители. Активист, с которым встретилась делегация из Центральной Азии, рассказал, что воспринимает свой добровольный труд не как нагрузку, а как почетную обязанность, и гордится своим вкладом в безопасность общины. Кооперативные фермерские хозяйства проводят различного рода социальные мероприятия, например, построили футбольное поле; помогают школам, выделяя продукты питания и материалы для занятий трудом.
 
Участие общественности является ключевым компонентом свободного государства и имеет решающее значение для успеха. Это означает, что частные объединения – часто при поддержке со стороны общин – заботятся о социальной, культурной, спортивной и экономической жизни в городе или общине. Тем самым с общин снимается (финансовая) нагрузка, а гражданский дух и чувство принадлежности друг другу усиливаются.Местное самоуправление, т.е. автономия малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов, означает не свободу от государства, а свободу внутри него. Таким образом, принцип самоуправления в Баварии выступает не как дуалистический, а как объединяющий демократию, правовое государство, народ и власть во имя государственного строительства «снизу вверх». В завершении поездки участники пришли к следующим выводам:
 
  • выбор того или иного механизма муниципального управления должен определяться с учетом исторических особенностей, политической и социально-экономической ориентации страны, мнения местного населения.
  • В конечном итоге этот выбор должен обеспечивать право населения на реализацию как общих интересов и потребностей, так и особенных потребностей данного муниципального образования; 
  • вовлечение всего населения в решение вопросов местного значения в рамках закона возможно;
  • местные чиновники должны быть высокообразованными.