Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Новшества Бюджетного кодекса Кыргызской Республики в части регулирования бюджетного процесса органов МСУ

2016-08-01 / Финансы МСУ

Важнейшими положениями любого бюджетного законодательства являются нормы, регулирующие бюджетный процесс. Практика установления основных дат в законодательстве в том или ином виде используется в разных странах. В Кыргызстане, как в действующем законодательстве (Законы КР «Об основных принципах бюджетного права в КР» и «О финансово-экономических основах местного самоуправления»), так и в принятом Бюджетном кодексе Кыргызской Республики (БК КР), определены основные этапы формирования проекта местного бюджета и представления отчета по нему.

В БК КР изменены сроки и порядок формирования проектов местных бюджетов (МБ), их рассмотрения и утверждения предоставления отчета по следующим позициям:

Министерство финансов не позднее 15 июля (в действующем законодательстве - до 30 мая) направляет органам МСУ: календарный план бюджетного процесса; методические рекомендации по формированию местных бюджетов; прогнозы и обоснования политики по объему общегосударственных доходов, по нормативам отчислений от общегосударственных доходов, межбюджетным трансфертам;
проекты местных бюджетов, сформированные исполнительными органами местного самоуправления (ОМСУ) и согласованные с местными кенешами, представляются в Министерство финансов не позднее 1 сентября (в действующем законодательстве – проект доходов МБ представлялся в срок до 1 июля, расходов – до 1 августа);
Министерство финансов после утверждения республиканского бюджета в течение 10 дней должно направить органам МСУ показатели уточненных объемов и нормативов отчислений от общегосударственных доходов, размеров межбюджетных трансфертов.
В соответствии с действующим законодательством, Министерство финансов доводит уточненные показатели до ОМСУ после представления правительством проекта республиканского бюджета в Жогорку Кенеш.
На практике данная норма не исполняется, и Министерство финансов доводит уточненные цифры после утверждения республиканского бюджета. Казалось бы, замечательно, что привели закон и практику в соответствие.
Однако если мы «углубимся» в Кодекс, то обнаружим, что проект закона о республиканском бюджете рассматривается и принимается Жогорку Кенешем в срок не позднее, чем за один месяц до начала нового бюджетного года (статья 99), т.е. до 30 ноября.
Тогда как дата внесения уточненных проектов местных бюджетов исполнительными органами МСУ на рассмотрение и утверждение местных кенешей - не позднее 1 ноября года, предшествующего очередному бюджетному году.
Следовательно, в новом бюджетном календаре изначально заложена несогласованность дат, и требуется их изменение для приведения в соответствие друг с другом;
местные кенеши должны утвердить местные бюджеты в срок не позднее одного месяца после утверждения республиканского бюджета. Затем утвержденные местные бюджеты должны представляться в Министерство финансов в течение 14 календарных дней после их принятия.
По действующему законодательству утвержденные в установленном порядке местные бюджеты представляются в Министерство финансов не позднее двух месяцев после утверждения республиканского бюджета.
Сокращение сроков представления МБ в Министерство финансов с 2-х до 1,5 месяцев необоснованно, поскольку обязательными условиями вступления в силу нормативно-правового акта, в т.ч. постановления местного кенеша об утверждении МБ, являются его официальное опубликование и включение в Государственный реестр нормативно-правовых актов.

Официальное опубликование нормативных правовых актов, как известно, осуществляется на государственном и официальном языках (допускается принятие нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления исключительно на государственном языке при условии проживания на территории соответствующей административно-территориальной единицы преобладающего числа лиц, владеющих государственным языком, и наличия соответствующего решения представительного органа местного самоуправления).Нормативные правовые акты, в соответствии с Законом КР, включаются в Государственный реестр нормативных правовых актов КР в течение семи рабочих дней со дня официального опубликования.Срок представления отчетов об исполнении местных бюджетов в Министерство финансов остался прежним - не позднее 1 марта года, следующего за отчетным.Вместе с тем значительно изменены нормы, регулирующие процедуры внесения изменений и дополнений в утвержденные бюджеты. Во-первых, определено, что изменения и дополнения в утвержденные бюджеты могут осуществляться только в определенных случаях:

необходимости устранения ситуаций, угрожающих политической, экономической, экологической и социальной стабильности Кыргызской Республики;
изменения законодательства Кыргызской Республики, влияющего на уровень утвержденных параметров бюджета;
принятия решения об использовании дополнительных доходов или экономии в расходах, полученных в ходе исполнения бюджетов бюджетной системы Кыргызской Республики, при изменении объемов выделенных целевых трансфертов, ассигнований
Социальному фонду, Фонду обязательного медицинского страхования, выделенных из республиканского бюджета бюджетных ссуд;
введения чрезвычайного или военного положения и использования остатка бюджетных средств;
отдельно установлена возможность осуществления секвестра расходов в условиях ожидаемого снижения поступлений доходов бюджета. Он представляет собой механизм, предусматривающий сокращение в установленных пропорциях статей расходов бюджета, с указанием перечня приоритетных бюджетных программ или статей расходов, не подлежащих секвестру.
Решение о введении секвестра местных расходов принимается исполнительными органами местного самоуправления в течение бюджетного года и осуществляется путем внесения изменений в нормативный правовой акт о бюджете.

Во-вторых, введено правило, что в нормативный правовой акт о бюджете в течение бюджетного года могут вноситься изменения не более двух раз: первое - до 1 июня, второе - до 1 ноября текущего бюджетного года. В-третьих, установлено, что проект нормативного правового акта о внесении изменений в нормативный правовой акт о бюджете рассматривается кенешем во внеочередном порядке в течение 20 дней со дня его внесения на рассмотрение. Кроме того, определено, что изменение бюджетных параметров республиканского бюджета, до принятия соответствующих поправок в закон, может осуществляться по согласованию с профильным комитетом Жогорку Кенеша, в ведение которого входят вопросы бюджетного законодательства. Правила перераспределения средств местных бюджетов в процессе их исполнения, как и республиканского бюджета, также претерпели ощутимые изменения.

В процессе исполнения бюджетов главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств имеет право перераспределять средства по главному распорядителю (распорядителю, получателю) в пределах общих ассигнований бюджетных средств между статьями экономической классификации расходов. Перераспределение средств между бюджетными программами запрещается. Общий объем перераспределенных средств в течение финансового года не должен превышать 5% совокупного объема расходов по каждому главному распорядителю (распорядителю, получателю) бюджетных средств по отдельности. В случае исполнения данной нормы вносить изменения и дополнения в нормативный правовой акт о бюджете не требуется. В рамках бюджетного процесса дальнейшее развитие получили нормы об обязательности общественных бюджетных слушаний (статья 127), процедурах их подготовки и проведения.

Слушания определены как мероприятие в форме открытого обсуждения вопросов формирования и исполнения бюджетов, проводимое по инициативе органов исполнительной власти для изучения общественного мнения, получения предложений, рекомендаций и принятия решений с учетом интересов населения. Материалы к общественным бюджетным слушаниям в обязательном порядке должны публиковаться на официальном сайте за 10 дней до проведения слушаний. В день проведения слушания исполнительный орган обеспечивает регистрацию участников, представителей средств массовой информации (в случае необходимости), ведение протокола и оформление итоговых документов. Затем поступившие предложения участников слушаний должны обобщаться, а участникам слушаний направляется ответ о решениях, принятых по результатам рассмотрения их предложений. В соответствии с Бюджетным кодексом органы местного самоуправления обязаны будут также размещать на своих официальных сайтах в течение 15 дней после их утверждения (одобрения), с учетом обеспечения режима секретности, защиты государственной или иной охраняемой законом тайны, следующие документы:

проект местного бюджета;
утвержденный бюджет органа местного самоуправления;
годовой отчет об исполнении местного бюджета, в том числе отчеты о достижении индикаторов результативности;
ежемесячные отчеты об исполнении местного бюджета.

Другими новшествами, нацеленными на рост бюджетной прозрачности и обеспечение доступа общественности к бюджетной информации органов местного самоуправления, являются закрепление понятия «гражданский бюджет» (статья 126) и введение показателей оценки бюджетной прозрачности на местном уровне (статья 129). Определено, что гражданский бюджет - это изложение в доступной и упрощенной форме информации (о бюджетных параметрах, приоритетах и решениях на определенный финансовый период). Муниципальный индекс бюджетной прозрачности может оцениваться некоммерческими организациями (инициативными группами граждан) в соответствии с методикой, принятой правительством. При этом результаты общественной оценки обязательно принимаются во внимание органами местного самоуправления для обеспечения роста прозрачности местных бюджетов.

Помимо терминов «гражданский бюджет» и «муниципальный индекс бюджетной прозрачности», с принятием Бюджетного кодекса категориальный аппарат бюджетного законодательства пополнился другими важными для органов МСУ определениями – «программа социально-экономического развития городов и айылных аймаков» и «бюджетная программа». Установлено, что программа социально-экономического развития - это документ, содержащий цели, задачи и мероприятия социально-экономического развития городов и айылных аймаков и определяющий основные направления и приоритеты фискальной политики на предстоящий период. Проекты местных бюджетов будут формироваться на их основе.

При этом программы социально-экономического развития содержат фактические показатели за два предыдущих года, ожидаемую оценку на текущий год и прогнозы на три последующих года.Первый год прогнозируемого трехлетнего периода программы социально-экономического развития является основой для формирования проекта местного бюджета на очередной бюджетный год. Второй и третий годы являются ориентиром прогнозируемой программы социально-экономического развития на очередной трехлетний период.Законодательно закреплена структура программы социально-экономического развития:

социально-экономический прогноз развития с учетом прогноза социально-экономического развития Кыргызской Республики;
проект бюджета на предстоящий период,который содержит укрупненные показатели по ресурсам бюджета в разрезе их видов и источников, расходам бюджета и в разрезе бюджетных программ местного самоуправления, сбалансированности бюджета, муниципальному долгу;
пояснительная записка к программе социально-экономического развития;
оценка возможных бюджетных рисков и обстоятельств.

На наш взгляд, вышеприведенная структура нуждается в дополнении ее среднесрочными целями развития территории и местного сообщества, годовым планом действий, планом мониторинга и оценки и результатами определения приоритетных потребностей сообщества с участием населения. Без включения этих элементов в ее состав программа будет выступать в качестве среднесрочного финансового документа, а не документа, определяющего цели, задачи и мероприятия развития территории и местного сообщества. Программы социально-экономического развития и приоритеты местных бюджетов должны утверждаться местными кенешами не позднее 1 июня года, предшествующего очередному бюджетному году. Исполнительные органы МСУ до принятия программ будут проводить общественные слу-

шания по обсуждению их проектов.

Бюджетная программа представляет собой комплекс мер, направленных на реализацию программ социально-экономического развития территорий. Она должна иметь четкую, реалистичную и достижимую цель, бюджетные меры и индикаторы, отражающие результаты реализации бюджетной программы в количественном и качественном выражении. Бюджетная мера в свою очередь является составной частью бюджетной программы и представляет собой виды деятельности (мероприятия, проекты, постоянно выполняемые функции, регулярные закупки и т.п.), которые напрямую способствуют реализации бюджетной программы. Бюджетные меры определяют методы и способы достижения целей программы. Для обеспечения стабильности правовой базы бюджетов, в т.ч. местных бюджетов, приняты две новые нормы:

правило, что основные параметры бюджета принимаются согласно положениям нормативных правовых актов, утвержденным не позднее 1 июля текущего бюджетного года и вводимым в действие не ранее 1 января очередного бюджетного года. При этом нормативные правовые акты, предусматривающие увеличение расходов или уменьшение доходов бюджетов, утвержденные позднее 1 июля, учитываются в проектах бюджетов следующего цикла бюджетного прогнозирования (статья 80);
требование, касающееся нормативных правовых актов, приводящих к изменению доходов и (или) расходов бюджетов, принятых после дня внесения в Жогорку Кенеш (местные кенеши) проекта нормативного правового акта о бюджете, должно вступать в силу не ранее 1 января, следующего за очередным бюджетным годом (статья 4).

Новые подходы заложены и в определении источников получения трансфертов и бюджетных ссуд органами МСУ. Целевые трансферты так же, как ссуды, могут предоставляться не только из республиканского бюджета, но и местных бюджетов – из одного бюджета другому местному бюджету (статьи 55, 57). Однако принципы межбюджетных отношений в целом (статья 45) не претерпели существенных изменений по сравнению с действующим законодательством. Межбюджетные отношения должны основываться на следующих принципах:

распределение и закрепление доходов за каждым бюджетом бюджетной системы;
соблюдение расходных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления;
определение на долговременной основе нормативов распределения доходов между бюджетами;
достижение уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов за счет предоставления из республиканского бюджета межбюджетных трансфертов;
возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с внесением изменений в законодательство Кыргызской Республики.

Как видим, вышеизложенные принципы межбюджетных отношений по-прежнему нацелены на решение текущих проблем в межбюджетных отношениях: нестабильности нормативов отчислений, вмешательства государственных органов в бюджетный процесс органов МСУ и др. Мы предлагали при обсуждениях проекта БК КР и сейчас считаем необходимым внедрить в законодательство более прогрессивные правовые нормы, переориентировав систему на новую, более «продвинутую» модель межбюджетных отношений в стране.

Так, принятые принципы межбюджетных отношений должны нацеливать Правительство при принятии решений не просто на закрепление собственных финансовых средств за бюджетами местных сообществ, а на обеспечение их соразмерности предоставленным им по закону расходным полномочиям; не на возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с изменением законов КР, а на введение процедур бюджетного выравнивания уровней финансовой обеспеченности местных бюджетов, которые не будут ограничивать направления использования предоставляемых средств органами местного самоуправления в пределах их компетенции; и т.п. Безусловной корректировки в Кодексе требуют и перечни общегосударственных доходов (статья 46) и доходов местных бюджетов (статья 48).

В соответствии с требованиями антикоррупционной экспертизы, оба перечня стали закрытыми, т.е. из них исключены такие термины, как «иные» и «другие» доходы. Однако в состав доходов местных бюджетов не вошли отдельные виды доходов, поступающих в настоящее время в местные бюджеты: государственная пошлина, направляемая в местные бюджеты в соответствии с законодательством КР; арендная плата, взимаемая за земли Государственного фонда сельскохозяйственных угодий; доходы от продажи муниципального имущества.

Доходы от взысканных сумм административных штрафов, налагаемых государственными органами, за исключением штрафов, взимаемых при совершении административных правонарушений, посягающих на Правила безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, и сумм административных штрафов, взыскиваемых таможенными органами, разделяемые в настоящее время в равной мере между республиканским и местными бюджетами, также не включены в состав общегосударственных доходов (статья 46).

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Новшества Бюджетного кодекса Кыргызской Республики в части регулирования бюджетного процесса органов МСУ

Похожие материалы: