Муниципалитет Научно-популярный журнал

2 (148) 31 Января 2024

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

ДОЛОЙ потребительское отношение к донорским деньгам! Донорские инвестиции в развитие местных сообществ должны направляться через местные бюджеты

2017-03-02 / Финансы МСУ
ДОЛОЙ потребительское отношение к донорским деньгам! Донорские инвестиции в развитие местных сообществ должны направляться через местные бюджеты

Начиная с 2011 года, Институт политики развития (ИПР, www.dpi.kg), выполняя проекты развития, финансируемые международными донорскими организациями (далее – доноры), практикует предоставление грантов сельским муниципалитетам через местные бюджеты. Это первая подобная практика в Кыргызской Республике. До этого момента доноры не направляли грантовые средства в местные бюджеты, опасаясь фидуциарных рисков; нецелевого использования средств, в частности, на погашение долгов; а также коррупционных рисков. Действительно, такие риски были существенными длительный период становления бюджетной системы в КР и Казначейства. Поэтому доноры или осуществляли закупки через отделы реализации проектов, или создавали в сельских сообществах параллельные структуры власти, такие, как Территориальные инвестиционные комитеты1, которые принимали все решения в отношении использования грантовых средств, а сами грантовые средства направлялись напрямую подрядчикам и поставщикам, минуя местные бюджеты и бюджетную систему в целом.

Повторимся, что такая практика была оправдана в период становления бюджетной системы и Казначейства, так как риски действительно были высокими. Однако продолжение этой практики в настоящее время порождает ряд проблем. Органы местного самоуправления, не неся бюджетной ответственности за донорские инвестиции, занимали весьма пассивную позицию как в отношении управления проектами, так и в отношении постпроектного содержания объектов. Это привело к тому, что многие объекты инфраструктуры, включая системы питьевого водоснабжения, плохо управлялись и быстро приходили в не надлежащее состояние. Инвестиции доноров часто оказывались безрезультатными. В отношении сельских систем водоснабжения ситуация усугубилась тем, что, также по идее и при поддержке доноров, данные системы решением правительства были переданы в управление общественным организациям – Сельским общественным объединения пользователей питьевой воды (СООППВ).
Не неся конечной ответственности за услугу, СООППВ оказались неэффективными управляющими, что также привело к упадку отремонтированных донорами объектов инфраструктуры (см. ниже). Кроме того, искусственно созданные псевдоорганы управления вместо органов МСУ решали вопросы местного значения, что ослабляло местное самоуправление. С одной стороны, в глазах населения МСУ выглядело беспомощным и ни за что не отвечающим, с другой стороны, органы МСУ расслаблялись и переставали чувствовать ответственность за услугу. Когда финансирование осуществляется вне местных бюджетов, закупки, как правило, происходят по правилам международных проектов или по правилам исполнительного агентства и не подлежат контролю со стороны надзорных органов государства. В этом случае риски коррупции или неэффективных закупок повышаются. А это означает, что возникает риск низкого качества исполнения контрактных обязательств. Более того, органы МСУ зачастую отказывались принимать реконструированный или построенный объект в собственность и управление, так как не участвовали в процедурах закупок и не хотели брать на себя риски, связанные с неясным статусом права собственности на эти объекты.
Зачастую документы донорских инвестиционных проектов, которые не прошли необходимые государственные процедуры – государственных закупок, утверждения проектно-сметной документации, выдачи разрешительных документов, утверждения сметы – оказывались не соответствующими строительным нормам и правилам, не признавались государственной экспертизой. Последующая эксплуатация таких объектов несла и несет большие риски, и сельские органы МСУ не хотят брать на себя ответственность за возможные будущие проблемы. В настоящее время перечисленные выше риски стремятся к нулю, а практика донорских инвестиций через местные бюджеты показывает намного более лучшие результаты, чем предоставление грантовых средств «параллельным» структурам в сообществе. Так, доля объектов, находящихся в хорошем и отличном состоянии через несколько лет после окончания проектов, проинвестированных через местные бюджеты, составляет 100 про-центов. Какие изменения произошли в нормативной базе? За последние 5 лет, начиная с 2011 года, в нормативной правовой базе произошли и продолжают происходить серьезные изменения, которые способствуют снижению рисков инвестирования в инфраструктуру через местные бюджеты.
То, что изменения продолжают происходить, говорит о том, что потенциал и возможности органов МСУ в эффективном управлении инвестициями продолжают повышаться. Какие изменения произошли и продолжают происходить? Повысился контроль за работой исполнительных органов сельских МСУ – айыл окмоту, со стороны представительного органа – местного кенеша (совета) Закон установил, что депутаты местных кенешей не могут быть подотчетными айыл окмоту. В результате в составе местных кенешей не стало людей, зависимых от айыл окмоту. Главы айыл окмоту теперь избираются местными кенешами и полностью подотчетны депутатам во всех вопросах, включая бюджетные. Усилился контроль за работой сельских органов МСУ со стороны местных сообществ Существенно вырос интерес местных сообществ к бюджетному процессу и процессам МСУ в целом1, также установилась и широко распространилась практика совместного мониторинга и оценки выполняемых работ со стороны местного сообщества. Свою роль в этом сыграли и продолжают играть новые уставы местных сообществ, где детально прописаны формы прямого участия граждан в местном самоуправления, а также требования в отношении прозрачности и подотчетности, включая модель регулярного мониторинга и оценки. Усилились требования к прозрачности и конкурентности государственных закупок, осуществляемых органами МСУ, включая закупки услуг по строительству, ремонту и реконструкции объектов инфраструктуры Новое законодательство о закупках требует от органов МСУ проведения закупок через электронный портал zakupki.kg, управляемый Министерством финансов. В результате повысилась конкурентность и эффективность государственных закупок2.
Повысился потенциал поставщиков – подрядчиков ремонтно-строительных работ – в сфере выполнения заказов органов МСУ Здесь свою роль сыграли 2 фактора. Во-первых, подрядчики уже получили значительный опыт участия в тендерах, сотрудничая с АРИС, проектами Всемирного банка и многими другими проектами. Во-вторых, жесткие требования законодательства о закупках заставили подрядчиков улучшить процедуры и качество работ.Вырос потенциал органов МСУ в управлении инвестициями В местных бюджетах стали формироваться капитальные бюджеты (бюджеты развития), что заставило органы МСУ управлять своими внутренними инвестициями, это включает: 1) грамотное планирование инвестиционных проектов, навыки размещения заказов и оценки проектно-сметной документации; 2) навыки технического надзора при реализации инвестиционных проектов, наличие системы СМиО (например, требование стимулирующих грантов из республиканского бюджета); навыки работы с порталом государственных закупок. 1 Данные опросов ИПР показывают, что рост интереса граждан к работе органов МСУ составил 6,2 процента; количество граждан, кого мало интересует работа МСУ, снизилось на 7,5 процентов. 2 Закупки на местном уровне требуют дальнейших усилий по наращиванию потенциала органов МСУ, но процесс уже принял необратимый характер.
Органы МСУ стали больше заниматься инвестиционными проектами, созданием инвестиционного климата и инвестиционной привлекательности своей территории, одновременно повышая участие гражданского общества в данном процессе. В штатном расписании айыл окмоту появился специалист по управлению инвестициями.Повысилась подотчетность органов МСУ перед сообществами Нормы законодательства, в частности Бюджетного кодекса, устанавливают требования, чтобы бюджеты, включая бюджеты развития (инвестиции), были основаны на приоритетных потребностях сообществ. Этому способствовали также изменения в системе предоставления стимулирующих долевых грантов из государственного бюджета в местные бюджеты. Правила предоставления стимулирующих грантов требуют, чтобы инвестиционные проекты, софинансируемые из государственного бюджета, были основаны на изучении и приоритезации потребностей, проведенных силами органов МСУ. Повысилось качество контроля за целевым расходованием средств со стороны государства Счетная палата Кыргызской Республики разработала новые правила аудита местных бюджетов,которые включают требования к подотчетности, эффективности расходования средств. Аудит использования средств на строительство, капитальный и текущий ремонт объектов муниципальной собственности, куда входят объекты сельской инфраструктуры, включен в новую программу аудита местных бюджетов.
Что изменилось на практике? МСУ чувствуют ответственность за содержание объектов и справляются с финансовой нагрузкой по эксплуатации В настоящее время внедряется практика, при которой орган МСУ от начала до конца отвечает за всеэтапы проектного инвестиционного цикла, составляет план действий по улучшению услуги, где делается тщательный расчет не только стоимости инвестиций, но и финансовая модель будущего управления объектом. В этом случае амортизация, будущие инвестиции и расходы на содержание учитываются в местном бюджете и тарифной политике. Так, Проект «Улучшение услуг на местном уровне» (Проект УУМУ) связал инвестиционные донорские средства, реализуемые через местные бюджеты, с собственными операционными средствами МСУ, что повысило уровень устойчивости предоставляемой услуги.Теперь орган МСУ самостоятельно координирует и синхронизирует свои действия по капитальным вложениям и тарифной политике, что было бы невозможно, если было бы раздельное финансирование, раздельная ответственность. Кроме этого, Проект PSI с 2015 г. начал направлять в местные бюджеты и средства на логистику мероприятий по обучению, на общую сумму около 6 млн. сомов.
Это в значительной степени повысило ответственность органов МСУ за проводимые мероприятия, создало атмосферу доверия между Проектом и ОМСУ. По итогам двух лет по всем АА Проекта наблюдается экономия грантовых средств, при том что все мероприятия были проведены в полном объеме. МСУ способны вести обоснованную тарифную политику с учетом инвестиций Эксперимент доноров, заключавшийся в создании общественных объединений пользователей питьевой водой (СООППВ), закончился для сельского водоснабжения плачевно. Несмотря на несколько впечатляющих историй успеха, ситуация такова, что во многих муниципалитетах СООППВ работают только на бумаге, во многих они не управляют сетями должным образом, не включая в тарифы инвестиционные расходы и даже расходы на текущее содержание. При этом ответственность за саму услугу все эти годы оставалась, согласно законодательству, за органами местного самоуправления, а СООППВ рассматривали системы питьевого водоснабжения исключительно как источники дохода.
Правительство КР пытается административными методами вернуть управление питьевым водоснабжением в ведение органов местного самоуправления, однако процесс идет медленно и неэффективно. Во-первых, СООППВ не хотят отдавать «кормушку», во-вторых, органы МСУ не стремятся взять на себя ответственность за разрушенные и плохо функционирующие сети. Практика работы ИПР в рамках Проекта УУМУ показывает, что инвестиции донора, направленные в местный бюджет, заставляют МСУ и СООППВ договариваться таким образом, чтобы учесть все вопросы дальнейшего содержания и инвестиций в тарифной политике. Но это не означает, что тарифы обязательно существенно вырастают. В некоторых муниципалитетах Джалал-Абадской и Иссык-Кульской областей, после проведения консультационных работ и расчетов, тарифы остались на прежнем уровне, а качество управления сетями существенно выросло.Если инвестиции будут направлены через местные бюджеты, органы МСУ должны будут понимать свою будущую ответственность за устойчивость услуги. Это позволит им уберечься от популистских или необоснованных решений по инвестированию, что зачастую и происходит, когда инвестирование не учитывает возможности и ответственность ОМСУ. Коротко говоря,финансирование через местный бюджет повышает ответственность ОМСУ за принятые решения.
Вывод Всего за пять лет, с 2012 по 2016 год, ИПР в рамках различных проектов предоставил органам МСУ 143 гранта на общую сумму 97 601 400 сомов или около 1,7 миллиона долларов. Около 70% данных грантов были направлены на восстановление объектов инфраструктуры. Мониторинг состояния объектов, проведенный в феврале 2017 года, показал, что из числа проектов, завершенных в 2012-м и 2014 году, функционируют все 100% проектов. Респондентам было предложено оценить функционирование объектов по 5-балльной шкале1. В результате состояние 40% объектов было оценено как хорошее, а состояние 60% объектов – как отличное. Основываясь на этой практике, ИПР делает обоснованный вывод о том, что донорские инвестиции в сельскую инфраструктуру, направленные на улучшение местных услуг, должны осуществлять исключительно через местные бюджеты. Именно такой механизм будет обеспечивать устойчивость результатов донорских проектов и оказывать существенное воздействие на развитие сельских регионов Кыргызской Республики.

 

Похожие материалы: