Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Новые подходы к проведению аудита местных бюджетов

2017-03-05 / Финансы МСУ

20 декабря 2016 года Совет Счетной палаты утвердил новое Руководство по проведению аудита местных бюджетов Счетной палатой Кыргызской Республики (СП КР) и ее территориальными подразделениями. Данное руководство было принято за основу Советом Счетной палаты в конце прошлого года и использовалось при проведении пилотных аудитов в течение первой половины 2016 г. По результатам пилотных аудитов Руководство было доработано для окончательного утверждения Советом Счетной палаты.

Руководство по проведению аудита местных бюджетов разработано в соответствии с Законом Кыргызской Республики от 13 августа 2004 года, № 117 «О Счетной палате КР», Регламентом СП КР, утвержденным постановлением Совета СП КР от 5 декабря 2013 года, № 01-3/96 и Общим руководством о порядке проведения аудита СП КР и ее территориальными подразделениями, утвержденным постановлением Совета СП КР от 23.07.2008 года, № 01-9/33. Руководство в основном соответствует международным стандартам и усилено в части аудита прозрачности бюджета и участия граждан в бюджетном процессе.К новшествам, включенным в Руководство, относятся порядок составления плана и программы аудитаместных бюджетов, а также подготовка отчета о результатах аудита.

В соответствии с новым порядком формирование перечня объектов аудита, включаемых в годовой план аудиторской деятельности СП КР, осуществляется в соответствии с Руководством по планированию аудиторской деятельности СП КР.

Цель аудита местных бюджетов - удостовериться, что финансовая информация объекта предоставляется в соответствии с принятой системой финансовой отчетности и регулирующей ее законодательной базой, соответствует ли местный бюджет действующим требованиям законодательства и нормативных документов, регулирующих вопросы управления финансами на местном уровне, а также выявить возможности для совершенствования системы формирования и исполнения местного бюджета.

Задачами аудита местных бюджетов являются:

проверка соблюдения органами местного самоуправления требований действующего законодательства, регулирующего осуществление бюджетного процесса;
оценка соответствия местного бюджета принципам устойчивости, сбалансированности доходов и расходов, направленности на достижение целей программы социальноэкономического развития территории, полноты включения в состав местного бюджета всех доходов и расходов;
проверка соблюдения принципов открытости, прозрачности и подотчетности на этапах составления, утверждения и исполнения местного бюджета;
проверка обоснованности и реалистичности составления планов доходов и расходов бюджета, его соответствие утвержденным методикам и правилам;
выявление возможных резервов расширения ресурсной базы органа МСУ;
проверка обоснованности, полноты и своевременности исполнения доходов и расходов бюджета;
проверка достоверности сведений, представленных в отчете об исполнении местного бюджета;
оценка достоверности информации, представленной в бухгалтерской отчетности объектов аудита;
проведение анализа выявленных отклонений и нарушений, внесение предложений по их устранению.

Таким образом, частью новой системы аудита на местном уровне является аудит вопросов подотчётности и прозрачности органов МСУ. В новом Руководстве введены следующие новые понятия: «область» и «объем аудита». Область аудита – содержание и границы аудита, виды деятельности и процессы, которые подвергаются изучению и анализу за определенный период, т.е. перечень основных вопросов, подлежащих аудиту.Объем аудита (или масштаб аудита) – аудиторские процедуры, которые необходимо провести для достижения цели аудита. Процедуры, необходимые для проведения аудита, определяются руководителем аудиторской группы по своему суждению при планировании аудита с учетом требований применяемых стандартов аудита. Основной задачей планирования аудита являет-ся разработка общей стратегии и детального подхода к ожидаемому характеру, временным рамкам и объему аудита.

Планирование аудита нацелено на то, чтобы аудит был проведен максимально эффективно по параметрам качества, экономности, продуктивности, результативности и своевременности, а также в максимально короткий срок. Процесс планирования традиционно включает в себя: предварительное изучение объекта аудита; подготовку плана и программы аудита. Предварительное изучение объекта аудита включает изучение не только нормативных правовых актов, которыми регулируется деятельность объектов аудита, но и устава местного сообщества. Устав местного сообщества применяется в ходе аудита, так как решение вопросов, не урегулированных законом, осуществляется в соответствии с уставом, регламентирующим основные принципы и правила внутренней жизнедеятельности местного сообщества, права и обязанности членов местного сообщества, порядок взаимоотношений местного сообщества и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

На предварительном этапе также будут изучаться отчет предыдущего аудита и исполнение органами МСУ предписаний предыдущих аудитов, основные характеристики объекта аудита (перечень учреждений, объемы финансирования, объемы трансфертов из республиканского бюджета, результаты деятельности) и социально-экономическое положение айылного аймака (города). В качестве источников данных по этим показателям послужит статистика социально-экономического развития айылного аймака (города) и макроэкономических показателей региона за последние три года. Предварительное изучение не ограничится вышеуказанным перечнем. Уполномоченное лицо может затребовать и изучить дополнительные документы и материалы для проведения аудита, в том числе бухгалтерские, финансовые, распорядительные, договорные документы органов МСУ, муниципальных бюджетных учреждений и предприятий. Результаты предварительного изучения объекта аудита будут документироваться в соответствующей рекомендованной форме.

Рекомендованные типовые формы для изложения плана, программы и результатов аудита являются частью Руководства, что позволит унифицировать как рабочие документы, так и отчеты по аудитам местных бюджетов. Одним из новшеств Руководства, в соответствии с международными стандартами, является информирование объекта аудита о начале проведения аудиторских процедур. После утверждения плана и программы аудита лицо, уполномоченное на проведение аудита, должно заблаговременно в письменной форме уведомить руководителя объекта аудита о предстоящем аудите. В письме будутизлагаться цель, предмет, объем аудита, характер аудита (выборочный или сплошной метод), права и ответственность группы аудита и объекта аудита, поименный список сотрудников, осуществляющих сбор аудиторских доказательств на объекте, в том числе привлеченных экспертов, сроки проведения аудита и способ (форма) сообщения результатов аудита. Проведение аудиторских процедур традиционно будет осуществляться в соответствии с планом и программой аудита. При этом поведение аудиторских процедур осуществляется в следующих областях:

аудит соответствия бюджетного процесса законодательным нормам;
аудит составления доходной части местного бюджета;
аудит составления расходной части местного бюджета;
аудит исполнения доходной части местного бюджета;
аудит исполнения расходной части местного бюджета;
аудит закупок;
аудит управления муниципальной собственностью;
аудит муниципальных предприятий;
аудит организации учета и отчетности.

Аудит соответствия бюджетного процесса законодательным нормам будет проводиться по следующим вопросам: оценка процедур составления, рассмотрения и утверждения проекта местного бюджета; оценка структуры утвержденного бюджета; аудит межбюджетных отношений и оценка составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Для проведения оценки процедур составления, рассмотрения и утверждения проекта местного бюджета, уполномоченному лицу необходимо будет установить:

введены ли местные налоги, сборы и льготы по ним решением местного кенеша, были ли обнародованы эти решения в соответствии с требованиями законодательства;
был ли первоначальный проект местного бюджета согласован с местным кенешем;
были ли проведены общественные слушания проекта местного бюджета;
утверждена ли местным кенешем программа социально-экономического развития территории, проводились ли общественные обсуждения проекта программы;
были ли проведены общественные обсуждения предложений к инвестиционным проектам, реализация которых осуществляется за счет средств местных бюджетов (данное положение начинает действовать с 2017 г.);
проводилось ли рассмотрение и утвержде-ние местного бюджета в соответствии с принятым регламентом местного кенеша, законами и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс;
было ли составлено бюджетной комиссией местного кенеша заключение по проекту бюджета и было ли оно представлено местному кенешу;
было ли решение местного кенеша о бюджете на соответствующий год опубликовано в средствах массовой информации;
были ли постановления местного кенеша, в т.ч. по принятию местного бюджета, по внесению изменений в принятый бюджет, распределению свободных остатков местного бюджета;
опубликованы ли постановления местного кенеша по принятию местного бюджета, внесению изменений в принятый бюджет в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов (с приложением принятых документов) и направлены ли они в территориальное подразделение Министерства юстиции для внесения в Единый государственный реестр нормативных правовых актов.

Оценка структуры утвержденного бюджета, аудит межбюджетных отношений и оценка составления и утверждения отчета об исполнении бюджета будут аудироваться в соответствии с действующим законодательством. При аудите составления доходной части местного бюджета будут оцениваться: полнота охвата ресурсной базы местного бюджета; обоснованность и достоверность составления доходной части местного бюджета и обоснованность принятых органом МСУ решений, влияющих на объем доходной части бюджета. Аудит ресурсной базы местного бюджета включает контроль наличия базы данных для прогнозирования доходов и оценку ее полноты. Проверке подвергаются:

наличие и полнота статистических данных по видам доходов в разрезе плательщиков, в т.ч. по земельному налогу, налогу на имущество, налогу с продаж, подоходному налогу, налогам на основе обязательного и добровольного патентов, единому налогу для субъектов малого предпринимательства, налогу за пользование недрами, арендной плате и другим доходам местного бюджета;
наличие, полнота и регулярность обновления (1 раз в год) статистических данных для составления прогнозов. Например, показатели доходов населения анализируются как база для исчисления подоходного налога; объем оказанных услуг и розничный товарооборот – налога с продаж; численность про-живающего населения и численность работников на предприятиях – сбора за вывоз мусора; показатели жилого и нежилого фонда, количество и характеристики транспортных средств – налога на имущество и т.д.;
факты проведения в анализируемом периоде хронометража для установления ставок добровольного патента по видам предпринимательской деятельности (при необходимости, соответствующий запрос направляется в ГНС);
факты проведения инвентаризации и учета объектов, находящихся в муниципальной собственности;
соблюдение порядка сдачи в аренду земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий;
наличие и обоснованность расчетов для определения размера платы за пользование пастбищными угодьями и исполнение плана сообщества по использованию пастбищных угодий.

Для проверки обоснованности и достоверности составления доходной части местного бюджета уполномоченному лицу, нужно будет сопоставить прогнозные расчеты по доходам (в разрезе источников доходов) с изменением показателей в представленной базе для налогообложения в анализируемом периоде и оценить корректность применения конкретных методов прогнозирования для отдельных видов доходов. Например, расчет прогнозных сумм поступления налогов на основе обязательного и добровольного патентов рекомендуется осуществлять на базе установленных фиксированных ставок патента для данной территории, количества индивидуальных предпринимателей, а также с учетом возможного изменения ставки патентов на прогнозируемый год. Также необходимо будет проверить обоснованность и достоверность составления расчетов по специальным средствам. При аудите составления доходной части бюджета будет оцениваться реалистичность и полнота учета поступлений платежей от находящихся в ведении исполнительного органа предприятий и хозяйственных организаций и других плановых доходов.

Оценка обоснованности решений органов МСУ, влияющих на объем доходной части бюджета, включает аудит правомерности предоставления местным кенешем освобождений от уплаты местных налогов, отсрочек, налоговых льгот; контроль соблюдения налогоплательщиками айылного аймака (города) условий отсрочек налоговых платежей (по факту) и другие вопросы. Направлениями аудита составления расходной части местного бюджета являются:проверка обоснованности и реалистичности показателей, используемых при составлении расходной части местного бюджета; проверка соответствия расчетов смет расходов муниципальных бюджетных учреждений законодательным нормам. При аудите обоснованности и реалистичности показателей, используемых при составлении расходной части местного бюджета, уполномоченное лицо отслеживает:

собираются ли в айылном аймаке (городе) данные, характеризующие объекты муниципальной собственности (технические, социальные, экономические, экологические и другие параметры), характеристики инфраструктурных сетей, дорог и другие индикаторы, необходимые для планирования бюджетных расходов;
создана ли система учета, мониторинга и корректировки таких данных. Регистрируются ли они документально.

На данном этапе аудита будет оцениваться:

соотносятся ли расходы местного бюджета с приоритетами программы социально-экономического развития айылного аймака (города), и полностью ли учтены эти приоритеты при составлении расходной части местного бюджета;
соответствие направлений расходования средств местного бюджета вопросам местного значения (и, в случае передачи соответствующих финансовых ресурсов в местный бюджет, делегированным государственным полномочиям) и наличие обоснованных расчетов к сметам затрат местного бюджета. В этих целях проводится оценка необходимости расходов, проверка наличия проектов и обоснованных расчетов к сметам расходов;
целесообразность соотношения текущих и капитальных расходов местного бюджета (в самодостаточных органах МСУ);
рациональность структуры текущих расходов бюджета с учетом динамики изменения индикаторов, определяющих уровень и направления расходов;
полноту включения в проект бюджета всех расходных обязательств МСУ, в т.ч. расходов на коммунальные услуги;
соблюдение процедур образования резервного фонда местного бюджета и корректности определения его объема;
все ли субсидии юридическим лицам запланированы на законных основаниях.

При аудите составления расходной части местного бюджета будет приниматься во внимание то, что расчет расходной части производится на осно-ве проектов смет расходов бюджетных учреждений, финансируемых из местного бюджета. Расчеты должны осуществляться в соответствии с действующим законодательством КР. Вопросами аудита исполнения доходной части местного бюджета являются:

проверка полноты и своевременности поступления доходов;
аудит межбюджетных отношений по вопросам доходов.

Вопросами аудита исполнения расходной части местного бюджета являются:

аудит общих процедур исполнения расходной части местного бюджета;
аудит использования средств на оплату труда;
аудит использования средств на питание;
аудит подотчетных сумм и кредиторской/дебиторской задолженности;
аудит использования средств на приобретение имущества и правильности его списания;
аудит использования средств на строительство, капитальный и текущий ремонт объектов муниципальной собственности;
аудит использования средств на содержание автотранспорта;
аудит использования средств на оплату коммунальных услуг и услуг связи.

Новым разделом Руководства является аудит управления муниципальной собственностью. При этом будут аудироваться:

полнота учета объектов муниципальной собственности;
полнота учета и эффективности процедур приватизации объектов муниципальной собственности;
передача ограниченных прав на муниципальную собственность, прав управления и содержания муниципальной собственности.

При проверке полноты учета объектов муниципальной собственности уполномоченному лицу необходимо будет установить, что:

порядок создания и ведения реестра объектов муниципальной собственности на имущество установлен органом МСУ и утвержден местным кенешем;
реестр ведется органом МСУ и в него своевременно вносятся все необходимые записи;
реестр охватывает все объекты муниципальной собственности, принадлежащие айылному аймаку (городу);
реестр содержит все разделы данных, требуемые законодательством;
содержание реестра доступно для изучения гражданами в обычные часы работы органов МСУ;учет балансовой стоимости и амортизации основных средств является полным и своевременным;
органом МСУ регулярно проводится инвентаризация объектов, находящихся в муниципальной собственности;
порядок отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности, утвержден местным кенешем, операции по отчуждению муниципальной собственности правомерны, полно и своевременно ведется учет выбытия основных средств.

Проверка полноты учета и эффективности процедур приватизации и аудит передачи ограниченных прав на муниципальную собственность, прав управления и содержания муниципальной собственности будут осуществляться в соответствии с действующим законодательством. Аудит составления бюджета муниципальных предприятий будет включать:

проверку наличия у муниципального предприятия производственной программы (включающей планируемые объемы муниципальных заказов) на проверяемый период, соблюдения процедур ее согласования и утверждения органом МСУ;
проверку обоснованности и правильности составления бюджета (прогнозный финансовый план доходов и расходов) муниципального предприятия, включая правильность определения объемов и стоимости работ и услуг, их соответствие нормативам и тарифам, утвержденным органом МСУ, или другим уполномоченным органом (в соответствии с антимонопольным законодательством);
проверку соответствия получаемых муниципальным предприятием доходов видам деятельности, утвержденным в уставе/положении муниципального предприятия;
проверку соблюдения процедур согласования и утверждения органом МСУ бюджета муниципального предприятия.

В разделе «Аудит организации учета и отчетности» добавлен новый раздел «Оценка системы финансового управления и контроля», в котором уполномоченному лицу необходимо будет оценить наличие и функционирование следующих установленных законодательством компонентов системы финансового управления и контроля:

контрольная среда (наличие понятной и логичной организационной структуры, четкого распределения обязанностей, прав и уровней отчетности, сформулированных требований профессиональной этики, правил управления персоналом и требований к его компетентности);управление рисками (наличие программы управления рисками и разработанных контрольных мер, направленных на их уменьшение);
контрольные мероприятия (наличие письменных правил и процедур предварительного, текущего и последующего контроля ограничения рисков, определенных в процессе управления рисками. Необходимо удостовериться, что расходы на реализацию контрольных мероприятий не превышают ожидаемую от них пользу);
информация и коммуникации (наличие и функционирование надежных информационных и коммуникационных систем, которые обеспечивают управление информацией,эффективные горизонтальные и вертикальные коммуникации, управление персоналом, управление документооборотом, ведение отчетности);
мониторинг (наличие системы мониторинга финансового управления, включающей текущий мониторинг, самооценку руководителя и внутренние аудиты).

В целом задача аудита на этом этапе - удостовериться, что бухгалтерский учет ведется и отчетность составляется в соответствии с требованиями законодательства в области бухгалтерского учета для бюджетных организаций. Процедуры согласования результатов аудита, сдачи материалов аудита, последующего учета результатов аудита осуществляются в соответствии с Регламентом Счетной палаты, Общим руководством «О порядке проведения аудита СП КР и ее территориальными подразделениями», утвержденным Постановлением Совета СП КР от 23 июля 2008 года, № 01-9/33 и иными внутренними документами.В разделе «Подготовка отчетов по результатам аудита» описывается форма и содержание отчетов о результатах аудита. По результатам аудита подготавливаются следующие виды отчетов:

промежуточный отчет о результатах аудита объекта аудита и/или по отдельным фактам (вопросам),
проект отчета о результатах аудита местного бюджета.

В случае обнаружения в ходе аудита в действиях должностных и (или) иных лиц, по мнению группы аудита, признаков преступления, лицо, уполномоченное проводить аудит, составляет промежуточный отчет и направляет его соответствующим правоохранительным органам. При этом ему необходимо проинформировать об этом руководство объекта аудита, которое несет основную ответственность за предотвращение и обнаружение незаконных действий на объекте проверки.

Назира ТЮЛЮНДИЕВА,

специалист по межбюджетным отношениям ИПР и Проекта ГГПОМСУ

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Новые подходы к проведению аудита местных бюджетов

Похожие материалы: