Муниципалитет Научно-популярный журнал

12 (110) 22 Декабря 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Финансовые аргументы в пользу сокращения численности айылных аймаков

2017-05-10 / Финансы МСУ

На пути укрепления и развития института местного самоуправления сделана очень большая работа и созданы все необходимые условия. Созданы организационно-правовые, финансово-экономические и кадровые предпосылки для полноценного развития местного самоуправления. Принято свыше 15 первоочередных законов, более десятка указов Президента и правительственных постановлений, также в Бюджетном кодексе нашли свое отражение все основополагающие вопросы касательно местных бюджетов, кроме того, множество соответствующих нормативных правовых актов на местном уровне автор: Сыймык НУРУНБЕТОВ, Министерство финансов КР

Таким образом:
 
  • введены понятие и принципы межбюджетных отношений в бюджетное законодательство Кыргызской Республики;
  • передана самостоятельность органам местного самоуправления в части управления местными бюджетами (утверждение и исполнение) и муниципальной собственности;
  • определены и закреплены статусы каждого из органов МСУ;
  • образованы собственные, закрепленные и регулирующие доходы для каждого уровня бюджетной системы в условиях финансовой децентрализации;
  •  систематизированы и усовершенствованы межбюджетные трансферты в законодательных актах;
  • создана база данных по доходам и расходам;
  • создан портал «Открытый бюджет» и др.
Изменения в налоговом законодательстве, регулирование нормативов отчислений от общегосударственных налогов, широкомасштабное финансовое выравнивание положительно отразились на росте доходов органов местного самоуправления, однако ежегодное повышение цен и тарифов, заработной платы привело к росту расходных обязательств, которые компенсируются за счет республиканского бюджета в текущем году, в последующем в большинстве случаев становится дополнительным бременем республиканского бюджета в форме дотаций, что, соответственно, никак не влияет на сокращение дотационности органов местного самоуправления. Самодостаточный орган местного самоуправления, который имеет достаточно высокий уровень доходности, сегодня имеет высокие фактические расходы, при этом на развитие инфраструктуры, финансирование инвестиционных проектов при формировании и исполнении бюджетов со стороны органов местного самоуправления не выделяется достаточно средств, даже на покрытие стандартных текущих расходов не предусматриваются средства, наблюдается большая зависимость от средств республиканского бюджета при планировании местных бюджетов, несмотря на имеющиеся собственные возможности.
В соответствии с Законом «О местном самоуправлении», основными принципами местного самоуправления являются самообеспечение, саморегулирование и самофинансирование. Однако ограниченные возможности органов местного самоуправления усиливают их иждивенческий настрой. В настоящее время органы местного самоуправления не полностью задействованы в осуществлении бюджетного процесса, особенно при формировании и исполнении доходной части местных бюджетов, что непосредственно отражается в расходной части местных бюджетов. Многие вопросы, касающиеся бюджетного процесса, закреплены за государственными органами и не отвечают по бюджетным обязательствам органов МСУ. Разуме-ется, нерешенные вопросы порождают множество проблем как на республиканском, так и на местном уровнях. Вместе с тем одной из основных проблем на сегодняшний день остается несовершенство административно-территориального устройства. В настоящее время на уровне правительства разработаны различные критерии объединения (укрупнения) органов местного самоуправления, ведутся разного рода дискуссии по этому поводу, однако определенного решения по данному вопросу нет. Предположим, что по одному району в среднем имеется 10 айыл окмоту, они, в силу сложившихся благоприятных обстоятельств, добровольно могут объединиться в 1-2 айыл окмоту, в среднем уменьшится количество айыл окмоту на 70-80, что, естественно, сократит и дотационные айыл окмоту.
Рассматривая расселение в региональном разрезе, можно увидеть, что таких в областях, как Таласская, Нарынская, Иссык-Кульская, численность населения на одну административно-территориальную единицу значительно меньше в сравнении с Чуйской, Ошской, Джалал-Абадской и Баткенской областями, где этот показатель больше в 5, а то и в 10 раз. Доходная база, соответственно, неравномерна, в густонаселенных отдаленных территориях имеющиеся доходные возможности недостаточны, тогда как на малонаселенных территориях эта картина может выглядеть совсем иначе. Свыше 46% всей доходной базы местных бюджетов сосредоточено в г. Бишкеке, и только 32,4%  у 453 айыл окмоту, это говорит о ее крайней неравномерности. Кроме того, из 453 айыл окмоту, 71 являются недотационными (в 2016 году - 76 айыл окмоту), доходы которых составляют всего 1769,7 млн. сомов или 44,9% от общих доходов всех айыл окмоту (в 2016 году – 2281,0 млн. сомов или 52,1%). Остальная часть - 2173,6 млн. сомов или 55,1% поступают в 377 айыл окмоту (в 2016 году - 2100,8 млн. сомов или 47,9%). Доходная часть местных бюджетов сосредотачивает в себе всего 24 налоговые и неналоговые поступления, которые поступают в бюджеты как городов так и айыл окмоту, из них реально влияют на уровень доходного потенциала 7 налоговых поступлений: подоходный налог, уплачиваемый налоговым агентом, налог с продаж, земельный налог, налог на имущество, налог с владельцев транспортных средств, добровольное и обязательное патентирование. Доходы от малого и среднего бизнеса, на развитие которого в большей степени могут влиять местные органы, затрагивают сравнительно небольшую часть этого бизнеса, и в силу специфики видов деятельности, подпадающих под обложение этим видом налога, свойственны в большей степени крупным городам, нежели айыл окмоту. Из вышеизложенных семи налогов львиную долю поступлений в местных бюджетах занимают:
 
  • подоходный налог, уплачиваемый налоговым агентом (30% к общим доходам), из них 75,4% поступает в города, 24,6% - в айыл окмоту;
  • налог с продаж - 28,5%, из них 83,2% поступает в основном в города и 16,8% - в айыл окмоту;
  • налог на основе обязательного патентирования - 11,9%, из них 90,4% поступает в основном в города и только 9,6% - в айыл окмоту. По остальным четырем налогам доля поступлений в местные бюджеты незначительна.
Поступление от подоходного налога в айыл окмоту значительно выше (24,6%), чем у налога с продаж, так как налоговая база по налогу с продаж размещена по республике неравномерно, как и у налога на основе обязательного патентирования. Исходя из анализа, налоги на доходы от малого и среднего бизнеса, на развитие которого в большей степени могут влиять местные органы, затрагивают сравнительно небольшую часть этого бизнеса, и в силу специфики видов деятельности,подпадающих под обложение этим видом налогов, свойственны в большей степени крупным городам, нежели айыл окмоту. В связи с этим подоходный налог является единственным налогом, регулирующим доходные возможности практически всех органов местного самоуправления, так как: налоговая база размещена достаточно равномерно, поступление налога в течение года стабильно и регулярно, мобильность данного налога относительно низка. Если рассматривать равномерность размещения данного налога по дотационным и самодостаточным айыл окмоту, то видно, что подоходный налог поступает как в дотационные (49,7%), так и в самодостаточные айыл окмоту (50,3%).
Основные ключевые направления в программах развития регионов нацелены на повышение эффективности бюджетной системы регионов, социально-экономического развития, улучшения инвестиционной привлекательности и т.д., однако это дает положительный результат, в частности, ввиде незначительного увеличения доходной базы для местных бюджетов. Налоговая система должна быть предсказуема и стабильна, налоговые ставки и нормативы отчислений от налогов в местные бюджеты должны быть оптимизированы и должны выполнять свою регулирующую функцию в среднесрочной перспективе, т.е. быть едиными, равномерными, стабильными, что далее придаст большую эффективность методам прогнозирования доходов и облегчит оценку реальных доходных возможностей органов местного самоуправления. На сегодня система выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов отвечает всем ранее поставленным задачам и в достаточной степени показала свою эффективность. Однако наряду с проводимыми реформами межбюджетных отношений изменения коснулись и налогового, таможенного законодательства, в связи со вступлением Кыргызской Республики в Таможенный союз.
В бюджете 2017 года поступления от налога с продаж уменьшены, в связи с освобождением от обложения налогом с продаж экспорт товаров, работ, услуг и реализацию товаров, работ, услуг вне территории Кыргызской Республики, согласно Закону Кыргызской Республики от 31 декабря 2015 года, № 235 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, Закон Кыргызской Республики «О введении в действие Налогового кодекса Кыргызской Республики»), и составили в сумме 2073,3 млн. сомов, что в сравнении с 2016 годом меньше на 2727,2 млн. сомов или 43,2% (2016 год - 4800,6 млн. сомов). В соответствии с постановлением Правительства КР от 30 мая 2013 года, №302 «О переводе организаций образования, финансируемых из местных бюджетов айылных аймаков и городов, на финансирование из республиканского бюджета через территориальные подразделения Министерства образования и науки Кыргызской Республики», в системе образования местных бюджетов произошли кардинальные изменения в части организации финансирования, за исключением г. Бишкека, однако часть расходов сохранилась за местными бюджетами, а именно - содержание объектов образования и коммунальные услуги.
Образование в местных бюджетах составляет примерно 6,9 млрд. сомов, из них примерно 3,5млрд. сомов составляют расходы образования г. Бишкека, которые включают такие расходы, как: фонд оплаты труда, питание, учебные расходы, командировочные и др. С 2018 года, согласно вышеуказанному постановлению, планируется перевод расходов системы образования на республиканский бюджет, что реально сократит объемы местных бюджетов. К примеру, по городу Бишкеку объем фонда оплаты труда составляет 2,2 млрд. сомов или 63,0% от общего объема расходов на образование города Бишкека. В связи с тем, что система образования перешла на подушевой принцип финансирования, объем финансирования будет определяться, согласно методике расчета подушевого финансирования, Министерством образования и науки КР и будет финансироваться через республиканский бюджет. Для решения вопроса сокращения количества дотационных органов МСУ, укрепления доходной базы местных бюджетов и благополучного проведения административно-территориальной реформы целесообразно в среднесрочной перспективе:
 
  1. перевести систему финансирования образования на республиканский бюджет, включая закрепленные на сегодняшний день за органами МСУ расходы на содержание объектов учреждений образования и прочие расходы, в том числе г.Бишкек (все расходы);
  2.  
  • установить нормативы отчисления от налога с продаж в размере 100% в пользу республиканского бюджета;
  • произвести расчет выравнивающих грантов с учетом новых нормативов отчислений от подоходного налога и нового объема расходов местных бюджетов за вычетом системы образования;
  • уточнить объемы выпадения доходов в связи с освобождением от обложения налогом с продаж экспорт товаров, работ, услуг на сумму уменьшения вышеуказанных расходов по переводу системы финансирования образования на республиканский бюджет;

провести административно-территориальную реформу в 3 этапа:

  • 1 этап - укрупнение и объединение слабых и сильных айыл окмоту;
  • 2 этап - придание статуса малых городов некоторым органам местного самоуправления;
  • 3 этап - укрупнение районов.
В части увеличения доли поступлений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, можно предложить поэтапное изменение нормативов отчислений по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, в сторону увеличения в пользу местных бюджетов следующим образом:в 2019 году нормативы отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, установить в размере 70%,
 
  • в 2020 году нормативы отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, установить в размере 80%.
  • в 2021 году нормативы отчислений от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом, установить в размере 100%.
Как отразится изменение нормативов отчислений на местных бюджетах, видно в таблице далее. Из таблицы видно, что, по прогнозным данным, в 2019 году по сравнению с 2018-м объемы местных бюджетов увеличатся, т.е. увеличение положительно отразится на доходах местных бюджетов, в том числе и на доходах новообразованных объединенных айыл окмоту. Сравнение с прошлыми годами, на основе анализа, видно на диаграмме 1, что в разрезе групп местных бюджетов наблюдается рост доходов как по городам, так и практически по всем айыл окмоту. Для выравнивания бюджетной обеспеченности за счет республиканского бюджета объемы выравнивающих грантов, по предварительным данным, в 2019 году сократятся до уровня 2016 года, что по сравнению с 2017-2018 гг. меньше на 195,2 млн. сомов или 89,3%. Объемы выравнивающих грантов обеспечат значительную часть расходных обязательств дотационных органов МСУ в полном объеме, за исключением случаев, связанных с повышением з/платы и тарифов.
Такая же ситуация сохранится и в 2020-м, и в 2021 году. По предварительным данным, ежегодная нагрузка на республиканский бюджет составит порядка 1,5 млрд. сомов, большую часть которого составят расходы по переводу расходов системы образования на республиканский бюджет, затем объемы изменения нормативов отчислений по подоходному налогу, уплачиваемому налоговым агентом, в пользу местных бюджетов. По предварительным данным, в 2019 году количество айыл окмоту составит при-мерно 373, количество дотационных айыл ок- моту может сократиться по сравнению с 2017 2018 годами в среднем на 50-60 айыл окмоту и составит примерно 322-332 айыл окмоту (в 2017 году - 382 айыл окмоту).
 
По предварительным данным, в 2019 году количество айыл окмоту составит примерно 373, количество дотационных айыл окмоту может сократиться по сравнению с 2017-2018 годом в среднем на 50-60 айыл окмоту и составит примерно 322-332 айыл окмоту (в 2017 году - 382 айыл окмоту).
 
Налоговая система должна быть предсказуема и стабильна, налоговые ставки и нормативы отчислений от налогов в местные бюджеты должны быть оптимизированы и должны выполнять свою регулирующую функцию в среднесрочной перспективе, т.е. быть едиными, равномерными, стабильными, что далее придаст большую эффективность методам прогнозирования доходов и облегчит оценку реальных доходных возможностей органов местного самоуправления.

 

Похожие материалы: