В сравнении с городами, села явно беднее, но это оправданно, так как инфраструктуры и услуг в городах несравнимо больше. Средний доход на душу населения без учета трансфертов в сельских МСУ (между минимумом и максимумом) составил в 2017 году 1626 сомов, тогда как в городах этот показатель равен 3083 сомам или почти на 90 процентов больше. Из диаграммы 7 видно, что 27 районов из 40 являются бедными и несамостоятельными. К категории относительно богатых и самостоятельных можно отнести только 2 района - Кеминский и Чаткальский. Однако их лидерство носит временный характер, так как достигнуто, вероятнее всего, за счет разовых поступлений от горнодобывающих предприятий. Вызывает вопрос положение таких экономически сильных районов, как Аламединский, Иссык-Кульский, Джеты-Огузский, Панфиловский, Сокулукский, Московский. Эти районы однозначно обладают хорошим экономическим потенциалом и вносят немалый вклад в ВВП, но все они попали в категорию самостоятельных, но бедных. На наш взгляд, это означает, что государство через налоговую систему и межбюджетные отношения забирает у сельских МСУ в этих районах весь их доходный потенциал, не позволяя им активно развиваться и вкладываться в инфраструктуру и условия жизни.

 

К слову, рейтинг с учетом трансфертов не слишком меняет ситуацию в этих районах. Даже после выравнивания они не попадают в лидеры по доходам на душу населения (см. диаграмму 8). В контексте данного рейтинга напрашивается вывод о том, что в целях регионального развития правительство должно определить не только города – точки роста, но и районы – точки роста (районы развития), а затем оставить им более значительную часть доходов, чтобы они перешли в категорию богатых и самостоятельных, способных осуществлять региональное развитие самостоятельно. Это даст возможность формирования сельских регионов развития и роста, которые через несколько лет «потянут» за собой целые области и страну в целом. Другая политика требуется в отношении тех сельских МСУ, которые расположены в районах с низким доходным потенциалом. Эти муниципалитеты будут нуждаться в трансфертах из государственного бюджета в любом случае, так как государство гарантирует равный доступ к услугам для всех граждан, а потому должно позаботиться о том, чтобы органы МСУ могли выполнять свою работу вне зависимости от того, хватает ли им для этого собственных доходов. Это так называемые регионы воспроизводства, они всегда были, есть и будут. В отношении местных бюджетов этих МСУ должна быть определена цель политики выравнивания бюджетной обеспеченности. Эта цель может заключаться в выравнивании для достижения минимальной бюджетной обеспеченности, необходимой для решения вопросов местного значения в том объеме, чтобы выполнить гарантии государства равного доступа к услугам, включая услуги муниципальной инфраструктуры. Для этого требуется определить стандарты этих услуг и рассчитать уровень минимальной бюджетной обеспеченности. Тогда легко будет разработать и внедрить формулу выравнивания для таких районов воспроизводства.

 

Таким образом, для успешного регионального развития необходим радикальный пересмотр системы выравнивания, первым шагом которого должно стать определение двух целей выравнивания – выравнивание для развития в отношении районов – точек развития и роста и выравнивание для соблюдения конституционных гарантий в отношении районов воспроизводства. Вторым шагом станет включение муниципалитетов в ту или иную категорию и применение к ним новых формул выравнивания. Однако важно помнить, что все это должно быть основано на соответствующих программах социально-экономического развития, а также учитывать разрывы в финансировании социально важных направлений и сфер.

 

Разрывы в финансировании социально важных вопросов развития Жизнеспособность нации и государства определяется их способностью сохранять свою целостность. Целостность же зависит не только и не столько от укрепленных и защищенных границ, сколько от внутреннего единства, равенства возможностей для всех граждан, сбалансированного развития территорий. И здесь Кыргызская Республика сталкивается с большими рисками для целостности, обусловленными территориальными разрывами в фактическом доступе к услугам, возможностям для развития и уровне жизни. Причем речь идет не о верхушке пирамиды потребностей, не о театрах и академиях, а о самых важных, базовых услугах, таких, как детский сад и водопровод в доме. Так, в Бишкеке есть большой выбор учреждений дошкольного образования, на любой вкус и размер кошелька, а в селе Андарак Лейлекского района, где проживает 3000 человек, вообще никогда не было детского сада – ни в советское время, ни сейчас.

 

И таких сел в Кыргызстане множество. Понятно, что равенство возможностей и сбалансированное развитие регионов пока не обеспечивается. Частично причина тому лежит и в сфере распределения бюджетного финансирования многих базовых услуг и вопросов. В рамках одной статьи или доклада нет возможности проанализировать ситуацию по всем сферам бюджетного финансирования услуг, поэтому остановимся на некоторых. Важно понять, что считать большим разрывом, представляющим собой риск для целостности, а в чем можно видеть естественную и неизбежную разницу. Обратимся к опыту Российской Федерации. Это самая большая по площади страна в мире, и там естественных причин для различий между муниципалитетами очень много. Например, очевидно, что расходы на отопление общественных зданий в Магадане будут во много раз больше, чем в Краснодаре, поэтому там, следуя логике, должна быть и большая разница в расходах на ЖКХ, например. Однако данные о бюджетах городов России показывают, что разница в финансировании различных статей городских бюджетов не превышает 10-12 раз. Поэтому возьмем эту разницу за допустимый минимум, хотя для Кыргызстана разница должна быть меньше, поскольку страна небольшая, компактная, и тем не менее, допустим, что разрывы, вызванные естественными причинами, не должны превышать 10-12 раз.

 

Жилищно-коммунальное хозяйство и услуги Жилищно-коммунальное обслуживание и услуги, предоставляемые населению в сфере ЖКХ, – традиционно одна из важнейших сфер деятельности и ответственности органов МСУ. В целом, от того, насколько полнокровно финансируется эта сфера, зависит состояние инфраструктуры в городах и селах, что является важнейшим условием привлечения инвестиций, развития малого и среднего бизнеса, динамики социальной среды. Из списка городов, намеченных правительством как точки роста, явно недостаточны расходы на ЖКХ в разрезе на душу населения в семи городах: Караколе, Таласе, Джалал-Абаде, Исфане, Кербене, Узгене, Таш-Кумыре. В этих городах, вероятнее всего, ограничен доступ к основным коммунальным услугам, отсутствует инфраструктура для развития бизнеса и привлечения инвесторов. Замыкает рейтинг город Айдаркен, где на человека в сфере ЖКХ не тратится ничего, ноль сомов (!) в 2017 году, а в 2016 году тратилось только 76 сомов, тогда как лидеры – Каинда, Кант и Бишкек – в 2016 году тратили более чем в 40 раз больше – свыше 3300 сомов в среднем. Расчет на душу населения в отношении расходов на ЖКХ интересен, но с точки зрения достаточности средств на развитие более показателен будет расчет на километр площади. В этой проекции далеко оторвался от других городов Бишкек, где расходы ЖКХ на километр площади города в 2017 году составили больше 25 тысяч сомов (в 2016 году – больше 20 тысяч). 10 городов аутсайдеров рейтинга тратят в 59 раз меньше, чем Бишкек, и в 16 раз меньше, чем группа лидеров. Разрыв же между средним значением лидеров и Майлуу-Суу составляет 58 раз (без учета Айдаркена, который не тратит на ЖКХ ничего, и Бишкека, где объем инвестиций в инфраструктуру несопоставим с другими аналогичными показателями в стране). Таким образом, финансирование расходов ЖКХ из местных бюджетов показывает (см. Диаграмму 11), что в отношении инвестиций в городскую инфраструктуру в стране существует огромный разрыв между городами-лидерами и большей частью остальных городов, этот разрыв превышает допустимый минимум в 6 раз! Однозначно, что такая ситуация способствует оттоку населения в более благоустроенные города и не способствует развитию бизнеса. Еще более неравномерная ситуация складывается в сельских МСУ. Если среди городов только Айдаркен не показывает расходы на ЖКХ, то сельские МСУ восьми (!) районов, судя по бюджетным данным, не делают таких расходов. Самую маленькую сумму в 66 сомов на одного жителя демонстрирует Джумгальский район, где расходы на ЖКХ в 20 раз меньше, чем в Аламединском районе-лидере, где этот показатель составил в 2017 году 1340 сомов на человека. Итоги анализа таковы. Один город и 96 сельских МСУ в восьми районах (что составляет более 20% от всех айылных аймаков) либо не делают расходов в сфере ЖКХ, либо не отражают их в бюджете, что вряд ли возможно. В отношении инвестиций в городскую инфраструктуру в стране существует огромный – почти в 60 раз – разрыв между городами-лидерами и большей частью остальных городов, этот разрыв превышает допустимый минимум в 6 раз! Разрыв между уровнем финансирования ЖКХ между «бедными» селами и «бедными» городами составляет 3,5 раза, а между «бедными» селами и «богатыми» городами, без учета Бишкека, – 67 раз. Однозначно, такая ситуация способствует оттоку населения в более благоустроенные города, не поддерживает не только развитие бизнеса, но и социально-экономическое развитие в целом.

 

Социальная защита Система предоставления социальных услуг на местах в Кыргызстане не развита, а у органов МСУ отсутствуют полномочия по предоставлению этих услуг. Тем не менее расходы местных бюджетов на социальное развитие и защиту устойчиво растут. Это объясняется тем, что, в условиях отсутствия социальных услуг во многих регионах, органы МСУ под давлением жителей и обстоятельств увеличивают финансирование данных расходов, однако в каждом конкретном муниципалитете структура и назначение этих расходов существенно отличаются. Города КР выполняют различный объем обязанностей по финансированию вопросов социальной защиты. Гдето функционируют полноценные учреждения и специальные подразделения мэрии, где-то работает лишь один специалист, а где-то данная функция не финансируется вовсе. Этим объясняется огромный разрыв между лидером рейтинга финансирования функций социальной защиты среди городов – городом Нарыном, где такие расходы составляют 465 сомов на душу населения, и, например, городом Кара-Суу, где такие расходы составляют только 17 сомов или в 27 раз меньше. Такие разрывы говорят об отсутствии единой политики и системы социальной защиты, создавая неравные условия для граждан, в ней нуждающихся .

 

В мэриях некоторых городов отсутствует городское управление социального развития, и местный бюджет не несет никаких расходов на социальную защиту и развитие. Население данных городов обслуживается районными управлениями социального развития, соответственно, социальные расходы в этих городах финансируются из республиканского бюджета. То есть, налицо несправедливость государственной политики в сфере социальной защиты и социального развития по отношению к разным городам. Еще больший разрыв наблюдается в отношении финансирования расходов на социальную защиту в сельских МСУ – в 80 раз больше айылные аймаки Нарынского района финансируют эти расходы, чем сельские МСУ Манасского района. А вот с городами разница небольшая, в отличие от ЖКХ, не более двух-трех раз, но в целом суммы финансирования совершенно незначительные. Это объясняется тем, что практически все социальные услуги являются вопросом государственного значения, поэтому местные бюджеты не вправе делать такие расходы. Это не было бы проблемой, если бы государство организовало предоставление социальных услуг, но, к сожалению, на 70% территории Кыргызской Республики государственные социальные услуги также отсутствуют.

 

Нельзя умолчать об участившихся случаях закрытия центров социальных услуг, особенно в сельской местности, которые не имеют доступа к финансированию ни из государственного бюджета, ни из местного, хотя эти центры, по сути, выполняют государственные гарантии. Таким образом, ситуация в отношении финансирования расходов на социальную защиту из местного бюджета характеризуется несправедливым распределением нагрузки между городами, так как некоторые из них несут в 20 раз больше финансовых обязательств, чем другие. При этом в целом по стране систе- ма социальных услуг не развита, в сельской местности данные услуги практически отсутствуют, что порождает неравенство в доступе к социальным услугам между городским и сельским населением.