2019-06-14 / Административно-территориальная реформа

Аргументы в пользу укрупнения Международная практика и опыт проведения реформ административно-территориального устройства в части укрупнения (консолидации) административно-территориальных единиц позволяет обобщить следующие аргументы в пользу территориальной консолидации (приводящей к созданию крупных субнациональных юрисдикций).

Крупные органы местной власти имеют больше возможностей для обеспечения более широкого ряда функций, поэтому территориальная консолидация позволяет предоставлять больше услуг на местном уровне. Существует прямая связь между средним размером муниципалитета и удельным весом муниципальных расходов по сравнению с ВВП. Эффект масштаба позволяет использовать более дешевое, более эффективное предоставление услуг в более крупных подразделениях органа местного управления. Наиболее очевидные доказательства этой практики были представлены по вопросу о расходах муниципальной администрации (Swianiewicz-2002). Поскольку крупные местные органы власти могут выполнять больше функций, более вероятно, что граждане будут заинтересованы в участии в местной политике (Dahl and Tufte, 1973). В этой интерпретации консолидация помогает продвигать местную демократию. Территориальная организация с крупными местными органами власти создает меньше различий в доходах между муниципалитетами, что позволяет снизить давление на систему горизонтального выравнивания (уменьшит количество и объем выравнивающих грантов и сократит число дотационных муниципалитетов). Крупные органы местной власти могут быть более эффективными в планировании и политике экономического развития, что обеспечит переход к политике развития регионов. В территориально консолидированных системах легче уменьшить проблемы «проезда зайцем», т.е. ситуаций, когда местные услуги используются жителями, которые живут (и платят местные налоги) в другой юрисдикции. Другими словами, консолидация помогает уменьшить несоответствие между административными границами и зонами обслуживания населения.

Аргументы против укрупнения

Сторонники территориальной фрагментации также имеют свои аргументы. Защита небольших местных юрисдикций обычно основана на аргументах в пользу демократии. В небольших сообществах связь между гражданами/избирателями и местными органами управления является более тесной. Существует больше взаимного доверия, поток информации проще и, как следствие, местные органы власти более подотчетны местному населению. Существует несколько исследований, свидетельствующих о том, что граждане малых муниципалитетов более удовлетворены результатами работы местных органов власти. В большинстве стран интерес граждан к местным общественным делам, который выражается явкой на местные выборы, обычно выше в небольших муниципалитетах (по данным стран Центральной и Восточной Европы - см. Swianiewicz-2002). Модель, подтверждающая это правило в Западной Европе, недавно была продемонстрирована Муриценом (2008г.) и приведена на рисунке 1. Однако эмпирические доказательства свидетельствуют о том, что отрицательный эффект снижения доверия населения к органам МСУ в случае укрупнения муниципалитетов в европейских странах сейчас менее выражен, чем 25-30 лет назад, чему способствуют следующие причины:

• муниципальные служащие действуют гораздо более безлично, профессионально по всей стране, независимо от размера местного самоуправления;

• взрывной характер развития массовых коммуникаций, расширяющийся доступ и увеличение скорости обмена информацией;

• гомогенизация (повышение однородности) повседневного образа жизни. Однако нетрудно заметить, что в Кыргызстане из перечисленных выше трех явлений наблюдается лишь второе – расширение доступа и повышение скорости обмена информацией. Поэтому при принятии решений об укрупнении следует продумать дополнительные меры по сохранению уровня доверия граждан к органам местного самоуправления.

Другие отрицательные последствия могут включать следующее. Доступность местного самоуправления. В периферийных районах Кыргызской Республики, где плохо развита транспортная инфраструктура и интернет-связь, это может быть большой проблемой. Физическое расстояние до айыл окмоту затрудняет жизнь граждан в отдаленных селах. Идентичность местных сообществ. В небольших городах и селах местное самоуправление – это не только место, где можно заниматься административными вопросами, но и своеобразный центр общественной жизни, который дает ощущение местной идентичности. Ликвидация местного самоуправления в таких сообществах может нанести вред местной общественной жизни. Страх не быть представленными. Местное сообщество может опасаться, что его голос будет игнорироваться в отдаленном муниципальном центре, когда речь идет, например, о распределении бюджетных инвестиций. Конфликты между регионами нового (объединенного) муниципалитета. Типичный пример ситуации, которая может вызвать такой конфликт, может быть между основным городом агломерации и небольшим пригородным городом, который аннексируется центральным городом. Эти негативные последствия могут быть решены реформой в целях снижения их воздействия. Администрацию можно организовать таким образом, чтобы минимизировать проблемы, связанные с расстоянием между местом жительства и местом расположения администрации. В избирательном законодательстве могут быть предусмотрены специальные положения, которые предотвращают доминирование одной части муниципалитета. Также могут существовать специальные положения для субмуниципальных органов, которые помогают представлять интересы села и поощрять местное сообщество.

Рисунок 1. Взаимосвязь между индексом общей удовлетворенности местными органами власти (по шкале 0-100) и размером местного самоуправления (горизонтальная шкала – численность населения, вертикальная шкала – уровень доверия)

Самый важный вывод в отношении аргументов «за» и «против» укрупнения заключается в том, что следует поощрять умеренные, а не экстремальные решения. Проблемой может быть как крайняя фрагментация, так и крайняя территориальная консолидация.

Критерии укрупнения в существующих нормативных правовых актах

В соответствии с Концепцией административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 23 марта 2012 года, № 198, целью разработки и реализации административно-территориальной реформы является создание эффективной системы государственного и муниципального управления, направленной на усиление потенциала регионов и повышение благосостояния населения.

При реализации административно-территориальной реформы будут учитываться следующие базовые принципы:

• приоритет человека и гражданина, отношение к государству как инструменту для обеспечения прав человека, безопасности, нормальной жизнедеятельности, развития человека и общества;

• единство, целостность и неделимость территории государства;

• соблюдение демократических подходов при организации общественной жизни и государственного управления;

• экономия и эффективность;

• учет социальных, демографических, исторических, культурных и экологических особенностей регионов;

• открытость реформы. Согласно требованиям пункта 2.1.

Концепции, для оптимизации айылных аймаков предлагается провести укрупнение муниципальных административно-территориальных единиц по следующим основным критериям:

• природно-ландшафтные условия;

• необходимость объединения айылных аймаков, где численность населения до 5000 человек, за исключением высокогорных, отдаленных, труднодоступных и приграничных населенных пунктов;

• сохранение качества и доступности предоставления муниципальных услуг;

• оптимизация муниципального управления;

• близость к центру (доступность для населения государственных и муниципальных услуг); • наличие экономической базы.

При этом Концепция требует проведения широкой разъяснительной работы среди населения и внесения изменений в законодательство, которые позволят снизить конфликтный потенциал и исключить юридические барьеры для укрупнения административно-территориальных единиц.

Критерии укрупнения, предложенные Полномочными представителями Правительства в областях

Изучив предложения Полномочных представителей Правительства в областях по укрупнению отдельных айылных аймаков, Институт политики развития сообщает следующее. В представленных предложениях ППП в областях предлагается объединить отдельные айылные аймаки, с численностью населения не только до 5000, но и больше - до 8-9 тысяч, с граничащими и близрасположенными айылными аймаками. Укрупнение айылных аймаков больше всего сконцентрировано на достижение количества населения укрупняемых айылных аймаков от 15 до 25 тысяч. Однако не приводится никаких политических, социальных или экономических оснований для того, чтобы достичь именно такой численности населения. Более разумным представляется подход, при котором численность населения не является главным критерием и определяется индивидуально для каждого укрупненного муниципалитета. В отдельных областях, в целях обеспечения доступа жителей отдаленных сел к государственным и муниципальным услугам, предлагается отдаленные села айылных аймаков объединить с близрасположенными айылными аймаками, т.е. передать в ведение других АА. В данном случае речь идет не об укрупнении, а о перераспределении населенных пунктов между административно-территориальными единицами в рамках обеспечения доступа граждан к государственным и муниципальным услугам.

Предложения по укрупнению айылных аймаков ППП в областях в целом составлены с учетом следующих критериев: • общей площади айылного аймака до и после укрупнения;

• площади сельскохозяйственных земельных участков до и после укрупнения;

• численности населения укрупняемых айылных аймаков до и после укрупнения;

• доходной и расходной части местного бюджета укрупняемых айылных аймаков до и после укрупнения;

• экономии расходов местного бюджета в случае сокращения сотрудников отдельных муниципалитетов при укрупнении

Анализ представленных предложений не выявил соответствия следующим критериям, установленным в пункте 2.1. Концепции:

• доступ для местных сообществ к государственным и муниципальным услугам на местах, в случае укрупнения отдельных айылных аймаков;

• расстояние в километрах от отдаленных сел до укрупненного центра муниципалитета;

• мнение местного сообщества в отношении укрупнения их айылного аймака;

• мнение органов МСУ в отношении укрупнения их айылного аймака; • наличие экономической базы укрупняемых айылных аймаков;

• оценка позитивного и негативного влияния предлагаемого варианта укрупнения айылного аймака на его социально-экономическое положение;

• оценка улучшения или ухудшения качества предоставляемых государственных, муниципальных услуг;

• анализ кадрового потенциала органов местного самоуправления (необходимое количество муниципальных служащих), в случае укрупнения айылного аймака;

• анализ изучения природно-климатических, географических и культурно-исторических условий, этнического состава, приграничных территорий и т.д

Таким образом, предложения ППП в областях не основаны на исчерпывающем перечне необходимых критериев, в связи с чем предлагается провести дополнительное исследование по методу анализа функциональных зон.

Предложения по продолжению исполнения пункта 13 Дорожной карты АТР

Чтобы определить основные критерии оптимизации административно-территориальных единиц, Проект «Улучшение услуг на местном уровне» предлагает провести анализ функциональных зон: экономических аспектов взаимодействия групп населения, их связи и потребности в отношении государственных и муниципальных услуг, а также особенности институционального взаимодействия между органами МСУ. На первом этапе силами Проекта «Улучшение услуг на местном уровне» предлагается провести подобный анализ для пилотных районов, протестировать и адаптировать методологию (концептуализировать, обучить местных экспертов и провести одну пилотную оценку в нескольких районах одной области). Затем, силами других сторон, по утвержденной методологии провести подобный анализ для всех регионов Кыргызстана. Основные методологические инструменты: кабинетный анализ существующих данных, паспортов органов МСУ и стратегий на местном и региональном уровне; полуструктурированные интервью с представителями основных органов местного самоуправления и децентрализованных учреждений; фокус-группы с местными и региональными заинтересованными сторонами. Данный анализ позволит определить, какого типа укрупнение требуется в отношении того или иного региона. Международный опыт, в частности, опыт Албании, показывает, что для Кыргызской Республики могут быть применены несколько моделей укрупнения (здесь и далее опыт Албании – Blendi, Karakaci, Pfaeffli, 2014 г.).

Концентрическая модель укрупнения

Данная модель предусматривает один важный центр, который является городом или административным центром района. Это связано с экономической структурой района как единственного важного рынка, а также с его значением в качестве места, где расположены услуги. Других промежуточных центров нет. Функциональная зона сильнее в МСУ вблизи центра, теряя интенсивность связей дальше всего от центра. Как правило, это соответствует плотности населения; городской или районный центр имеет относительно высокую плотность населения; расположенные поблизости МСУ имеют нормальную плотность населения, а остальные МСУ находятся далеко от центра, малонаселенные, имеют слабые взаимодействия с ним. Строго говоря, эти МСУ обычно находятся за пределами функциональной области; однако их связи в основном направлены в центр функциональной зоны. Данная модель применима для отдаленных и высокогорных районов.

Полицентрическая модель укрупнения

Этот тип функциональной области в основном используется для мест с высокой плотностью населения, расположенных в долинах. Основные характеристики этого типа функциональных зон включают в себя:

• существование большого и очень влиятельного областного экономического центра и центра оказания услуг;

• наряду с мощным областным центром, существуют также более мелкие промежуточные центры, которые обслуживают окружающие их сельские районы. Таким образом, для жителей этой зоны важны два центра: большая столица региона, а также небольшой центр района, где люди получают некоторые услуги и пользуются местными рынками;

• поскольку между МСУ и местными сообществами существует плотное взаимодействие, локальные границы не совпадают с границами функциональных областей (аймаки «перетекают» один в другой).

В отношении таких зон возможны два варианта укрупнения: создание действительно больших МСУ вокруг регионального центра или нескольких МСУ субрегионального характера, выбрав укрепление небольших городов или райцентров в качестве соответствующих центров для окружающих их сельских территорий.

Приграничная модель укрупнения

Особенности территорий, где применима данная модель:

• у территории есть два центра, один в пределах границ государства, другой – за его границей; либо один – в пределах области, другой – в соседней области;

• трансграничная территория может быть обусловлена общими традициями или новыми экономическими реалиями, особенно в контексте интенсификации международного трансграничного сотрудничества.

Проблема поселков городского типа

Концепция АТР в разделе II «Анализ существующей административно-территориальной системы» отмечает, что на 2012-2013 годы в рамках административно-территориальной реформы преобразованы девятнадцать поселков городского типа, из них шесть – в города, тринадцать – в айылные аймаки. Однако согласно «Государственному классификатору системы обозначений объектов административно-территориальных и территориальных единиц Кыргызской Республики» Национального статистического комитета Кыргызской Республики, по сей день остаются не преобразованными 12 поселков городского типа (поселки), с численностью населения примерно от 2000 до 15000 человек, это:

пгт. Пристань-Пржевальск в составе города Каракола;

• пгт. Орто-Токой в составе города Балыкчы;

• пгт. Шамалды-Сай в составе города ТашКумыра;

• пгт. Кызыл-Джар в составе города ТашКумыра;

• пгт. Кок-Таш в составе города Майлуу-Суу;

• поселок Сары-Бээ в составе города МайлууСуу;

• поселок Когой в составе города Майлуу-Суу;

• поселок Кара-Жыгач в составе города Майлуу-Суу;

• пгт. Кетмен-Тобо в составе города КараКуля;

• пгт. Восточный в составе города Сулюкты;

• пгт. Бордунский в составе Кеминского района;

• пгт. Чон-Арык в составе города Бишкека.

Согласно статье 6 Закона КР «Об административно-территориальном устройстве КР», административно-территориальная единица состоит из территорий одного или нескольких населенных пунктов и иных незаселенных территорий, в пределах которых органы государственной власти или местного самоуправления осуществляют государственное управление или самоуправление. К административно-территориальным единицам закон относит: область, район, город, айылный округ. При этом к городам закон также относит поселки городского типа, в которых местное сообщество должно осуществлять местное самоуправление в порядке, установленном Конституцией и законами КР. Тогда как в 12 вышеуказанных поселках городского типа местное сообщество не владеет правом самостоятельного осуществления местного самоуправления, так как они не преобразованы в города, айылные аймаки или села. Более того, в законодательстве КР в сфере местного самоуправления преобладает использование понятий и терминов «города», «айылные аймаки» и «села», понятие «поселки городского типа» подвергаются исключению из законодательства или остаются вне поля его зрения. На основании вышеизложенного, считаем необходимым изучить статус существующих поселков городского типа, с последующим преобразованием их в соответствующие города, айылные аймаки или села.

Совместные предложения финансируемых Правительством Швейцарии проектов «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс», «Улучшение услуг на местном уровне» и Института политики развития по исполнению пункта 13 Дорожной карты поэтапного проведения реформы административно-территориального устройства Кыргызской Республики «Определение основных критериев оптимизации административно-территориальных единиц».

Источники

Blendi Bushati, Dr. Valbona Karakaci, Prof. Stefan Pfaeffli. Исследование функциональных зон в Албании, – The Decentralization and Local Development Programme (DLDP), Албания, 2014 г. Swianiewicz. P. Реформы территориальной консолидации в Европе – OSI, 2010 г. Swianiewicz. P. Консолидация или фрагментация? Размер местных органов власти в Центральной и Восточной Европе. Будапешт: Инициатива реформы местного самоуправления и государственной службы, – OSI, 2002 г. Dahl, R. и E.R. Tufte. Размер и демократия, – Беркли: Пресса Стэнфордского университета, 1973 г. Mouritzen, P.E. Размер города и удовлетворенность граждан: повторение двух конкурирующих теорий, 1989 г.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•