Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Главная страница /
Статьи /
Административно-территориальная реформа

«За» и «против» административно- территориальной реформы: международный опыт и перспективы Кыргызской Республики

2020-05-07 / Административно-территориальная реформа

Экспертное мнение, подготовленное Институтом политики развития для ГАМСУМО. Использованы материалы Национального института стратегических исследований (НИСИ)

ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ СТОРОНЫ АТР

Международная практика и опыт проведения реформ административно-территориального устройства в части укрупнения (консолидации) административно-территориальных единиц позволяет обобщить следующие аргументы в пользу территориальной консолидации, приводящей к созданию более крупных субнациональных юрисдикций. При этом опыт позволяет выделить группы, выигрывающие от укрупнения.

Больше услуг на местном уровне. Крупные административно-территориальные единицы имеют больше возможностей для обеспечения более широкого ряда функций, поэтому территориальная консолидация позволяет предоставлять больше услуг на местном уровне. Например, оказание специализированных социальных услуг, таких, как реабилитация лиц с ограниченными возможностями здоровья, невозможна на уровне каждого села и даже на уровне каждого айылного аймака, тогда как вполне возможна организация такой услуги на уровне района. Существует прямая связь между средним размером муниципалитета и удельным весом муниципальных расходов по сравнению с ВВП: в странах, где произошла территориальная консолидация, удельный вес муниципальных расходов в ВВП выше, чем там, где высок уровень территориальной дефрагментации. Рост доли муниципальных расходов в ВВП объясняется тем, что государство передает в ведение укрупненных АТУ больше функций, полномочий и ресурсов.

Повышение эффективности услуг. Эффект масштаба позволяет использовать более дешевое, более эффективное предоставление услуг в более крупных подразделениях органа местного управления. Наиболее очевидные доказательства этой практики были представлены по вопросу о расходах муниципальной администрации (Swianiewicz-2002). Например, один небольшой айыл окмоту не может позволить себе нанять квалифицированного юриста, тогда как укрупненный муниципалитет сможет это сделать за счет оптимизации фонда заработной платы. Особенно актуально это в отношении муниципальных предприятий – уже сейчас очевидно, что содержать одно предприятие по уборке и вывозу мусора для нескольких айыл окмоту рентабельнее, чем несколько таких предприятий.

Повышение профессионализма муниципальной службы. В большинстве айыл окмоту муниципальные служащие совмещают исполнение различных обязанностей из-за объективных ограничений штата органа МСУ, таким образом, небольшие органы МСУ создают условия для универсализации специалистов. Например, специалист по привлечению инвестиций зачасту одновременно является землеустроителем, специалист по доходам выполняет функции закупщика, ответственный секретарь одновременно выполняет работу специалиста по работе с молодежью и отдела кадров и так далее. Укрупненные органы МСУ могут иметь более многочисленный штат, это позволяет нанимать узкоспециализированный персонал, что ведет к повышению профессионализма муниципальных служащих.

Одновременно это является и препятствием, так как быстрый переход к укрупнению породит недостаток узкоспециализированных специалистов на местном уровне.

Рост заинтересованности граждан участвовать в местном самоуправлении. Укрупненные органы МСУ могут выполнять больше функций, сильнее влиять на ежедневную жизнь граждан.

Поэтому граждане будут в большей степени заинтересованы в участии в местном самоуправлении (Dahl and Tufte, 1973). Сокращение числа дотационных органов МСУ. Административно-территориальное

устройство с более крупными административно-территориальными единицами позволяет сократить различия в доходах между муниципалитетами, консолидация доходной базы способствует выравниванию доходов. Такое естественное выравнивание снизит давление на систему горизонтального выравнивания, иными словами – уменьшит количество и объем выравнивающих грантов и сократит число дотационных муниципалитетов.

Более эффективное региональное развитие. Более крупные административно-территориальные единицы будут более эффективными в планировании и политике социально-экономического развития, поскольку будут обладать крупными ресурсами, большим набором и возможностями внешних связей, более профессиональным кадровым составом. Это обеспечит более высокое качество планирования и переход к политике развития регионов. Переход к системе «плачу там, где живу». В территориально консолидированных системах уменьшается проблема «проезда зайцем», т.е. ситуаций, когда местные услуги используются жителями, которые живут (и платят местные налоги) в другой юрисдикции. Другими словами, консолидация помогает уменьшить несоответствие между

административными границами и зонами обслуживания населения. Например, жители прилежащих к Бишкеку сел работают и учатся в Бишкеке, используют его инфраструктуру, но налоги платят в другие местные бюджеты.

ВОЗМОЖНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ В

ПРОВЕДЕНИИ АТР

Наряду с теми, кто выигрывает в случае территориальной консолидации, возникают группы, чьи интересы пострадают, и для кого правительство должно спланировать компенсационные меры. Эти сторонники сохранения небольших по размеру органов МСУ (территориальной фрагментации) также имеют свои аргументы.

Сопротивление отдельных государственных органов. Любое укрупнение имеет смысл только в том случае, сели укрупненные муниципалитеты наделяются большим количеством функций и полномочий. Соответственно, неизбежно возникновение бюрократического сопротивления отдельных государственных органов, чьи полномочия будут переданы укрупненным органам МСУ вместе с ресурсами – штатами и бюджетами. Например, Министерство труда и социального развития может потерять свои районные управления социального развития, что сделает ведомство вероятным противником реформы.

Сопротивление части руководителей органов МСУ и муниципальных служащих. Необходимо ожидать сопротивление реформам со стороны части руководителей органов МСУ, если они не будут ясно представлять себе новые перспективы. Особенно это будет выражено в случаях, когда территории будут терять ресурсы при перераспределении.

Отсутствие системы комплексного планирования. В отсутствие системы комплексногопланирования, включая пространственное планирование, возникает высокий риск ошибок при распределении ресурсов по уровням власти, включая налоги, а также при определении границ новых укрупненных АТУ. Ресурсы должны быть тщательно спланированы, в соответствии с полномочиями, предметами ведения каждого уровня управления. Более того, ресурсы должны быть распределены на выполнение делегированных полномочий, для власти местного уровня. Неточная дифференциация ресурсов грозит снижением эффективности в деятельности местного самоуправления как такового, и, как следствие, недовольством населения. Реализация реформы должна идти последовательно, начиная с пилотных районов, одновременное начало реализации всех направлений административно-территориальной реформы влечет риск потерять управляемость страной. Механизмы переходного периода должны быть тщательно проработаны, не только модельно, но и конкретно, вплоть до каждого айылного аймака. Сложность определения границ АО из-за неточностей и недостатка средств для

регистрации территорий (Госрегистр) и отсутствие средств для разработки генерального плана территорий требуют картографических работ, инвентаризационных, что в свою очередь связано с достаточно большими и последовательными затратами, которые желательно проводить независимым экспертам, а результаты согласовывать с местным населением.

Уровень удовлетворенности работой МСУ выше в небольших муниципалитетах. В небольших сообществах связь между гражданами/избирателями и органами местного самоуправления является более тесной. В небольших айылных аймаках, где каждый житель лично знает главу айыл окмоту, наблюдается больше взаимного доверия, поток информации проще и, как следствие, местное самоуправление более подотчетно местному сообществу. Существует несколько исследований, свидетельствующих о том, что граждане малых муниципалитетов более удовлетворены результатами работы местных органов власти. В большинстве стран интерес граждан к местным общественным делам, который выражается явкой на местные выборы, обычно выше в небольших муниципалитетах (по

данным стран Центральной и Восточной Европы - см. Swianiewicz-2002). Однако опыт последних десятилетий доказывает, что отрицательный эффект снижения доверия населения к органам МСУ, в случае укрупнения муниципалитетов, в европейских странах сейчас менее выражен, чем 25-30 лет назад, чему способствуют следующие причины:

муниципальные служащие действуют гораздо более безлично, профессионально по всей стране, независимо от размера местного самоуправления;

взрывной характер развития массовых коммуникаций, расширяющийся доступ и увеличение скорости обмена информацией;
гомогенизация (повышение однородности) повседневного образа жизни.

Нетрудно заметить, что в Кыргызской Республике из перечисленных выше трех явлений наблюдается лишь торое – расширение доступа и повышение скорости обмена информацией. Поэтому при принятии решений об укрупнении следует продумать дополнительные меры по сохранению уровня доверия граждан к органам местного самоуправления.

Доступность местного самоуправления. В отдаленных и горных районах Кыргызской Республики, где плохо развита транспортная инфраструктура и интернет-связь, это может быть большой проблемой. Физическое расстояние до укрупненного муниципалитета будет затруднять жизнь граждан в отдаленных селах. Проблема решается через государственные инвестиции в улучшение цифровой связи и развитие электронной формы публичных услуг.

Идентичность местных сообществ. В небольших городах и селах местное самоуправление – это не только место, где можно заниматься административными вопросами, но и своеобразный центр общественной жизни, который дает ощущение местной идентичности.

Ликвидация местного самоуправления в таких сообществах может нанести вред местной общественной жизни.

Страх не быть представленными. Местное сообщество может опасаться, что его голос будет игнорироваться в отдаленном муниципальном центре, когда речь идет, например, о распределении бюджетных инвестиций. Такая проблема сегодня уже существует на уровне крупных айылных аймаков, куда входят одно крупное центральное село и несколько отдаленных небольших сел, когда основные инвестиции осуществляются в центральном селе, а интересы малых сел остаются неудовлетворенными. При укрупнении необходимо повысить статус старосты села и, дополнительно на села в составе укрупненного МСУ должна распределяться определенная доля от общего бюджета.

Конфликты между регионами нового (объединенного) муниципалитета. Типичный пример ситуации, которая может вызвать такой конфликт, может быть между основным городом агломерации и небольшим пригородом, который аннексируется центральным городом. В Кыргызской Республике ситуация может усугубиться наличием родоплеменных стереотипов поведения, ощущением уязвленности интересов того или иного рода. Особенно остро эта ситуация может складываться для соседних моноэтнических сел, если они будут слиты в единый полиэтнический муниципалитет, без традиций совместного проживания (например, слияние в один муниципалитет соседних кыргызского и узбекского айылных аймаков).

Фактор видимого отрицательного эффекта. Отрицательные стороны укрупнения будут видны немедленно, а преимущество сможет проявить себя только через некоторое время. При этом необходимо отметить, что жители привыкли не доверять никаким реформам, и, следовательно, сразу же будут сделаны худшие предположения о причинах изменения АТУ. В связи с тем, что реформа будет затрагивать все население Кыргызстана, то недовольство будет распространено на самые верхние эшелоны власти. Так как у населения уровень доверия к власти недостаточно высок, недопонимание реформы со стороны населения грозит новыми стихийными неконструктивными действиями.

Экономические потери переходного периода. Затраты на проведение реформы не ограничатся только затратами административного характера, то есть финансовыми средствами на преобразования, связанные с новой территорией, объединение районов, АО и др.; необходимы будут существенные затраты на информационное воздействие; а также на стимулирующие меры для проигрывающих сторон. Например, на начальном этапе потребуются существенные государственные инвестиции в инфраструктуру отдаленных сел, чтобы минимизировать «отрыв» административного центра от жителей этих сел, а также чтобы снизить недовольство более богатых муниципалитетов, которые будут вынуждены перераспределять финансовые средства в пользу вновь присоединенных бедных.

УСЛОВИЯ ПРЕОДОЛЕНИЯ ПРЕПЯТСТВИЙ В ПРОВЕДЕНИИ АТР

Самый важный вывод в отношении аргументов «за» и «против» укрупнения заключается в том, что следует принимать умеренные, а не экстремальные решения. Проблемой может быть как крайняя фрагментация, так и крайняя территориальная консолидация.
В отношении указанных выше препятствий необходимо предусмотреть следующий набор мер.
Должен возникнуть «управляющий центр» проведения изменений, с набором разработанных действий, располагающий набором управленческих принципов и инструментов.
Крайне важно проводить реформу таким образом, чтобы ее содержание (т.е. понимание жителями плюсов конкретных для каждого населенного пункта) было обсуждено и принято в более чем 80% случаев, в целом по населенным пунктам и в каждом населенном пункте охвачено более 70% жителей.

Запланировать перемещение высвобождаемых муниципальных руководителей и служащих на другие рабочие места, обеспечить условия для их переобучения.

Запланировать обучение национальных органов управления новым технологиям управления и выстраивания договоренностей со становящимся самостоятельным местным самоуправлением.
Масштабная информационная кампания, основанная на четком и предельном понятном объяснении: для чего проводится реформа, и какие выгоды получит население.
Новые обязанности исполнительного аппарата должны быть разработаны и преподнесены так, чтобы воспринимались как повышение, поощрение.
Риски в отношении реформы на приграничных территориях должны быть изучены отдельно

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

«За» и «против» административно- территориальной реформы: международный опыт и перспективы Кыргызской Республики

Похожие материалы: