Муниципалитет Научно-популярный журнал

9 (107) 30 Сентября 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Проект Основных направлений фискальной политики Кыргызской Республики на 2021-2023 гг. должен более прогрессивно учитывать реалии межбюджетных отношений и потребности регионов в ресурсах для развития

2020-10-02 / Финансы МСУ
Проект Основных направлений фискальной политики Кыргызской Республики на 2021-2023 гг. должен более прогрессивно учитывать реалии межбюджетных отношений и потребности регионов в ресурсах для развития

Надежда ДОБРЕЦОВА, Максим СЕМЕНЯК за заказу Союза МСУ Кыргызской Республики.

«Фискальная политика государства – это важнейшая, если не самая главная часть общей политики государства. По сути, в условиях рыночных отношений, именно фискальная политика определяет направление и темпы развития народного хозяйства. Фискальная политика государства призвана не просто формировать государственный бюджет, необходимый для нормальной жизнедеятельности общества в целом, но и быть справедливой. Один из важнейших принципов фискальной политики – чем больше доходы, тем больше платежей в бюджет, но не облагать нищих непомерными налогами и, при этом, брать с богатых минимум»1. Особенно актуально это в отношении органов МСУ и их местных бюджетов. Ничего не поделать с тем, что местные сообщества различаются как по масштабу, так и по экономическому потенциалу, соответственно, возможности у местных бюджетов разные. А потребности людей везде примерно одинаковы. Отсюда – «богатые» и «бедные» муниципалитеты, благоустроенные и отстающие сообщества, бурно растущий центр и стагнирующая периферия. Поэтому межбюджетные отношения, одна из целей которых – эффективно распределить доходы бюджетов между центром и регионами – это важный элемент фискальной политики.

Кроме того, под фискальной политикой понимается использование государственных расходов в целях воздействия на макроэкономические условия, т. е.  управление доходной и расходной частями государственного бюджета (в том числе и через законодательно установленные нормы) должно обеспечивать устойчивость и эффективное развитие экономики.

Учитывая важность сбалансированных межбюджетных отношений для развития регионов, Союз МСУ как легитимный выразитель интересов органов МСУ внимательно изучил проект Основных направлений фискальной политики КР на 2021-2023 гг. (ОНФП) и с сожалением констатирует, что документ в части межбюджетных отношений слабо соответствует Бюджетной резолюции, принятой постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (ЖК КР) «О Бюджетной резолюции Кыргызской Республики на 2021 год и прогноз на 2022-2023 годы» от 10 июня 2020 года № 3822-VI (далее – Бюджетная резолюция). Хотя эти два документа, в соответствии с Бюджетным кодексом КР, должны служить основой для республиканского бюджета, и поэтому логичным было бы обеспечение координированности Бюджетной резолюции и ОНФП.

ОНФП должен носить более аналитический, прогрессивный и реформирующий характер

В целом, структура предлагаемого проекта документа ОНФП соответствует требованиям, определенным нормативными актами. Аккуратно и даже местами излишне подробно изложены основные разделы. Но на этом преимущества документа, в общем-то, и заканчиваются. «Фискальная политика», которая, казалось бы, должна предусматривать комплекс прогрессивных изменений, в документе представлена скорее как констатация имеющейся ситуации, местами «оживленная» цитатами из устаревающих программ, которые повторяются в документе из года в год в неизменном виде.

ОНФП должен носить более аналитический, прогрессивный и реформирующий характер, оставляя при этом остаточно места для аналитической оценки предлагаемых в трехлетней перспективе усилий. Разработка ОНФП из рутинной работы, отмеченной в бюджетном календаре, должна превратиться в продукт совместной творческой деятельности всех игроков системы управления государственными финансами, а не только нескольких сотрудников Министерства финансов КР.

 

 

 


Сокращение числа дотационных МСУ не может являться целью государственной политики!

Подраздел 3.4. «Основные задачи и стратегические приоритеты государственных расходов» ОНФП в качестве одного из стратегических приоритетов устанавливает сокращение числа дотационных МСУ. Многократно говорилось, что само по себе увеличение или сокращение числа дотационных МСУ не является показателем уровня их развития, соответственно, не может являться целью государственной политики в сфере развития. Количество зависимых от центра местных самоуправлений всего лишь демонстрирует уровень централизации бюджетной системы. И если завтра государство решит перенаправлять в местные бюджеты значительные финансовые ресурсы, то все муниципалитеты станут дотационными. Плохо ли это для гражданина? Скорее хорошо, чем плохо. Поэтому бессмысленно говорить о количестве дотационных МСУ как о показателе развития, следовательно, нельзя указывать это число как цель, приоритет или задачу государственной политики.

Поэтому вместо снижения дотационности местных бюджетов» нужно в качестве цели указывать обеспечение минимальных стандартов услуг на местах.

Не выдавать ЖЕЛАЕМЫЕ результаты реформы межбюджетных отношений за ДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЕ

Раздел 5 «Реформа межбюджетных отношений» вызывает серьезные сомнения в объективности анализа ситуации. Необходимо признать, что реформа идет очень медленно, утверждение в проекте ОНФП о том, что «за последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях финансовой децентрализации, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов» не соответствует действительности.

Правительство должно признать, что большинство задач Концепции развития межбюджетных отношений в КР на период 2016-2019 гг., утвержденной постановлением Правительства КР от 10 марта 2016 г. № 116, не были реализованы в полной мере, или не были реализованы вообще. Говоря о реформе межбюджетных отношений необходимо говорить о необходимости принятия новой Программы развития межбюджетных отношений, взяв под особый контроль ее скорейшее принятие и четкое поэтапное выполнение.

Предлагается исключить из проекта ОНФП упоминание устаревшей Концепции, сделав акцент на необходимость скорейшего принятия и реализацию новой Программы. Перечень задач для межбюджетных отношений не просто переписать из старой концепции, а конкретизировать на среднесрочный период, взяв за основу Бюджетную резолюцию. Предлагается изменить перечень задач на следующий:

  • установить рамки и внедрить процесс согласования интересов государственных органов и органов местного самоуправления в рамках межбюджетных отношений;
  1. внедрить меры, стимулирующие органы местного самоуправления повышать доходный потенциал и уровень доходов, оптимизировать расходы;
  • улучшить методику и повысить прозрачность расчетов межбюджетных трансфертов:
    • выравнивающих трансфертов;
    • целевых трансфертов (включая трансферты на финансирование исполнения делегированных государственных полномочий органами местного самоуправления);
    • стимулирующих (долевых) грантов;
  1. внедрить механизмы укрепления финансовой дисциплины и усиления финансового менеджмента в органах местного самоуправления.

Приведенное в ОНФП утверждение о том, что «разграничены полномочия между государственными органами, органами местного самоуправления» также не верно – существует много неопределенностей в этом вопросе. Так, почти неконтролируемым образом продолжает расширяться перечень вопросов местного значения без обеспечения их финансовыми ресурсами. Остается много нефинансируемых делегированных органам МСУ функций, добавляются новые делегированные полномочия, вновь не подкрепленные финансированием, что противоречит требованиям Закона КР «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Имеет место «скрытое» неформальное делегирование государственных полномочий органам МСУ.

В итоге складывается ситуация, когда разграничение полномочий носит только формальный характер, а на деле органы МСУ выполняют множество дополнительных функций, значительно повышающих нагрузку на муниципальных служащих без должной мотивации. У представителей органов МСУ образовалось стойкое убеждение, что государственные органы, не справляясь с какой-то из своих обязанностей, спешат переложить проблему на плечи органов МСУ.

Предлагается, в связи с этим, изменить формулировку, демонстрирующую достижения, на другую, подчеркивающую имеющеюся в этом вопросе проблему, а качестве действия по устранению проблемы указать: «провести четкое разграничение функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 17 октября 2019 года № 3296-VI и четко определить расходные обязательства между республиканским бюджетом и местными бюджетами, в том числе в сферах здравоохранения, образования, а также в условиях введения чрезвычайной ситуации и чрезвычайного положения» (предложение из Бюджетной резолюции).

Доходный потенциал органов МСУ не укрепляется в достаточной мере из-за недостатка мер, а не из-за естественных различий между территориями

Далее в данном разделе говорится, что «Принимаемые меры по укреплению доходного потенциала органов местного самоуправления не всегда способствуют его увеличению, в связи с тем, что все еще имеются различия в развитии, обусловленные природно-климатическими условиями, аграрной направленностью экономики, недостаточным уровнем развития сферы услуг, использованием не в полной мере промышленного потенциала, различием в размещении производственной инфраструктуры, доступе к ресурсам, особенно финансовым, коммуникационным и информационным услугам». В данном утверждении нарушена причинно-следственная связь. Различия в развитии не являются и не могут являться главной причиной отсутствия увеличения доходного потенциала. Причина в том, что упомянутые (но не перечисленные) «меры» являются фрагментарными и бессистемными.

Предлагаем более точно указать, какие меры по повышению доходного потенциала МСУ будут предприниматься в среднесрочном периоде. Например, это могут быть, в том числе, следующие меры:

  • более качественное управление муниципальным имуществом, которое трудно осуществлять без его инвентаризации;
  • повышение качества финансового менеджмента и качества прогнозирования доходов местных бюджетов на основе социально-экономических показателей;
  • совершенствование местной налоговой политики, включая передачу права установления ставок земельного налога правительству;
  • ускорение работы по созданию электронной торговой площадки для совершения сделок с объектами муниципальной собственности и муниципальной землей (аренда, продажа) (предложение из Бюджетной резолюции);
  • передача объектов, находящихся в муниципальной собственности, но используемых государственными органами, в государственную собственность (предложение из Бюджетной резолюции).

Изменение расщепления подоходного налога не является повсеместным достижением реформы межбюджетных отношений

Изменение нормативов отчислений от общегосударственных доходов (поэтапное увеличение нормативов отчисления от подоходного налога, уплачиваемого налоговым агентом и поэтапное изменение нормативов отчислений от налога с продаж) преподносится в проекте ОНФП как мера по укреплению доходной базы местных бюджетов. Однако не везде эта мера ведет к росту доходов. В отношении айылных аймаков плановое повышение доли поступления в местный бюджет подоходного налога, удерживаемого налоговым агентом, не смогло компенсировать потерь местного бюджета от планового снижения доли местного бюджета в поступлении налога с продаж. Так, по результатам обсуждений на фокус-группах и проведенных опросов, представители МСУ, где развита торговля, указывают на то, что данная мера имела весьма негативные последствия для состояния доходов местных бюджетов, особенно городских. Например, потери бюджета г. Кара-Балта составили около 70 млн. сомов в год, г. Чолпон-Ата – 20 млн. сомов, г. Каинда – 20 млн. сомов. Некоторые айылные аймаки теряют в среднем около 1 млн. сомов в год. Увеличение доли подоходного налога для таких территорий потери не компенсирует. Оно позитивно сказывается только на небольших муниципалитетах, где не развита торговля и где существенные поступления в бюджет происходят за счет налогообложения работников государственных учреждений социальной сферы.

Предлагается эту меру не описывать в качестве очередного достижения, а привести анализ воздействия и все-таки перейти на применение дифференцированного подхода к МСУ в зависимости от структуры налоговой базы.

Приоритетным расходным направлением местных бюджетов должно быть развитие, а не «проедание» ресурсов на текущие расходы

В проекте ОНФП утверждается, что «при формировании и исполнении местных бюджетов основными приоритетными статьями расходов для них остаются защищенные статьи, в том числе коммунальные услуги и приобретение угля». При этом не упоминаются вопросы развития. Такой подход больше напоминает политику «проедания» ресурсов, и противоречит даже внутренним документам МФ, ставящих задачу формирования местных бюджетов развития (План мероприятий МФ КР по реализации Программы развития местного самоуправления КР на 2018-2025 гг. утвержденный приказом Министра финансов № 28П от 25 февраля 2019 г.;). Это заявление «перекочевывает» из года в год в ОНФП и пояснительные записки к республиканскому бюджету. Нужно пересмотреть подход и четко обозначить намерения формирования бюджетов развития для территорий.

Вместо констатации проблем необходимо перейти к мерам по решению

В проекте ОНФП указано, что «несмотря на перевод финансирования системы образования из местных бюджетов на республиканский бюджет в ведение Министерства образования и науки Кыргызской Республики, за местными бюджетами законодательно сохраняется финансирование расходов по содержанию объектов муниципальной собственности системы образования». Этот абзац также переходит из года в год в тексты ОНФП и пояснительных записок к бюджету.

Предлагается указать, что будет сделано для устранения этого несоответствия.

В качестве позитивного момента хотим отметить обозначенные в проекте ОНФП намерения внесения изменений «в действующее бюджетное законодательство, в части изменения порядка предоставления целевых трансфертов, в случае принятия нормативных правовых актов Кыргызской Республики, влияющих на увеличение объемов расходных обязательств органов местного самоуправления».

Предлагается усилить этот аспект не только намерениями делать это в будущем, но и перечислением конкретных действий для финансирования всех функций, реализуемых органами МСУ, сопроводив соответствующим анализом с указанием объемов недофинансирования и мер, предпринимаемых для устранения этой проблемы.

Упущена задача поменять непрозрачный и непрогнозируемый механизм утверждения перечня объектов капвложений

В подразделе 6.1. «Капитальные вложения» проект ОНФП определяет, что «основными задачами по совершенствованию и развитию финансирования за счет государственных капитальных вложений будут: формирование инвестиционных предложений на стадии разработки среднесрочных государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ и осуществление формирования перечней приоритетных бюджетных инвестиционных проектов, на основании действующих и разрабатываемых государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ». Это прогрессивные намерения, но их недостаточно, потому что они не меняют существующий непрозрачный и непрогнозируемый механизм утверждения перечня объектов строительства и реконструкции, финансируемых за счет внутренних капвложений из республиканского бюджета. То есть реформа должна включать переход на понятные и прозрачные правила действия по планированию и реализации внутренних капитальных вложений.

Пункт 5 Раздела II Бюджетной резолюции предлагает «Внесение изменений в статью 29 Бюджетного кодекса Кыргызской Республики, обеспечивающих планирование внутренних бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в соответствии с принципами бюджетирования на программной основе и прозрачности информации, с тем чтобы органы местного самоуправления обоснованно разрабатывали свои Программы экономического и социального развития, планы и прогнозы местных бюджетов».

Предлагается в перечень направлений по данному подразделу добавить: «законодательное изменение принципов планирования проектов внутренних капитальных вложений и их финансирования из республиканского бюджета – разработки перечня объектов строительства и реконструкции ежегодно на трехлетний период в составе среднесрочного плана социально-экономического развития, который будет служить основой для разработки республиканского и местных бюджетов. Законодательное изменение практики утверждения общей суммы капительных вложений одной строкой и практики дальнейшего утверждения перечня объектов строительства и реконструкции Правительством не позднее одного месяца после утверждения закона о республиканском бюджете и передачи в ЖК КР». Также необходимо пересмотреть критерии отбора социальных объектов по статье капитальные вложения, особенно строительства школ с учетом демографического развития местного населения и возможности оптимизации сетей школьного образования на местах и принятием альтернативных мер решения вопросов (предложено в Бюджетной резолюции).

Упущена необходимость продолжить реформирование механизма стимулирующих долевых грантов

В подразделе 6.2. «Стимулирующие (долевые) гранты» (далее – СДГ) проект ОНФП ничего не предлагает в направлении совершенствования политики распределения СДГ. Среди представителей ОМСУ существует мнение, что стимулирующие (долевые) гранты также распределяются не справедливо. На формирование такого мнения влияют квоты для городов и наличие так называемых «черных списков» МФ КР. Органы МСУ, несвоевременно исполнившие, по каким-либо объективным или субъективным причинам, обязательства по софинансированию или реализации проектов стимулирующих (долевых) грантов, включаются МФ КР в «черные списки». Попадание в такой список делает невозможным участие органов МСУ в конкурсах по получение стимулирующих (долевых) грантов. Возможно, несоблюдение обязательств косвенно связано с тем, что на реализацию проектов по стимулирующим грантам отводится мало времени. Коме того, увеличение доли софинансирования стимулирующих грантов из местного бюджета приводит к невозможности для дотационных МСУ претендовать на их получение.

Предлагается включить в проект ОНФП аспекты совершенствования политики распределения СДГ, которая может включать:

  • пересмотр порога доли софинансирования проектов или применение прогрессивных долей в зависимости от доходного потенциала ОМСУ;
  • пересмотр временны́х ограничений для реализации проектов СДГ;
  • в среднесрочной перспективе замещение или совмещение распределения СДГ местными бюджетами развития.

В заключение необходимо отметить, что относительно органов МСУ, местных бюджетов и межбюджетных отношений, ОНФП долгое время остается декларативным и малоэффективным инструментом политики. Во многом это обусловлено пассивностью самих органов МСУ, которые до настоящего времени слабо выражали свое консолидированное мнение в отношении бюджетной и фискальной политики на этапе формирования их основных направлений. Как правило, реакция органов МСУ возникала и возникает в момент наступления тех или иных последствий реализации этих направлений. Для органов МСУ настало время активнее включаться в процесс формирования политики с тем, что разделять с правительством ответственность за результаты реализации этой политики. 2020 год в этом отношении стал первым годом, когда органы МСУ в лице Союза МСУ приняли активное участие как в формировании Бюджетной резолюции ЖК КР, так и в разработке проекта ОНФП. Другой вопрос, будут ли услышаны их голоса при утверждении ОНФП?

 

______________

1 Ибрахим М.А. Аспекты фискальной политики государства // Вестник университета, № 7-8, 2016. URL: https://vestnik.guu.ru/jour/article/viewFile/321/1336

 

Похожие материалы: