Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Главная страница /
Статьи /
Административно-территориальная реформа

Латвия: 20 лет и 200 миллионов долларов

2013-03-29 / Административно-территориальная реформа

Местное самоуправление на территории Латвии и Кыргызстана.

В февральском номере журнала «Муниципалитет» мы писали о том, что в конце 2012 года при финансовой поддержке Центра ОБСЕ в Бишкеке состоялась учебная поездка в Латвию, в которой приняли участие представители сельских муниципалитетов Кыргызстана, Аппарата Правительства, Фонда развития права и бизнеса, Центра ОБСЕ в Бишкеке и Института политики развития.

Одним из центральных вопросов, интересовавших сотрудников Института политики развития, был вопрос о результатах административно-территориальной реформы, проведенной в Латвии. Интерес понятен: Кыргызстан много лет говорит о необходимости такой реформы и даже вроде приступил к ее реализации. Позиция Института политики развития в отношении этой реформы традиционно заключалась в том, что реформировать административно-территориальное устройство страны в срочном порядке нет никакой необходимости, что сначала необходимо навести порядок в действующей системе управления, заставить ее работать в соответствии с законодательством, а к реформе подходить вооруженными глубокими научными исследованиями ее смысла, этапов и оформления. Однако миф о скорейшей необходимости реформы победил, и в марте 2012 года была принята Концепция административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике на 2012-2017 годы (о результатах реформы в 2012 году читайте на стр. 8 данного номера журнала «М»).

Таким образом, официально Кыргызстан вступил в стадию реформы, и тем более полезным показалось нам рассказать читателям о том, как проходила подобная реформа в Латвии и как сами жители страны оценивают ее результаты сегодня.

Идеальная цель реформы – культурное и историческое многообразие

Первые серьезные шаги к реформе Латвия сделала в 1992 году, когда политики страны начали обсуждение того, как должна выглядеть административная карта страны и какие полномочия у какого уровня власти должны находиться. Но лейтмотивом необходимости реформы для широкого круга экспертов и политиков были ориентиры гуманитарные. С усилением влияния Европы в Латвию пришла идея о необходимости укрепления и развития культурного исторического многообразия, которое признано общей ценностью народов Европы и является не только традицией прошлого, но и целью будущего. Культурно-историческое наследие многими воспринималось как один из важнейших критериев при образовании нового административного деления. В этом был и экономический резон: традиционно развитие туризма является важным приоритетом экономической политики местного самоуправления, и сохранение муниципалитета вокруг культурных и исторических ценностей способствовало бы его экономическому развитию через туризм.

Авторы первой концепции реформы учитывали эти факторы, однако они предлагали проводить реформу централизованно, сверху и принудительно (к слову, эти авторы были признанными специалистами по экономической географии – группа ШТЕЙНСА). Однако местные самоуправления не поддержали эту идею, муниципальные лидеры, входившие в Народный фронт Латвии и традиционно обладавшие в Латвии сильным политическим влиянием, не хотели подчиняться, они были сторонниками добровольной реформы. Дискуссии шли в течение многих лет, концепции разрабатывались и переделывались.

Битва за районы

Вниманию читателей! В Латвии на уровне районов работало МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, а не местные государственные администрации, как в Кыргызстане!

Во второй половине 90-х годов развернулась битва за районы – административные образования, оставшиеся в наследство от Советского Союза. К тому времени районы в Латвии были по существу региональными самоуправлениями с выборными органами власти, собственными полномочиями и бюджетами. И вот правительство решило от них избавиться. Районы были выбраны жертвой реформы по политическим причинам. Во главе правящей коалиции в парламенте страны стояла одна политическая партия («Латвияс цельш» (Путь Латвии), а большинство мест в районных советах занимали их политические противники – представители консервативной партии «Крестьянский союз». И правящая партия решила избавиться от влияния оппонентов, ликвидировав их региональные точки силы – районы. Для обоснования этого решения группе латвийских экономистов было заказано исследование оптимизации региональной структуры управления. «Результат поразил заказчиков. Поразил настолько, что выплата вознаграждения была отложена на полгода! Ученые доказали, что оптимальное число регионов – 26! Ровно столько, сколько административных районов, про которые уже 6 лет распространялось мнение, что они не нужны и бесполезны. Ученые исследовали реальные потоки людей, реальные коммуникации и реальную хозяйственную активность. Они открыли естественный результат 130-летней истории хозяйствования».

Тогда правительство пошло на тайные меры и путем интриг и постепенной дискредитации районов добилось их упразднения. При этом в ход шли весьма спорные инструменты: например, подрывались финансы районов (правительство отказалось выплатить зарплату педагогам детских садов); им передавались функции, которые они не могли выполнить; некоторые их естественные функции, напротив, централизовались. Были отменены районные выборы. Все это могло привести к хаосу, и парламент страны все же остановил процесс и заставил правительство и Союз самоуправлений Латвии, который к тому времени выступал от имени всех МСУ, искать компромисс. Так начался этап переходной формы районных самоуправлений, который продлился 10 лет, в течение которого районные МСУ жили с «чемоданным настроением». И в конце концов, районные самоуправления как второй уровень местного самоуправления были ликвидированы (см. табл. 1).

Одним из последствий ликвидации районов стала потеря возможностей региональной политики. После ликвидации районов некоторые их функции должны были перейти к новадс – новым объединенным муниципалитетам (что и было сделано), а некоторые – к регионам развитиям (которые можно сравнить с нашими областями). Однако сами регионы планирования созданы так и не были, и эксперты в Латвии считают, что сторонники регионального развития Латвии потерпели поражение, так как потенциальная экономическая база регионов планирования разрушена, что отрицательно скажется на стратегическом экономическом развитии страны.

Объединение или кооперация?

На рубеже веков все политические и муниципальные силы Латвии обсуждали выбор между двумя моделями, которые традиционно кладутся в основу любой административно-территориальной реформы: объединение или кооперация?

Модель кооперации (в Кыргызстане это называют «межмуниципальным сотрудничеством»)

Модель предусматривает, что муниципалитеты сотрудничают в сфере взаимного интереса; создают объединения для выполнения какой-либо одной или нескольких функций. Например, для Кыргызстана таким объединением могло бы быть создание Юридической службы МСУ, в которой работали бы 3-4 квалифицированных юриста, обслуживающие 10-12 муниципалитетов на деньги этих же муниципалитетов. Или комбината по благоустройству. Пример – французские синдикаты: 38 000 муниципалитетов Франции создали 2000 синдикатов для предоставления услуг. Другой пример – Германия, где несколько самоуправлений в этих же целях образуют специфические союзы.

Модель объединения

Модель объединения означает полное административное слияние нескольких соседних муниципалитетов (укрупнение). По этому пути пошла Дания.

Правительству Латвии больше нравился вариант объединения, и лучше, чем это сделал Марис ПУКИС, мотивы такого выбора не объяснишь: «Правительства верили в пользу объединения и считали плохой кооперацию. Такие позиции были основаны на простой выгоде: укрепление местного самоуправления плохо, так как при развитии кооперации самоуправления показывали способность обойтись без вмешательства министерств, а ослабление местного самоуправления– хорошо (объединяясь, местные самоуправления признают свою неспособность обойтись без министерств), ибо централизация власти всегда полезна для роста центральной бюрократии».

Централистам Латвии удалось «убить» межмуниципальное сотрудничество окончательно в 2005 году. С 2002 года в республике действовал закон о публичных агентствах, который регламентировал формы межмуниципального сотрудничества. Но в 2005 году правительству при поддержке президента удалось исключить из законодательства возможность образования муниципалитетами совместных агентств по оказанию услуг. Эксперты до сих пор убеждены, что такой шаг отрицательно сказался на уровне и качестве муниципальных услуг в Латвии, и стране еще предстоит вернуться к этому вопросу.

Добровольно или принудительно?

Сильные муниципальные политики, объединившись в Союз самоуправлений Латвии, сопротивлялись принудительному объединению, и долгое время реформа двигалась на добровольных началах. За 10 лет, в период с 1999 по 2009 год на добровольных началах только 40 из 424 волостей (первичных органов МСУ) объединились в 41 новадс (реформированные муниципалитеты). Стало ясно, что такими темпами реформа будет идти еще лет сто. Правительство это не устраивало. И к 2009 году окончательно оформились рамки принудительного объединения, в результате которого в Латвии было создано 109 новадс – новых муниципалитетов и 9 больших городов. Волостям и городам было предложено в очень короткие сроки, согласно разработанным критериям, «найти себе пару» – слиться с соседями. Достаточно большое число волостей сумели образовать новадс на своей старой территории, ни с кем не сливаясь; размеры новадс сильно отличаются между собой: есть новадс, численностью 2000 человек, а есть – 50 тысяч и больше; некоторые включают одно небольшое село, другие –до десятка муниципалитетов. Процесс шел быстро и болезненно, результатом чего стали судебные разбирательства по поводу образования 33 новадс (30%). Правительство пошло на многочисленные нарушения законодательства, и юристам Латвии до сих пор приходится разбирать последствия всех этих действий. И после объединения некоторые новадс уже распались.

И здесь кроется один из важнейших уроков Латвии для Кыргызстана. Представьте себе, что фактически европейская страна, с образованным и уравновешенным населением, с сильной политической и юридической культурой и независимой судебной системой, прошла через сильнейшее политическое потрясение, следуя логике принудительного объединения. Что в подобной ситуации ждет Кыргызстан, если мы будем заставлять муниципалитеты (читай – местные сообщества) принудительно сливаться, не имея обоснованных расчетов, мотивов, стимулов? Как поведет себя наше население, имеющее плохую традицию площадной и митинговой политики?

Сколько стоит реформа?

Говоря о принудительном объединении муниципалитетов в Латвии, нельзя забывать, что процесс сопровождался значительными материальными стимулами для тех, кто от реформы нес какие-либо потери. Такова логика вообще всех реформ – всегда есть проигравшие. И в отношении административно-территориальной реформы эти проигравшие могут составить в сумме значительный процент населения страны.

Картинка из Латвии: «В течение 10 лет, проходя через множество трудностей, местные самоуправления разработали свое видение будущего и шаг за шагом претворяли это будущее в жизнь. Инфраструктура постепенно улучшалась в каждой волости. Каждая маленькая сельская волость гордилась реновацией своей школы. Руководители с гордостью показывали свой компьютерный класс и свой спортзал. Они поддержали и развили художественную самодеятельность. Участие в Праздниках песни, подготовка к ним стали частью образа сельской жизни. Вокруг волостной школы, Дома культуры и местной библиотеки консолидировалась местная интеллектуальная и культурная жизнь. Социальная помощь и семейный врач находились в непосредственной близости от сельского жителя».

Никто не хотел терять СВОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ!

В этих условиях правительству в демократической Латвии никогда не хватило бы одного только административного ресурса, чтобы принудить волости к объединению, необходима была «морковка» в виде материального стимула. Правительство Латвии изучало вопрос и пришло к выводу, что на проведение реформы требуется не менее одного процента ВНП или около 200 миллионов долларов в год. Впоследствии правительство ограничило выплату компенсации следующим образом: новадс (новый объединенный муниципалитет) получил за каждую включенную территорию 100 тысяч лат или 200 000 долларов. По грубым оценкам Союза самоуправлений Латвии, реформа стоила стране около 200 миллионов долларов США. Если применить эту цену к Кыргызстану, опираясь на численность населения (2 миллиона – Латвия и 5 миллионов – Кыргызстан), то нам реформа должна будет стоить 500 миллионов долларов, а ВВП Кыргызстана в 2013 году оказался в районе 300 миллионов долларов. Здесь важно учесть, что существенную помощь сверх указанной суммы Латвии оказал Европейский Союз.

Самый простой анализ таблицы 2 показывает, что в числе выигравших от реформы в большейстепени окажутся новые административные центры (преимущественно, органы управления) и отраслевые министерства. А среди проигравших – жители.

Миф о сокращении государственных расходов

В конце 2012 года, спустя 3 года после принудительного объединения муниципалитетов, никто в Латвии не смог однозначно ответить на вопрос о результатах административно-территориальной реформы.

Дополнительная сложность оценки последствий заключается в том, что пик реформы совпал по времени с мировым экономическим кризисом. По Латвии кризис ударил особенно тяжело, стране пришлось резко сократить государственные расходы, ввести такие непопулярные меры, как массовое закрытие малокомплектных школ и небольших больниц, прервать инвестиционные проекты.

Вот как оценивает результаты реформы председатель Союза самоуправлений Латвии Андрис ЯУНСЛЕЙНИС: «Сокращения государственных расходов вследствие укрупнения муниципалитетов не произошло. В маленьких сельских волостях муниципальные служащие за небольшую зарплату выполняли несколько функций, а большие новадс вынуждены содержать большой штат служащих, с гораздо более высокими квалификационными характеристиками и за соответственно более высокую заработную плату. Кроме того, в волостях ведь все равно остались органы управления и новадс тратят средства на их содержание. А насчет качества услуг для населения… пока говорить рано. На фоне последствий кризиса уровень удовлетворенности услугами не может не падать, и где здесь влияние реформы, а где – кризиса, определить пока невозможно».

Уроки для Кыргызстана

Итак, последствия административно-территориальной реформы в Латвии, длившейся более 20 лет и стоившей около 200 миллионов долларов, оценить пока невозможно. Однако мы для себя можем сделать некоторые выводы, хотя бы о том, чего ни в коем случае делать не следует:

• Нельзя начинать реформу без глубоких научных исследований с привлечением широкого круга специалистов: экономистов, экономических географов, историков, культурологов, геологов, экологов, социологов, конфликтологов и это не конец списка.

• Нельзя провести эту реформу быстро, так как она требует огромных интеллектуальных, временных, финансовых затрат, а потому дата окончания реформы в 2017 году, как указано в кыргызстанской концепции реформы, выглядит наивно.

• Нельзя провести реформу только «сверху» и принудительно, без учета общественного мнения и без широчайшей информационной кампании, так как в Кыргызстане это может спровоцировать непредсказуемый рост конфликтов.

• Нельзя стремиться к объединению муниципалитетов без параллельного развития межмуниципального сотрудничества, так как это ведет к неконтролируемому росту центральной бюрократии в министерствах.

• Нельзя провести реформу без материальных стимулов для сливающихся муниципалитетов, вне зависимости от того, добровольно они сливаются или принудительно. И надо понимать, что расходы на эти стимулы понадобятся значительные, такие, чтобы существенно улучшить инфраструктуру муниципалитетов, компенсировав жителям издержки административных преобразований и обеспечив доступ к услугам.

• Нельзя ставить целью реформы сокращение государственных расходов, потому что этого не произойдет, это будет обманом.

• Нельзя ставить цель унифицировать размер муниципалитетов, так как это противоречит объективной неоднородности расселения граждан по территории страны.

• Нельзя игнорировать при проведении реформы традиции, культурное и историческое наследие местных сообществ, которое, кстати, должным образом не описано и не изучено.

Вот такой получается длинный список «нельзя». Список «можно» должны предоставить политики, которые являются инициаторами и двигателями реформы.

Продолжение историй про Латвию читатайте в следующем номере журнала «М».

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Латвия: 20 лет и 200 миллионов долларов

Похожие материалы: