Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Главная страница /
Статьи /
Административно-территориальная реформа

Административно- территориальная реформа в Кыргызской Республике: итоги 2012 года

2013-03-29 / Административно-территориальная реформа

Реформы на территории Кыргызстана- первые результаты

В последние годы в республике распространилось мнение о необходимости проведения административно-территориальной реформы, в том числе с целью укрупнения территориальных единиц, выбора мест управленческих центров, доступности оказываемых государственных и муниципальных услуг населению, создания условий для развития регионов и эффективного управления территориями.

Поэтому в целях усиления потенциала регионов республики и устранения дублирования в структуре государственного и муниципального управления постановлением Правительства Кыргызской Республики за № 198 от 23 марта 2012 года была принята Концепция административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике на 2012-2017 годы (далее – Концепция) и Положение о Координационном совете по реализации Концепции. В свою очередь распоряжением премьер-министра КР от 31 мая 2012 года № 237-р утвержден состав Координационного совета по реализации Концепции, а Государственное агентство по строительству и региональному развитию при Правительстве Кыргызской Республики было определено рабочим органом Координационного совета.

Согласно Концепции, предстоящая административно-территориальная реформа должна была быть направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Опыт показывает, что это достаточно длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества.

Для достижения заданной цели предусматривалось решение таких задач, как:

• устранение дублирования в структуре государственного и муниципального управления, повышение эффективности их

деятельности, сокращение бюджетных расходов;

• усиление потенциала регионов, укрепление их финансовой самостоятельности;

• создание доступной и эффективной системы предоставления государственных и муниципальных услуг;

• создание условий для эффективной деятельности народных курултаев;

• совершенствование кадровой политики;

• гармонизация нормативной правовой базы.

Что же реально было сделано за прошедший 2012 год?

Административное устройство страны включает 4 уровня управления: центральный, областной, районный и муниципальный (города и села).

Предлагаемая Концепцией модель административно-территориального устройства предполагает исключение областного уровня и включает уже не четыре, а три уровня управления: центральный, районный и муниципальный.

Реализация новой модели административно-территориального устройства рассчитана на 3 этапа. В рамках выполнения первого этапа административно-территориальной реформы в 2012 году было выполнено следующее.

Образование института полномочного представителя Правительства КР в регионе

Постановлением Правительства КР от 17 июля 2012 года № 506, в соответствии с вступившим в силу новым конституционным Законом КР «О Правительстве КР», образованы институты полномочных представителей Правительства КР в областях с соответствующими аппаратами. Данным же постановлением Правительства утверждено Положение о полномочном представителе правительства в области, где прописаны его функции и полномочия.

Важно учитывать, что теперь государственная власть представлена лишь на районном уровне местной районной государственной администрацией, а местная областная государственная администрация преобразована в Аппарат полномочного представителя Правительства Кыргызской Республики в области, основными задачами которого теперь являются:

• осуществление реализации государственной политики в пределах области;

• координация и контроль за деятельностью органов государственного управления, правоохранительных органов, местных государственных администраций в пределах соответствующей области;

• разработка совместно с местными государственными администрациями и органами местного самоуправления комплексных программ развития территорий области, а также организация работы по привлечению инвестиций в региональную экономику;

• осуществление координации работы в сфере обеспечения безопасности на территории области, гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, Кыргызстан перешел от четырехуровневой системы управления к трехуровневой: правительство – местная районная государственная администрация – местное самоуправление. Правда, статус полномочного представителя правительства все еще выглядит несколько неопределенно. Кроме того, правительство предпринимает попытки пересмотреть статус и полномочия этого органа в сторону усиления, хотя Конституцией такой орган, как «полномочный представитель», не предусмотрен.

Здесь нужно учесть, что такие масштабные преобразования, как правило, проходят весьма болезненно и с сопротивлением со стороны государственного аппарата. Поэтому хотя результаты данной реформы еще невидимы, тем не менее это является серьезным шагом в оптимизации государственного управления.

Для организации деятельности полномочного представителя распоряжением Правительства КР от 30 августа 2012 года № 631 были утверждены Типовое положение об аппарате полномочного представителя, структура и штатная численность аппаратов полномочных представителей. Также соответствующими распоряжениями премьер-министра КР были назначены полномочные представители правительства в областях.

В рамках приведения в соответствие нормативных правовых актов с учетом образования института полномочного представителя Правительства КР в областях внесены изменения и дополнения в Закон Кыргызской Республики «О местной государственной администрации» от 14 июля 2011 года № 96, где в статье 4 применено понятие «полномочный представитель Правительства КР в области».

Также в настоящее время разработан проект Закона КР «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об административно-территориальном устройстве КР». Предлагается внести изменения в указанный закон в части определения порядка подготовки и рассмотрения предложений об образовании, преобразовании и упразднении административно-территориальных единиц и

населенных пунктов. В частности, в законопроекте вместо местных государственных администраций областей введено понятие «полномочный представитель Правительства в области». Законопроект находится на рассмотрении в Аппарате Правительства КР.

С учетом введения института полномочных представителей правительства в областях и необходимостью внесения изменений в Реестр государственных должностей, был разработан проект Указа Президента КР о внесении изменений в Реестр государственных должностей, и в настоящее время он находится на стадии рассмотрения в Аппарате Президента КР. Таким образом, все юридические и технические аспекты оптимизации части государственного управления на уровне областей, предусмотренные в рамках Концепции, были запущены, теперь дело – за реализацией.

Упразднение районных кенешей

В связи с необходимостью разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, с учетом перехода на двухуровневый бюджет, и отсутствием необходимости утверждать районный бюджет, назрела необходимость упразднения института районных кенешей.

Срок полномочий депутатов местных кенешей, в т. ч. депутатов районных кенешей, в соответствии с Законом КР «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты» от 3 августа 2012 года № 149 был продлен до 30 ноября 2012 года, а с 1 декабря 2012 года институт районных кенешей был упразднен. Этим же законом вместо районных кенешей было введено понятие «совместное заседание местных кенешей», которое теперь ответственно за внесение предложений по назначению и освобождению глав местных государственных администраций местными (айылными, городскими) кенешами соответствующих районов.

В Закон КР «О выборах депутатов местных кенешей» также были внесены изменения с учетом исключения понятия «районные кенеши».

Далее, в связи с упразднением районных кенешей и в целях приведения в соответствие Реестра муниципальных должностей, был разработан проект Указа Президента КР «О внесении изменений в Реестр муниципальных должностей» для ликвидации должностей аппарата районных кенешей.

По данному разделу также можно констатировать, что юридически и технически данная задача была решена.

Преобразование поселков городского типа

В целях систематизации органов местного самоуправления и устранения юридических коллизий в отношении статуса поселков городского типа до назначения очередных выборов депутатов местных кенешей, были подготовлены материалы о преобразовании поселков городского типа в города или села.

Жогорку Кенешем КР 27 сентября 2012 года принят Закон КР «О преобразовании отдельных поселков городского типа КР и отнесении их к категории села или города». Данным законом из существующих 19 поселков городского типа в города районного значения были преобразованы 6 поселков: Айдаркен, Кадамджай, Токтогул, Кемин, Орловка и Каинда, остальные 13 – в айылные аймаки.

Такое решение, возможно, спорно, однако по действующему законодательству решение о преобразовании должно приниматься местными кенешами и местными государственными администрациями.

Местные власти, считающие, что имеют соответствующую для города производственную и социальную инфраструктуру, а также перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения, приняли решения о преобразовании в города. Такое преобразование затратно для государственного бюджета, ибо придется увеличивать штат и бюджет исполнительного органа МСУ до городского уровня, создавать дополнительные социальные и другие службы, свойственные городам.

Стоит отметить, что у вновь образованных городов также увеличились доходы местных бюджетов на сумму около 2, 5 млн. сомов до конца 2012 года в связи с тем, что нормативы отчислений от подоходного налога утверждены в размере

40 процентов, что на 30 процентов больше, чем у поселков.

В поселках же, преобразованных в айылные аймаки, педагогическим работникам будет начисляться надбавка в зависимости от количества преподаваемых урочных часов за сельскую местность в размере 1000 сомов в месяц, что также отразится на государственном бюджете.

Следует отметить, что данным законом были преобразованы 19 поселков городского типа, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами и где имеется система местного самоуправления. Кроме этих поселков городского типа, на сегодня в республике имеется ряд поселков в составе городов, таких, как поселок Восточный в городе Сулюкта, Кызыл-Жар и Шамалды-Сай – в городе Таш-Кумыр, и т.д. Поэтому в дальнейшем планируется рассмотреть преобразование еще восьми поселков городского типа, находящихся в составе городов.

Совершенствование деятельности народных курултаев

В соответствии с пунктом 2 статьи 52 Конституции КР, учитывая исторические традиции и менталитет кыргызского народа, в целях установления принципов и организации участия граждан соответствующих административно-территориальных единиц при принятии важных государственных решений, органами государственной власти и местного

самоуправления необходимо было принятие соответствующего закона о порядке проведения народных курултаев.

Для этих целей депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К. ИМАНАЛИЕВЫМ, К.БОКОЕВЫМ, Д. БЕКЕШЕВЫМ был инициирован проект Закона КР «О курултаях», обеспечивающий согласование общественно значимых интересов граждан, местных сообществ, органов государственной власти и местного самоуправления в целях решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития государства.

Данный законопроект в июне 2012 года был принят Жогорку Кенешем КР в первом чтении. Впереди предстоят дальнейшие обсуждения законопроекта и его принятие.

Финансовая децентрализация

В рамках финансовых реформ на местном уровне в 2012 году распоряжением Правительства КР от 3 февраля 2012 года № 32-р бюджетная система страны перешла с трехуровневой системы (республиканский – районный – МСУ) к двухуровневой (республиканский – МСУ). Ранее существующий районный бюджет был исключен из категории местных бюджетов, а районные подразделения государственных органов были переведены на прямое финансирование из республиканского бюджета.

Двухуровневая система формирования местного бюджета отвечает основным требованиям, которые определяют принципы местного самоуправления:

1) участие местного сообщества в процессах принятия решений,

2) самостоятельность органов местного самоуправления,

3) наличие собственных финансовых ресурсов для решения дел местного значения,

4) партнерские взаимоотношения ОМСУ с госу-дарственными органами.

Однако данная реформа пока не дала ощутимых результатов по следующим причинам:

• значительное снижение доходной базы местных бюджетов в период 2008-2011 гг. привело к снижению значения доходного потенциала и повлияло на рост объемов выравнивающих грантов,

• «переливание» средств бюджетов ОМСУ в районные бюджеты повысило уровень административной зависимости ОМСУ от администрации района,

• значительно выросли зачастую необоснованные расходные обязательства,

• не был решен вопрос о финансировании делегированных государственных полномочий,

• органы МСУ были практически исключены из процесса администрирования доходов, поступающих в местный бюджет.

Концепцией до конца текущего года рассматривалась передача функций администрирования местных налогов органам местного самоуправления. С этой целью был принят проект Закона КР «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс КР».

В целом, нужно отметить, что бюджетная реформа запущена, и успех ее зависит от действий, которые будут предприниматься как Правительством КР, так и самими органами МСУ в ближайшие годы для устранения вышеперечисленных препятствий. А именно: 1) расходные обязательства МСУ будут сопоставимы с их доходным потенциалом, 2) делегирование государственных полномочий будет осуществляться с соответствующим финансирова-

нием, 3) органы МСУ будут подключены к процессу администрирования доходов, поступающих в местный бюджет.

Обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг для населения

Доступность государственных и муниципальных услуг для населения является важной составной частью административно-территориальной реформы. Избыточное администрирование, несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти – эти и многие другие факторы препятствуют развитию предпринимательства, снижают инвестиционную привлекательность,что в конечном итоге затрудняет динамичное развитие экономики.

В этих целях распоряжением Правительства КР при Министерстве экономики и антимонопольной политики была создана рабочая группа по разработке законопроекта «О государственных и муниципальных услугах», который в мае 2012 года был рассмотрен Комитетом по правам человека, конституционному законодательству и государственному устройству Жогорку Кенеша. В настоящее время проект закона дорабатывается, с учетом замечаний и предложений вышеуказанного комитета и в соответствии с Законом КР «О регламенте Жогорку Кенеша КР», проходит следующие экспертизы: социальную, экономическую, правовую, правозащитную, гендерную, экологическую и на коррупционные последствия действия закона.

Рабочей группой также был проведен детальный анализ услуг, предоставляемых государственными и муниципальными органами, на базе которого был разработан Перечень государственных услуг. Впоследствии постановлением Правительства КР от 10 февраля 2012 года № 85 был утвержден Единый реестр (перечень) государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, их структурными подразделениями и подведомственными учреждениями. Данным постановлением было зафиксировано количество и виды государственных платных услуг, а также исключение оказания платных государственных услуг, не включенных в Реестр государственных услуг. Также Министерству экономики и антимонопольной политики КР в двухмесячный срок необходимо было внести в Правительство КР проект типового стандарта качества предоставления государственных услуг, а органам исполнительной власти и их структурным подразделениям в трехмесячный срок внести в Правительство КР проекты нормативных правовых актов, предусматривающих исключение услуг, не вошедших в Реестр государственных услуг.

Реестр или перечень муниципальных услуг находится все еще в стадии разработки. Также на очереди находятся мероприятия по разработке и внедрению стандартов качества предоставляемых муниципальных услуг, формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг, которые будут осуществлены в 2013-2014 годах.

Для повышения доступности государственных и муниципальных услуг для населения, Правительством КР по всей стране была создана сеть многофункциональных центров предоставления услуг, соответствующих установленным требованиям. Развитие многофункциональных центров стало необходимым условием для формирования информационного общества, они стали точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам. Для выравнивания возможностей населения необходимо создание многофункциональных центров в каждом городе и районных центрах. На сегодняшний день по стране запускалось порядка 50 подобных центров, 12 из которых расположены в городе Бишкеке, 1 – в городе Оше, остальные в районных центрах.

Изучение вопроса целесообразности деятельности территориальных органов управления на областном уровне

В настоящий момент специальной Рабочей группой разрабатываются предложения по оптимизации областных территориальных структур управления государственных органов и будут внесены на рассмотрение Координационного совета по реализации Концепции административно-территориальной реформы в КР.

Разработан проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики». Изменения внесены в части определения порядка подготовки и рассмотрения предложений об образовании, преобразовании и упразднении административно-территориальных единиц и населенных пунктов. Законопроект находится на рассмотрении в Аппарате Правительства Кыргызской Республики.В целях реализации части 2 статьи 9 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» и приведения в соответствие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность территориальных органов самоуправления в Кыргызской Республике, инициирован проект постановления Правительства

«О внесении изменения в постановление Правительства Кыргызской Республики от 10 октября 2001 года № 625 «Об утверждении положений, регламентирующих деятельность органов территориального общественного самоуправления в Кыргызской Республике». Проект постановления находится на рассмотрении в Аппарате Правительства КР.

Оценивая результаты реализации первого этапа Концепции, можно констатировать, что большая часть поставленных ею задач была реализована. Много инициатив запущено для того, чтобы перейти к следующему этапу. На следующем же этапе, включающем 2013-2014 годы, безусловно, будут продолжены начатые инициативы, в частности, предстоит:

Рассмотрение возможности преобразования оставшихся 8 поселков городского типа, находящихся в составе городов, а именно: Восточный в городе Сулюкта, Кызыл-Жар и Шамалды-Сай – в городе Таш-Кумыр, Кок-Таш – в Майлу-Суу, Кетмен-Тюбе – в Кара-Куле, Пристань-Пржевальский – в Караколе, Орто-Токой – в Балыкчы, Борду – в Орловке, Чон-

Арык – в Бишкеке. Будут ли они преобразованы в самостоятельные айылные аймаки или должны войти в состав существующих административно-территориальных единиц, надо решать только после детального анализа ситуации и взвешенного подхода, не нанося урона системе управления на местах.

Укрупнение айылных аймаков

Укрупнение айылных аймаков представляет собой политический и экономический процесс административного объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Кыргызской Республики. Оптимальное укрупнение айылных аймаков должно привести к сокращению государственных затрат, минимализации административных функций, более эффективному использованию природных,производственных, человеческих, материальных и других ресурсов.

В республике на сегодня функционируют 58 айылных аймаков, состоящих только из одного села. Есть также административные единицы, искусственно поделенные на две части, например, как Ноокат. Возможно подобные айылные аймаки и должны в первую очередь рассматриваться с целью оптимизации.

Безусловно, для проведения укрупнения айылных аймаков потребуется детальное обоснование, проведение научно-технической экспертизы и экономических расчетов.

При этом также необходимо проведение широкой разъяснительной работы среди населения и внесение изменений в законодательство, которые позволят исключить юридические барьеры для укрупнения административно-территориальных единиц.

Совершенствование кадровой политики

Совершенствование кадровой политики предполагает определение и реализацию государственной политики в сфере обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, реформирование системы оплаты их труда через внедрение системы оценки результатов труда государственных и муниципальных служащих и ее влияния на заработную плату. С этой целью уже в недрах Государственной кадровой службы КР ныне разрабатываются две стратегии: 1) по обучению государственных и муниципальных служащих и 2) реформированию заработной платы государственных и муниципальных служащих, что должно послужить основой для новой кадровой политики в стране.

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Административно- территориальная реформа в Кыргызской Республике: итоги 2012 года

Похожие материалы: