Муниципалитет Научно-популярный журнал

12 (110) 22 Декабря 2020

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Управление муниципальной собственностью в Кыргызстане: прогресс, вызовы и новые подходы

2014-01-15 / Ресурсы МСУ
Управление муниципальной собственностью в Кыргызстане: прогресс, вызовы и новые подходы

Непрозрачное и несправедливое управление муниципальной собственностью и землями ведет к росту коррупции и ухудшает условия для местного экономического развития, порождает конфликты и способствует социальной нестабильности. Однако участившиеся правонарушения,связанные с муниципальной собственностью, имеют не только коррупционную составляющую, но возникают в связи с низким уровнем знания руководства и сотрудников МСУ вопросов управления муниципальной собственностью. Чтобы способствовать решению данной проблемы, Институт политики развития реализовал проект2, направленный на повышение потенциала сотрудников городских муниципалитетов, занимающихся управлением муниципальной собственностью. В рамках проекта было не только организовано обучение для экспертов и работников МСУ, но также сделан аналитический срез, характеризующий состояние управления муниципальной собственностью в городах Кыргызской Республики. Журнал «Муниципалитет» рад представить читателям обзор, составленный на основе аналитического среза и выполнения проекта в целом.

 
Динамика качества управления муниципальной собственностью с 2007 по 2013 год
 
Для объективной оценки состояния управления муниципальной собственностью(далее – МС) в МСУ Кыргызстана в августе 2013 года Институт политики развития в партнерстве с Государственным агентством по местному самоуправлению и межэтническим отношениям при Правительстве Кыргызской Республики опросил ряд городских и сельских органов МСУ. Предварительно разработанная анкета-опросник включала 30 вопросов по ключевым аспектам управления МС в период 2010-2012 годов. Анкета была разослана во все города и часть сельских муниципалитетов. Однако ответы были получены от 11 городов и 10 айылных аймаков.Для оценки динамики, прогресса в отношении состояния управления МС эксперты ИПР сравнили результаты опроса 2013 года с аналогичным опросом, проведенным в 2007 году. Данное сравнение позволяет увидеть, как изменилось качество управления муниципальной собственностью в городах за 6 лет. В таблице 1 представлены основные результаты данного сравнения, которые дают возможность сделать некоторые выводы относительно динамики состояния дел в управлении МС.
 
Таблица 1. Сравнительные данные о состоянии управления муниципальной собственностью в городах Кыргызской Республики с 2007 по 2013 год, в процентах к общему числу
 
 

% 2007 г., 25 городов 2013 г., 11 городов

   

Инвентаризация объектов МС 

84

82

Опубликование реестров 

24

27

Госрегистрация 28 82

28

82

Договорная политика 100

100 100

Конкурсные процедуры 

0

73

 

Инвентаризация земель 48 82

48

82

 

Местные НПА 

28

100

Учет и инвентаризация МС в городах ведутся, но данные остаются неизвестными сообществам 
 
Инвентаризация объектов муниципальной собственности фактически произведена в девяти из 11 городов, хотя все 11 опрошенных городов показали, что провели инвентаризацию МС, однако в двух городах – Кара Балте и Кадамджае – инвентаризация проведена частично. В 10 городах есть полный реестр объектов. Однако только 3 города сочли необходимым опубликовать реестры МС на стендах – Нарын, Талас, Токмок. При этом анализ полученных реестров показывает, что практически нигде не соблюдается формат реестров, заложенных в Типовом положении о ведении учета объектов МС. Данное типовое положение было утверждено постановлением Правительства КР и является обязательным к исполнению.Таким образом, несмотря на то что инвентаризация в большинстве городов проведена, ее результаты остаются малоизвестными сообществам,при этом по сравнению с 2007 годом картина изменилась незначительно.
 
Государственная регистрация объектов МС:налицо существенный прогресс
 
Несмотря на сложившееся мнение о катастрофическом состоянии государственной регистрации муниципальных объектов, 9 из 11 городов зарегистрировали свои объекты в местных регистрационных органах ДКРПНИ3. При этом доля городов, заявляющих о регистрации своих объектов, выросла существенно – с 28 процентов в 2007 году до 82 – в 2013-м. Безусловно, не все объекты зарегистрированы полностью, и причины неполной регистрации или отсутствия таковой – финансовые. Государственная регистрация – услуга, хоть и государственная, но платная и недешевая. Однако, как показал опрос, муниципалитеты пока не готовы и не хотят тратить часть своих доходов на регистрацию. Хотя доходы от использования муниципальной собственности получают все муниципалитеты. На технические проблемы, такие, как утеря или отсутствие технических паспортов, первичных правоустанавливающих документов и других документов, никто из городов не ссылался. Хотя такая проблема тоже существует.
 
Местные нормативные правовые акты (НПА)
по управлению МС теперь есть у всех городов
 
Во всех опрошенных городах, кроме Кадамджая,существуют местные НПА, регулирующие порядок предоставления объектов МС. Это радикальное улучшение по сравнению с 2007 годом, когда местные НПА имели только 28 процентов городов. При этом пять городов имеют действующую программу приватизации, два города имеют программы управления МС, План предоставления земель под ИЖС есть у двух городов.
 
Конкурсные процедуры (торги) применяются повсеместно
 
Шесть из 11 городов применяют процедуры торгов на предоставление всех объектов в аренду или собственность, а два города применяют торги частично. Остальные города продолжают пользоваться возможностью бесконкурсного предоставления объектов, сроком до одного года. Необходимо отметить, что по сравнению с 2007 годом ситуация намного улучшилась – в то время к конкурсным процедурам города вообще не прибегали.
Договорная политика в управлении МС трудно поддается анализу Все опрошенные города, кроме Кадамджая, ответили, что в обязательном порядке заключают письменные договора с пользователями и арендаторами объектов МС. Однако анализ количества зарегистрированных объектов и количества  ствующих договоров по их использованию в этихгородах показал существенное различие.В целом анализ договорной политики городов в отношении объектов МС требует больших усилий, по имеющимся данным невозможно сделать выводы о ее прозрачности и справедливости, что характерно для ситуации как 2007 года, так и 2013-го.
 
Управление муниципальными землями улучшается
 
Только в двух городах из одиннадцати пока не было инвентаризации незастроенных муниципальных земель (земля инвентаризирована в 82 процентах городов). Для сравнения: в 2007 году инвентаризация земли была произведена только в 48 процентах опрошенных городов.Однако в 2013 году в трех городах, заявивших о проведении инвентаризации, реестр муниципальных земель отсутствует, а в большинстве оставшихся реестр неполон. Там же, где реестры муниципальных земель есть, они остаются неопубликованными, недоступными для сообществ (только 2
города заявили, что они обнародовали реестр муниципальных земель)Практически все опрошенные города, кроме Шопокова, заявляют, что предоставляют землю через торги.
 
Доходы от продажи и аренды зданий растут
 
На первый взгляд, продажи муниципальных зданий незначительны – только три из 11 городов указали продажи муниципальных зданий в последние годы. Но эксперты задаются вопросом: означает ли это, что муниципалитеты стремятся сохранить свои объекты или в городах идет скрытая безвозмездная (или коррупционная) передача зданий Доходы от аренды зданий показали только 8 городов. При этом динамика доходов от аренды показывает, что всплеск поступлений наблюдался в 2011 году, тогда как в 2012 году пошло снижение, и можно только гадать, связано ли это со снижением спроса со стороны арендаторов, либо же арендные доходы стали уходить в тень, в коррупционное поле.По доходам, поступающим от управления муниципальной землей, ситуация лучше. Анализ показал, что в городах идет активная повсеместная продажа муниципальных земель, однако доходы от этих продаж остаются незначительными. Тем не менее общий тренд таков, что объем доходов от продажи муниципальной земли растет и растет существенно – за три последних года доходы выросли почти на 80 процентов.
 
В отношении доходов от аренды муниципальной земли информации очень мало. Только 7 городов показали доходы от аренды земли. И здесь возникает вопрос: где же доходы остальных городов от земель под павильонами, других земель общего пользования? Также настораживает факт,что в двух городах доходы от аренды земли в 2012 году снизились, а еще в двух вообще прекратились. Трудно представить, что бизнес, особенное индивидуальные предприниматели, прекратили пользоваться муниципальными землями.
 
В отношении сельских муниципалитетов картина сложилась пессимистическая. Опрос был проведен в пилотных АА Проекта «Голос граждан и подотчетность органов МСУ: бюджетный процесс»,с которыми активно работают консультанты ИПР.Поэтому ожидалось, что ситуация в них должна была быть лучше, чем в других айылных аймаках. Однако качество предоставленных заполненных анкет оказалось очень низким. Специалисты айыл окмоту, отвечавшие на вопросы, плохо поняли их суть, поэтому ответы в анкетах были не точными и размытыми.Результаты опроса в 11 айылных аймаках показали, что управление муниципальной собственностью в сельских муниципалитетах сосредоточено лишь на учете и государственной регистрации муниципальной собственности (половина опрошенных аймаков в 2012 году несли расходы по государственной регистрации МС, чего не было в предыдущие годы). Аймаки отстают в вопросах законодательства в сфере муниципальной собственности, о чем свидетельствуют нарушения в работе, согласно местным НПА, игнорировании процедур торгов при предоставлении объектов,требований об опубликовании информации о состоянии муниципальной собственности и др. Так,только половина опрошенных аймаков имеют местные НПА по управлению муниципальной собственностью, проводят торги по предоставлению земель и заключают письменные договора с пользователями и арендаторами, остальные работают без правил.
 
Айыл окмоту слабо понимают разницу между муниципальными землями и землями ГФСУ. Усилия муниципалитетов сосредоточены на работе с землями ГФСУ, в отношении муниципальных земель политика отсутствует.Айылные аймаки практически не получают доходов от управления муниципальной собственностью.Лишь 2 муниципалитета указали на наличие доходов от продаж и аренды муниципальной земли.
 
Выводы по городам
 
 1) Города стремятся защитить право муниципальной собственности путем его государственной регистрации, за 6 лет число городов, регистрирующих свои объекты, выросло более, чем в три раза.Но некоторые города и почти все села по-прежнему недооценивают важность государственной регистрации своих объектов для исключения риска их потерь, хотя систематически получают доход от этих объектов.
 
2) Широко, примерно в трех четвертях опрошенных городов, внедряется практика конкурсного предоставления объектов МС. Примерно в каждом четвертом городе остается очень высоким риск коррупции, вызванный прямым,бесконкурсным предоставлением объектов муниципальной собственности. В селах по-прежнему популярно прямое бесконкурсное предоставление объектов, что,как правило, упрощает коррумпированность данной процедуры.
 
3) Существенно улучшилась ситуация в отношении «правил игры» на поле муниципальной собственности – так, все 100 процентов опрошенных городов утверждают, что у них есть местные нормативные правовые акты по данному вопросу,принятые местным кенешем. Однако вопрос о качестве этих документов остается актуальным. В тоже время в сельских муниципалитетах ситуация хуже, ибо только половина из опрошенных указала наличие подобного документа.
 
4) Управление муниципальной собственностью остается непрозрачным. Органы МСУ не спешат публиковать информацию об управлении МС, как того требует законодательство КР, например, в отношении реестров МС. А форматы опубликованных реестров не отвечают требованиям законодательства.
 
5) Сельские органы местного самоуправления существенно отстают от городов в управлении МС. Доказательством служит город Кадамджай, совсем недавно преобразованный из айылного аймака в город, показавший наименьшие результаты в вопросах управления МС.
 
6) Органы МСУ активно заключают письменные договора для защиты своих прав при предоставлении объектов муниципальной собственности, но не на все объекты. Сравнительный анализ количества договоров и количества зарегистрированных объектов показал ощутимую разницу между ними.
 
7) Все города получают доходы от управления муниципальной собственностью, однако ничего не инвестируют в эти объекты. Здесь важно помнить,что здания и сооружения – это ограниченный и невечный ресурс, быстро теряющий ценность, если в него не инвестировать. При таком подходе через определенное время города могут остаться без этой недвижимости, потеряв ресурс как для оказания муниципальных услуг, так и для получения дохода в местную казну.
 
8) В селах доходы от управления муниципальной собственностью практически отсутствуют (лишь 2 аймака из 11-ти указали небольшие доходы).
 
Новый – старый вопрос о назначении муниципальной собственности
 
На самом деле ничего нового в этих подходах нет. Институт политики развития предлагает вернуться к истинной природе и назначению муниципальной собственности и задаться вопросом: а для чего, собственно, муниципалитеты получили во владение немалый объем имущества?В учебных пособиях и статьях по муниципальной собственности в последнее десятилетие бытовало мнение, что собственность нужна, прежде всего, как ресурс для развития бизнеса, в том числе производства; пополнения местного бюджета (до 40% потенциального роста); инвестиций и инфраструктурного развития. Все так. Но прежде всего перечисленного, муниципальная собственность нужна для оказания муниципальных услуг. Это ее первое, важнейшее и неоспоримое назначение. С точки зрения использования МС как ресурса развития в Кыргызской Республике, ведется определенная аналитическая работа, есть ряд учебных курсов. Однако с точки зрения собственности как базы для оказания услуг, вопрос давно не рассматривается. Например, паспортный стол ютится в маленькой комнатке здания айыл окмоту, помещения дневного центра для пожилых в селе нет, а айыл окмоту продает пустующее здание и пополняет бюджет, расходуя эти средства на текущие нужды (проведение праздника), или предоставляет в аренду бизнесу. Да, бюджет немного пополняется, но оказываются ли необходимые населению услуги в должной мере? С точки зрения финансовой политики, управление вроде бы правильное, но с точки зрения удовлетворенности граждан услугами
 
  • совершенно иная картина. К сожалению, так вопрос в отношении управления муниципальной собственностью в Кыргызстане давно не ставится, но его важность выходит на первый план в связи с работой по упорядочению процесса предоставления услуг, проводимой Правительством Кыргызской Республики в течение последних лет.Тема собственности как базы для предоставления услуг стала предметом дискуссии на семинарах, проведенных Институтом политики развития для экспертов и муниципальных служащих осень 2013 года.

Управлять собственностью нужно стратегически,с учетом долгосрочной перспективы

Чтобы расширить горизонты знаний экспертов о муниципальной собственности, в Кыргызстан приезжала Ольга КАГАНОВА, признанный эксперт международного класса в области управления муниципальной собственностью4. В экспертном семинаре, состоявшемся в Бишкеке с 25 по 27 сентября 2013 года, приняли участие около 20 ведущих экспертов в сфере управления муниципальной собственностью, а также практики – представители шести городов страны: Джалал-Абада, Балыкчы,Канта, Каракуля, Кара-Балты, Нооката. Основные темы семинара включали ответы на вопросы:
 
1) текущее состояние процесса управления муниципальной собственностью в Кыргызстане,
2) почему хорошее управление имуществом важно?
3) каковы современные методы хорошего управления?
4) каковы современные финансовые аспекты хорошего управления?
5) какие элементы включает планирование капитальных инвестиций?
6) как начать стратегическое управление инфраструктурой.Важно подчеркнуть, что последние две темы оказались новыми для Кыргызстана и не рассматривались в стране на систематической основе.
 
В частности, впервые был подробно разобран процесс управления и эксплуатации одного определенного объекта или одной системы (здания,сооружения, трубопроводов водоснабжения, и т.д.) в течение всей их полезной жизни (life-cycle management): от приобретения или строительства до эксплуатации, мелкого текущего ремонта, капитального ремонта и в конце – до продажи, сноса или полной замены. Каковы технические и финансовые аспекты данного процесса? К примеру, МСУ может получить донорские средства на капитальный ремонт плавательного бассейна. Но во сколько обойдется годовая эксплуатация бассейна? Из какого источника МСУ будет оплачивать эти затраты? Или, что входит в список зданий, сооружений и инженерных сетей, которые будут нуждаться в капитальном ремонте в следующие 5 лет, и сколько это будет стоить?
 
Вопросы обеспечения устойчивости муниципального имущества практически не рассматривались и не рассматриваются в муниципалитетах нашей страны. К примеру, даже грубая оценка будущих инвестиционных потребностей, сделанных на основе данных города Кара-Куля, показала, что ситуация с недостаточными инвестициями в муниципальную инфраструктуру и имущество требует срочного внимания общественности, экспертов и политиков на местном и центральном уровнях.
 
Обращает на себя внимание отсутствие обновленных стандартов потребления услуг для населения в нашей стране и критериев определения площадей для различных видов деятельности и практики применения этих стандартов.Для решения подобных задач был рассмотрен существующий международный опыт в этой области и предложена новая методология в управлении имуществом. Основные положения данной методологии заключаются в следующем.
 
1) Использовать накопительный амортизационный фонд в местных бюджетах для ремонта и восстановления муниципальных объектов. Так, в практике Кыргызстана применяются амортизационные начисления на объекты, однако никто из представителей городов не смог дать четкого ответа, как и куда расходуются эти накопительные средства.
 
2) Внедрять стратегическое планирование в управлении муниципальным имуществом, которое  и грубо оценивает количество муниципального имущества в масштабах всего города, возраст имущества и связанные с ним будущие финансовые потребности (через 3-5 лет).
 
3) Осуществлять среднесрочное (3-7 лет) и долгосрочное стратегическое, техническое и финансовое планирование на основе прогнозирования уровней обслуживания и физического состояния объектов и сетей и с целью обеспечения долгосрочной стабильности (технической и финансовой).
 
4) Компьютеризировать инвентарные данные и картирование участков, объектов и сетей.
 
5) Вести учет эксплуатационных расходов по каждому зданию или объекту или элементам инженерных систем.
 
6) Вести систематический учет технического состояния объектов и инженерных сетей.
 
7) Вести плановую техническую эксплуатацию,профилактику и плановые ремонты (вместо проведения аварийных ремонтов).
 
8) Находить возможности перекладывания муниципальных капитальных затрат на частный сектор в обмен на право получения дохода.
 
9) Ввести систему выбора объектов для капитальных инвестиций по приоритетности совместно с населением.
 
Знаний не хватает
 
Обилие правонарушений, с вязанных с муниципальной собственностью, в том числе землями,возникло по двум основным причинам:
 
  •  корупция традиционное свойство управления любой собственностью, и низкий уровень знания руководства и сотрудников МСУ вопросов управления муниципальной собственностью. Поэтому очень важными и востребованными со стороны муниципалитетов оказались семинары на тему «Современные методы управления муниципальным имуществом»,проведенные Институтом политики развития 24-25 октября 2013 года в Бишкеке и 21-22 ноября в Джалал-Абаде. Для участия в семинаре в Бишкеке были приглашены специалисты мэрий городов в сфере управления муниципальной собственностью из Таласской, Чуйской, Нарынской и Иссык-Кульской областей, а в Джалал-Абад – специалисты мэрий и айыл окмоту Ошской, Джалал-Абадской и Баткенской областей. В ходе семинаров обсуждалось множество тонкостей в управлении собственностью, поднимались самые разные вопросы. Лейтмотивом отзывов участников о пользе семинара стал призыв усилить обучение. Так,многие поддержали следующее мнение: «Сегодня очень редко проводится обучение по вопросам управления МС, а нам негде получать учебные материалы. Если сложно и дорого обучать лично,было бы полезным подготовить видеокурс на диске и распространить его среди всех муниципалитетов.Эта тема особенно актуальна среди новоизбранных глав и новообразованных городов».

​А о практической пользе хорошо говорит мэр нового города Хайдаркен:

«Ваш семинар помог мне предупредить возможные нарушения в управлении МС. К примеру,только здесь я выяснил, что при предоставлении объекта нужно вначале определить его законного собственника. А мы одно бесхозное здание отдали под частный кыргызско-турецкий лицей. Выходит, поторопились, завтра может объявиться собственник, и мы окажемся нарушителями закона. Нам бы раньше знать эти тонкости!»

В качестве главного достижения Проекта «Инициатива прозрачности и подотчетности в городах Кыргызской Республики через улучшение управления муниципальной собственностью», можно указать результаты двух тренингов, проведенных в рамках проекта, которые позволяют сделать главный вывод – для дальнейшего экономического развития городов Кыргызской Республики необходимы подобные инициативы, направленные на повышение потенциала городов. Это мнение также было поддержано сотрудниками городов,приглашенных участвовать в семинарах. Повышение знаний сотрудников мэрий городов по управлению муниципальной собственностью принесет плоды в более долгосрочной перспективе. Мы надеемся, что после семинара они будут предпринимать более осмысленные шаги,заранее планировать свою деятельность и будут устранять ошибки, допущенные в прошлом. Работа, проведенная с городами, направлена на поддержку экономического развития и повышение эффективности от управления муниципальной собственностью в городах. Администрации городов должны стать более открытыми посредством повышения доступа населения к информации. В конечном итоге население Кыргызстана должно получить выгоду в виде процветающих и развивающихся муниципалитетов посредством улучшенного управления муниципальной собственностью. Всего количество обучающихся, принявших участие в тренинге для тренеров и последующих двух семинарах, составило 50 человек. Из них 10 человек были тренеры, которые теперь имеют возможность распространять приобретенные знания и практику далее среди своей целевой аудитории, и 40 человек – представители администраций городов, вовлеченные в управление муниципальной собственностью.

Также одним из значимых результатов для нас и участников семинара стало знакомство сотрудников ОМСУ различных муниципалитетов друг с другом. Более опытные коллеги смогли поделиться путями решений наиболее частых проблем, типичных для управления муниципальной собственностью.Участники семинаров теперь могут обращаться друг к другу за профессиональным советом, тогда как раньше они оставались один на один со своими проблемами. Так, одним из предложений для менее развитых городов было повышать знания сотрудников посредством обмена опытом, когда более опытные города будут принимать у себя представителей других городов и показывать им, каким образом можно развиваться дальше.

Рекомендации:
 
1) Обучение городских и сельских муниципалитетов должно существенно отличаться, ибо айылные аймаки существенно отстают от городов в вопросах управления муниципальной собственностью. Сельские муниципалитеты нуждаются в более упрощенном и адаптированном к их условиям обучении.
 
2) Обучение должно равномерно охватывать специалистов органов МСУ, глав и депутатов местных кенешей, потому что у каждого определена своя роль в процессе управления муниципальной собственностью.
 
3) Необходимо просвещение местного населения в вопросах управления муниципальной собственностью для налаживания контроля над данным процессом.
 
4) Органы МСУ, особенно городские, практикуют все элементы эффективного управления собственностью, однако качество этого управления,как показывает опрос и многочисленные уголовные дела в отношении собственности, остается низким.Для решения проблемы необходимо систематизированное и постоянное 1) обучение ОМСУ, 2) снабжение оперативной и обновленной информацией в данной области, 3) усиление контроля кенеша и населения над процессом УМС.
 
5) В Кыргызстане уже наработан свой уникальный опыт в управлении муниципальной собственностью, который должен закладываться в основу учебных программ.
 
6) Необходимо расширить программу обучения управлению муниципальной собственностью и включить в нее вопросы управления местными ресурсами, особенно для сельских органов МСУ, где набор ресурсов значительно больше (земли ГФСУ,пастбища, муниципальные сельхозземли, природные ресурсы и т. д.). 
Улара НАРУСБАЕВА, эксперт ИПР