Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС: прогресс и новшества, проблемы и противоречия. Заключение эксперта

2014-03-01 / Финансы МСУ

Назира ТЮЛЮНДИЕВА, эксперт по межбюджетным отношениям Проекта ГГПОМСУ, ИПР

Предыстория разработки Бюджетного кодекса в Кыргызстане

В рамках реализации Программы Правительства Кыргызской Республики «Стабильность и достойная жизнь», утвержденной Постановлением Правительства КР от 25 января 2012 года, № 55, для совершенствования правовой базы системы государственного управления Министерством финансов в 2012 году был подготовлен первоначальный проект Бюджетного кодекса страны. Необходимость его разработки обусловлена целым рядом причин. Как известно, в настоящее время основой бюджетного законодательства является Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года, № 78, (далее – основной закон). В период 1999-2012 гг. в основной закон было внесено значительное количество изменений и дополнений, в результате чего содержание закона существенно трансформировалось, неизмененными остались только 7 статей (из 58). При этом большинство изменений и дополнений вносились бессистемно, тем самым назревала необходимость упорядочения бюджетного законодательства.

С другой стороны, в системе государственного управления обозначилась проблема нестабильности бюджетного законодательства, усугублявшаяся тем, что бюджетные отношения в стране регулируются обычным законом. В такой ситуации введение любого нового закона (к примеру, отраслевого) или внесение поправок в действующие законы, противоречащих нормам основного закона,трансформирует установленные нормы и принципы основного закона, делая бюджетное законодательство страны нестабильным. Кодекс – это нормативный правовой акт, обеспечивающий системное регулирование однородных общественных отношений, например, в бюджетной сфере. При этом в принятой иерархии нормативных правовых актов кодекс располагается выше закона, и, следовательно, закон не может менять нормы кодекса или ему противоречить (статья 6 Закона КР «О нормативных правовых актах КР»). Таким образом, введение Бюджетного кодекса страны гарантирует, наряду со стабильностью бюджетного законодательства, его целостность.

По этим соображениям, а также в целях совершенствования бюджетного законодательства, приближения его к мировым стандартам и адаптации к прогрессивной зарубежной практике, в стране в настоящее время разрабатывается и обсуждается проект Бюджетного кодекса.Проект Бюджетного кодекса был первоначально одобрен Постановлением Правительства КР от 12 сентября 2012 года, № 614. Затем ввиду поступления предложений и замечаний от международных финансовых институтов, в частности, от Всемирного банка, данный вариант проекта кодекса был доработан (Постановление Правительства КР от 15октября 2012 года, № 718).

В это же время группа депутатов Жогорку Кенеша во главе с А. КЕЛДИБЕКОВЫМ разработала и внесла альтернативный вариант проекта Бюджетного кодекса. Таким образом, в Жогорку Кенеше находилось 2 альтернативных варианта проекта Бюджетного кодекса КР. Поэтому для подготовки единой редакции проекта Бюджетного кодекса была образована межведомственная рабочая группа во главе с депутатом ДЖУМАЛИЕВОЙ Э.Б. В результате работы группы был выработан согласованный вариант проекта Бюджетного кодекса. Он был обсужден на общественных слушаниях по проекту Бюджетного кодекса в Жогорку Кенеше 28 февраля 2014 года. В настоящее время планируется его обсуждение в регионах.

Новшества проекта Бюджетного кодекса

Как было отмечено на общественных слушаниях, целью законопроекта является установление четких процедур подготовки и исполнения бюджета, закрепление основных бюджетных принципов,определение взаимоотношений между бюджетами, а также роли и ответственности различных государственных органов, органов местного самоуправления в процессе формирования, утверждения и исполнения бюджета, что позволит устранить возникающие противоречия и разночтения,обеспечить полноценное построение бюджетных отношений, включая систему межбюджетных отношений, ориентировать финансовые потоки на цели развития и повысить эффективность расходования средств бюджета.

Предлагаемый проект кодекса содержит 10 разделов, 30 глав и 126 статей.Первый раздел включает цели и сферу его применения, основные понятия и отношения, регулируемые кодексом. В основном законе в настоящее время, как известно, отсутствует раздел по основным терминам, используемым в законе. Законодательное определение терминологии позволит устранить возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета противоречия и разночтения.

В следующем разделе устанавливаются основные принципы, на которых основывается бюджетная система: единства, полноты, реалистичности,прозрачности, результативности и эффективности,приоритетности, последовательности, самостоятельности, сбалансированности и др. Последовательная их реализация будет способствовать установлению рамочного подхода к разработке бюджетной политики, правовому осмыслению соответствующих бюджетных процессов, обоснованному совершенствованию бюджетного механизма формирования и расходования средств. В третьем разделе описываются общие положения и структура бюджетной системы КР, раскрываются виды бюджетов: республиканский бюджет, местные бюджеты и Социальный фонд, свод которых образует государственный бюджет. Кроме того, в данной главе законопроекта уточнены понятия и нормы формирования и исполнения чрезвычайного государственного бюджета и внебюджетных фондов. Разделы 4-7 определяют структуру бюджета, правила формирования доходной и расходной частей бюджета, а также сбалансированность бюджета и источники покрытия дефицита.

В связи с методологической неопределенностью и противоречивостью изложения в законодательстве вопросов формирования доходов от специальных средств бюджетных учреждений, в проект кодекса введена статья «Доходы бюджетных учреждений от реализации товаров (работ, услуг)». В ней уточняется состав доходов бюджетных учреждений от реализации товаров (работ, услуг), а также доходы, которые не могут включаться в данный перечень.

В статье «Расходы бюджета» существенно уточнен состав расходов бюджета и основные принципы формирования расходов, введены понятия операционных расходов и расходов для осуществления операций с нефинансовыми и финансовыми активами и погашением обязательств. Новое понятие «государственный бюджетный резерв» введено наряду с резервными фондами президента, торага Жогорку Кенеша и премьер-министра. Для обеспечения сбалансированности бюджета определены источники финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов. В состав источников покрытия дефицита включены, поми-мо определенных действующим законом средств, также бюджетные кредиты, изменения свободных остатков средств на счетах бюджетов и муниципальные займы. Нужно сказать, что такой подход соответствует международным стандартам учета.

В проекте дается также определение бюджета развития, раскрываются его цели и задачи, указываются источники формирования и формы инвестирования средств (глава 8). Введение данного раздела обусловлено тем, что существующая система формирования бюджета развития не позволяет отслеживать и учитывать весь объем государственных средств, направляемых на развитие территорий или секторов экономики, так как средства бюджета развития в большинстве случаев используются по тем же направлениям, что текущие расходы бюджета. Причиной, в первую очередь, является то, что на сегодня закон не предусматривает четкого определения бюджета развития, его задач.

Глава 9 посвящена бюджету Социального фонда, его структуре, доходам, расходам и сбалансированности. Таким образом, впервые внебюджетные государственные фонды объединены с бюджетными и регулируются единым нормативноправовым актом.Главы 10-14 освещают межбюджетные отношения. Новшества в этой сфере включают дефиниции межбюджетных отношений, целевых грантов,в т.ч. отрицательных, и субвенций.В проект включены нормы о государственном и муниципальном долге, понятия государственных и муниципальных заимствований, а также их цели и ограничения; понятие государственного долга;принципы управления государственным долгом;понятие государственных гарантий; вопросы негосударственного заимствования в КР (главы 16-18).

Полномочия участников бюджетного процесса и их компетенции, устанавливаемые в кодексе, основаны на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей (главы 19-20). В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов – к функциям органов представительной власти.

Важным моментом введения данной нормы является законодательное закрепление ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за разработку и исполнение программ (планов) развития территорий или отдельных отраслей экономики, что должно способствовать последовательности принятия решений на каждом уровне управления и, соответственно, поступательному экономическому развитию. В проекте детализированы все стадии бюджетного процесса, включены базовые требования к составлению бюджетов всех уровней и общие положения рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов (главы 21-26).

В проект Бюджетного кодекса включена статья об обязательной разработке прогнозов социальноэкономического развития страны и соответствующей территории. Кроме того, основой для бюджетного процесса, согласно законопроекту, является Бюджетная резолюция Жогорку Кенеша, определяющая основные направления и приоритеты республиканского бюджета.Законопроектом предусматривается разработка Среднесрочной бюджетной основы, регламентированы порядок и сроки ее составления и утверждения, ответственные исполнители, формат представления и др. Введено понятие«бюджетная программа». Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным программам, определены: наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы. Проектом кодекса регламентирован обязательный перечень информации, прилагаемой к проектам бюджетов для обеспечения полноты информации и прозрачности бюджета.

В целях отказа от практики частых изменений в утвержденные бюджеты, в законопроект введены требования к условиям внесения изменений бюджета.В проекте уточнены основные процедуры исполнения бюджета, введены нормы использования дополнительно полученных доходов в процессе исполнения бюджета, закреплены понятия защищенных статьей и приоритетных инвестиционных бюджетных программ.Необходимым условием проведения бюджетного процесса является осуществление бюджетного учета и составление бюджетной отчетности. Форматы отчетности являются новшеством в бюджетном законодательстве.

В отдельной главе кодекса упорядочены и выделены вопросы, отражающие ответственность и санкции за нарушение финансовой дисциплины. Предлагаемые законопроектом нормы заложили основы для принципиально новой, соответствующей общепризнанным принципам и лучшей международной практике, организации бюджетной системы страны. Однако ряд положений, по мнению экспертов Института политики развития, нуждается в пересмотре и доработке. Ниже приводится экспертное мнение по проекту Бюджетного кодекса.

Регулирование бюджетного дефицита

Главным положением любого бюджетного законодательства является норма, регулирующая величину дефицита бюджета. Практика законодательного ограничения дефицита государственного бюджета в том или ином виде используется в разных странах и приносит положительные результаты. В Кыргызстане в действующем законодательстве и предложенном проекте Бюджетного кодекса размер дефицита бюджета не регулируется. Вместе с тем, учитывая, что в Кыргызстане отношение государственного внешнего долга к ВВП в 2013 году составило 44,4%, а дефицит республиканского бюджета растет: в 2014 г. он запланирован уже на уровне 9,4 млрд. сомов (в 2013 г. дефицит составлял 6,4 млрд. сомов), целесообразно начать практику законодательного регулирования дефицита бюджета.

Бесспорно, вышеприведенные показатели еще не представляют угрозы экономической безопасности государства. Общепризнано, что пороговым показателем внешнего долга страны является 80% ВВП, а дефицита бюджета – 3-5% ВВП. Однако многие государства и интеграционные объединения на практике руководствуются более жесткими нормами. Так, в рамках Соглашения о проведении согласованной макроэкономической политики в странах Таможенного Союза и Единого экономического пространства, к которому Кыргызстан присоединится в 2015 году, государственный долг должен оставаться ниже порога в 50 процентов ВВП, а бюджетный дефицит должен быть ниже 3% ВВП. Следовательно, создание правовых рамок, ограничивающих размер бюджетного дефицита, а, значит, и объем внешнего долга, послужит институционализации условий функционирования страны в рамках данного экономического интеграционного объединения.

Наиболее целесообразным представляется вариант введения запрета на финансирование дефицита по текущим расходам.Напомним, что только часть внешних заимствований направляется на инвестиции, тогда как другая часть – на покрытие текущих расходов бюджета. Инвестиции стране нужны, они позволяют экономике развиваться, улучшать социальную инфраструктуру, стимулировать предпринимательство и др. А текущие расходы – это деньги, которые мы используем на каждодневные нужды, т.е. проедаем их сейчас, а в будущем нужно будет отдавать долг уже с процентами.«Золотое правило» сбалансированности бюджета устанавливает, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами, дефицит государственного бюджета не должен превышать объема государственных инвестиций,осуществляемых из бюджета развития.По данным Министерства финансов, бюджет страны 2014 года отвечает этому правилу, т.е. текущие доходы государственного бюджета составляют 99,1 млрд. сомов, а текущие расходы – 97,5 млрд. сомов. Таким образом, дефицит бюджета в 2014 году планируется за счет той части бюджета развития, которая содержит расходы по кредитам ПГИ в объеме 9,4 млрд. сомов. Остальная часть бюджета развития покрывается за счет официальных трансфертов и текущих доходов.

Другими словами, Министерство финансов в настоящее время (без рамочных правовых ограничений) применяет такую практику. Введение формального правила только закрепит прогрессивную политику ведомства.

Бюджет развития как самостоятельный фонд

Принятие положения, запрещающего дефицит по текущим расходам, потребует институционального отделения бюджета развития от бюджета текущих расходов. В этом случае мы будем точно знать, сколько кредитов мы привлекаем для инвестиций, а сколько для текущих нужд. В настоящее время, как и в обсуждаемом проекте Бюджетного кодекса (статья 27), бюджет развития является частью республиканского и местных бюджетов. Следовательно, общество по-прежнему не будет располагать точными цифрами, на какие цели привлекаются займы и на что тратятся полученные кредиты.

Правительство и Минфин сейчас пока не в силах наладить детализированный учет программы госинвестиций. Были попытки с помощью донорских организаций (в частности, АБР) наладить более детализированный учет. Но из-за несовершенства процедур Минфин в настоящее время может давать только агрегированную информацию. Это создает почву для злоупотреблений и финансовых нарушений. В случае выделения бюджета развития в отдельный фонд, учет и отчётность по нему упростятся и станут более прозрачными. Поэтому в Кодексе должно быть установлено,что бюджет развития – это отдельный фонд (статья 27), а требование сбалансированности бюджета (статья 26) определено как сбалансированность текущих расходов и доходов бюджета. По бюджету развития необходимо определить обоснованный уровень заимствований, не превышающий 3% ВВП. Подобный подход к сбалансированности бюджета, с одной стороны, позволит властям ограничить параметры дефицита бюджета и гарантирует его устойчивость в краткосрочной и долгосрочной перспективе. С другой стороны, позволит повысить прозрачность бюджета, наладив учет и отчетность по государственным инвестициям.

Противоречия Бюджетного кодекса

Целью принятия Бюджетного кодекса является не только разработка единого законодательного акта, регламентирующего бюджетный процесс на всех уровнях управления и права и обязанности его участников, но и устранение противоречий действующего бюджетного законодательства. Однако в самом проекте кодекса имеется ряд существенных противоречий.

Опасное противоречие Бюджетного кодекса: изъятие доходов местных бюджетов в виде отрицательных грантов (статья 54) противоречит Конституции КР.

Принудительное изъятие доходов МСУ означает вмешательство государства в дела МСУ, тогда как Конституция предусматривает, что:

местное самоуправление – это гарантированное Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения (статья 110);
государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия органов МСУ. Органам МСУ могут быть делегированы отдельные государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств для их осуществления (статья 113).

К тому же изъятие доходов будет отрицательно сказываться не только на финансовой самостоятельности ОМСУ, но и на их заинтересованности в проявлении инициатив для пополнения доходов местного бюджета.

Данное положение было введено, на наш взгляд, в связи с опасением Министерства финансов, что в условиях напряженной финансовой ситуации в стране отдельные органы МСУ, имея «избыточные» средства, будут направлять их на повышение зарплат, приобретение машин, мебели и другие текущие расходы. С другой стороны, можно предвидеть, что, получив финансовые ресурсы из местных бюджетов, Министерство финансов направит их на «латание дыр» республиканского бюджета, т. е. опять-таки на текущие расходы. Избыточные ресурсы всегда должны направляться на инвестиции, т.е. капитальные расходы, которые обеспечивают развитие экономики и социальной сферы.

Для справки: в 2012-2013 годы в местных бюджетах капитальные вложения составляли всего около 1,5% расходов бюджета (в республиканском бюджете – чуть более 2% расходов бюджета).Мы предлагаем ввести положение, стимулирующее направление средств органами МСУ на инвестиционные проекты в случаях, если их бюджетная обеспеченность более чем в два раза превышает среднее значение бюджетной обеспеченности по группе местных бюджетов. Местные власти могут получать содействие в поиске потенциальных инвесторов и поддержку в виде технической помощи правительства по разработке инвестиционных проектов. Привлечение инвестиций в регионы послужит локомотивом инвестиционной активности и роста экономики Кыргызстана. Второе противоречие: проектом Бюджетного кодекса предусмотрена статья «Общественные бюджетные слушания» (ст. 121), но в ней говорится лишь о том, что рассмотрение и утверждение бюджетов производится гласно и публично, сама процедура общественных слушаний не раскрывается. Хорошая инициатива депутатов не доведена до конца.

Другие нормы проекта Бюджетного кодекса (ст. 88-94, ст. 95-97) также не учитывают необходимости организации и проведения общественных слушаний до начала процесса рассмотрения и утверждения бюджетов. Для повышения бюджетной прозрачности и обеспечения эффективности общественных слушаний по бюджету следует четко определить процедуру проведения общественных слушаний. Третье противоречие: в статье 72 определяется, что правительство разрабатывает и реализует финансовую, тарифную, инвестиционную и налоговую политику. А в статье 73 – разработку и реализацию фискальной политики осуществляет Министерство финансов.

Четвертое противоречие: статья 87 проекта устанавливает, что программы развития территорий, включающие социально-экономический прогноз, разрабатываются местным самоуправлением. В то же время статья 86 говорит, что за прогноз социально-экономического развития, включаемый в программы, несет ответственность Министерство экономики – уполномоченный орган по экономическому прогнозированию. Пятое противоречие: в статье 87 определя- ется, что программы развития территорий будут включать: (1) социально-экономический прогноз развития территории;

(2) среднесрочный бюджет;(3) пояснительную записку к программе развития территории;(4) оценку бюджетных рисков.

Т.е. они будут включать все, кроме самих программ развития, которые должны определять стратегию развития территории.

Шестое противоречие: предлагаемая норма,по которой финансирование делегированных государственных полномочий рассматривается как смешанное расходное обязательство, противоречит статье 113 Конституции КР, предусматривающей условия делегирования органам МСУ государственных полномочий.

Проблемы терминологии

Концептуальной доработки в проекте Кодекса требуют такие ключевые определения, как местный бюджет и фонд развития регионов.В статье 12 говорится, что местный бюджет - это фонд денежных средств, предназначенный для финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления. А как же гарантированное Конституцией право и способность местных сообществ осуществлять управление делами местного значения за счет местного бюджета?

Мы предлагаем следующую формулировку: местный бюджет – это бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы МСУ. Статья 34 определяет фонд развития регионов как фонд денежных средств, предназначенный для реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие регионов в рамках бюджета развития.

Нами предлагается определение, в большей степени соответствующее принципам прозрачности и объективности и учитывающее роль инициатив местного сообщества.Фонд развития регионов – это денежные ресурсы,образуемые за счет отчислений (от конкретных видов доходов), используемые на развитие и содержание инфраструктуры местного значения и осуществление иных мероприятий целевого назначения. В проекте Кодекса встречаются отдельные не-

доработки и мелкие замечания, в т.ч. по предлагаемым терминам и определениям:

Вводится определение контрольных цифр (статья 2), устанавливающее, что это предельный показатель бюджетных средств, в рамках которых предусматривается осуществление операционных расходов бюджетных учреждений. Однако в статье 92 говорится о контрольных цифрах по размеру субвенций Социальному фонду. Одновременно в других местах проекта Кодекса говорится о контрольных показателях по общегосударственным доходам (статья 73), об ориентирах по объему общегосударственных доходов и размеру межбюджетных трансфертов (статья 93).
В статье 22 говорится, что субсидии предоставляются юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг – на безвозмездной и безвозвратной основе для компенсации убытков, понесенных ими при осуществлении производственной деятельности, по причине установления цен ниже уровня средних издержек производства в результате целенаправленной государственной экономической и социальной политики.

Наши замечания:

в положении не учтены физические лица (например, получатели жилищных субсидий);
для обозначения трансфертов, регулирующих уровень цен, более корректно использование термина «дотация».
Понятие «бюджетная резолюция» не определено и, что более важно, не оговорены процедуры ее принятия.

Стремление к прогрессу в бюджетных отношениях

Возможность прогрессивной переформулировки многих положений Кодекса связана с тем, что они коррелируют только с существующими в стране проблемами. Так, в Кодексе не определена ситуация на случай превышения доходов над расходами.

То же самое можно сказать о межбюджетных отношениях. К примеру, предлагаемые принципы межбюджетных отношений нацелены на решение текущих проблем в межбюджетных отношениях: нестабильности нормативов отчислений, вмешательства государственных органов в местный бюджетный процесс и др. Предлагаем ввести более прогрессивные нормы, переориентировав законодательство на создание рамок для перехода к новой, более продвинутой, модели отношений в бюджетной системе. Новые принципы межбюджетных отношений должны нацеливать Правительство при принятии решений не просто на закрепление собственных финансовых средств за бюджетами местных сообществ, но и на обеспечение их соразмерности предоставленным им по закону расходным полномочиям и т.п.

Требуют включения в проект Кодекса такие прогрессивные нормы и положения, как механизм определения приоритетов бюджетов и порядок оценки эффективности бюджетных программ органами МСУ.

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС: прогресс и новшества, проблемы и противоречия. Заключение эксперта

Похожие материалы: