2014-05-06 / Международный опыт МСУ
Обращение Европейской комиссии к Европейскому парламенту, Совету, Европейскому социально экономическому комитету и Комитету регионов (в сокращении) Брюссель, 15.05.2013 г.
1. Краткая информация
Централизованные и директивные политики и программы развития в одиночку не могут добиться успеха в решении проблем устойчивого развития и борьбы с бедностью. Государственные и частные акторы имеют свои роли, особенно на местном уровне. В последние два десятилетия многие центральные правительства в развивающихся странах передали полномочия местному самоуправлению в отношении процессов развития с целью дать возможность определения государственной политики и предоставления услуг в соответствии с местными реалиями.Однако это политическое признание не всегда сопровождается достаточным уровнем автономии, наращиванием потенциала и финансовыми ресурсами, оставляя нереализованными их возможности. Во многих странах-партнерах ЕС прямое финансирование через органы МСУ по-прежнему представляет собой несущественную часть расходов государственного сектора и международной помощи в целях развития.Определенный ряд барьеров должен быть преодолен для развития потенциала органов МСУ.Именно с этой целью Европейская комиссия повторно подтверждает важность деятельности органов МСУ в странах-партнерах в достижении задач в области развития и предлагает стратегическое участие для расширения их возможностей2.Это Обращение включает в себя результаты Структурированного диалога о вовлечении организаций гражданского общества и местного самоуправления в сотрудничество по развитию в ЕС3, а также обновленный подход к сокращению бедности и устойчивому развитию, указанные в Обращении по усилению воздействия политики развития: Повестка дня для перемен4 и другие обращения и заключения Совета1, и результаты проведенных консультаций с заинтересованными лицами на основе исследовательского доклада «Местное самоуправление в развитии». Более того, Обращение принимает во внимание международную помощь и вопросы эффективности развития, как определено в Документе о результатах,принятом в Пусане2.
Важность развития местного самоуправления
Участие граждан в процессах принятия решений, затрагивающих их интересы и доступ к механизмам подотчетности, имеет основополагающее значение для содействия устойчивому развитию и снижению уровня бедности. Это особенно важно на местном уровне, где живет и работает население, где предоставляются базовые услуги и где расположены предприятия. Поэтому граждане ставят на кон общие интересы для того, чтобы определить цели и вместе работать для выявления решений, в частности, направленные на улучшение доступа к услугам, более сбалансированное распределение имеющихся ресурсов, для большей социальной сплоченности и усиления подотчетности и прозрачности государственных органов, включая механизмы подотчетности.Находясь ближе к гражданам, чем другие государственные учреждения, органы местного самоуправления несут ответственность за мобилизацию местных сообществ, действуя в качестве катализаторов изменений. Это особенно верно с точки зрения более эффективного государственного управления, более инклюзивных процессов развития, в сотрудничестве с организациями гражданского общества3 (ОГО), и решения неотложных проблем, с которыми сталкиваются местные сообщества. Такие проблемы включают в себя социальное отчуждение, миграцию, продовольственную безопасность, ограниченную инфраструктуру,стремительную урбанизацию, истощение ресурсов, общественную безопасность и насилие, экологические и социальные последствия горнодобывающей деятельности, адаптацию и смягчение изменения климата, верховенство закона и доступ к правосудию.Надлежащее управление4 на местном уровне необходимо для достижения устойчивого развития и справедливых результатов. Оно создает условия для инклюзивного, реагирующего и эффективного процесса развития. Качество местного самоуправления, прежде всего, связано с политической готовностью центрального правительства по созданию благоприятных условий на местном уровне, через нормативно-правовые инструменты5, позволяющие органам местного самоуправления извлечь выгоду из автономии в осуществлении власти и получить конкретные возможности. Таким образом, качество местного самоуправления зависит от того, как органы местного самоуправления реализуют государственную политику и предоставление услуг на основе местных процессов разработки политики и взаимодействия с другими государственными учреждениями, гражданами и частным сектором через распределение имеющихся ресурсов.
В странах с богатыми природными ресурсами органы местного самоуправления могут давать свои рекомендации о способах работы добывающей отрасли и как доходы от добывающего сектора распределяются между местным сообществом, центральным правительством и частными структурами.В нестабильных, кризисных и подверженных риску ситуациях органы местного самоуправленияь должны играть ключевую роль по защите уязвимых групп населения и сообществ, управляя стратегиями местной устойчивости и предоставляя основные социальные услуги. В районах, подверженных стихийным бедствиям, они могут иметь решающее значение в предупреждении, смягчении их последствий и обеспечении готовности, в дополнение к управлению своевременными ответными мерами и предоставлению услуг населению. Более того, они часто играют важную роль в заблаговременном предупреждении и тем самым способствуют де-эскалации первых признаков насилия, с помощью местных и традиционных механизмов урегулирования споров.Реализация преимуществ местного самоуправления может, тем не менее, быть подорвана негативными политическими факторами, в частности,связанными с отсутствием эффективного руководства, высоким уровнем коррупции и недобросовестным управлением, протекционизмом и нелегальной экономикой, а также институциональными слабостями, такими, как неблагополучные институциональные механизмы, ограниченные финансовые ресурсы, низкий уровень административного потенциала, неадекватные процедуры планирования и государственный финансовый менеджмент.Таким образом, в зависимости от ситуации в стране, связь государственного сектора на местном уровне с процессами развития может подразумевать усилия по расширению возможностей органов местного самоуправления и для целей укрепления местных структур управления. Это имеет фундаментальное значение одновременно как для расширения возможностей органов местного самоуправления, так и граждан, для обеспечения последних возможностью требовать прозрачности и подотчетности1, справедливого распределения ресурсов и доступа к услугам.
2. Раскрытие потенциала развития местного самоуправления
При поддержке государственного сектора в странах-партнерах с целью более эффективной и действенной разработки и осуществления национальных стратегий и планов развития следует учитывать важную роль местного государственного сектора. Помощь, оказываемая органам местного самоуправления, должна быть направлена на укрепление их потенциала для выполнения их институционального мандата, определенного законом, чтобы осуществлять свои полномочия и инициативы в качестве полноправных политических субъектов.
Придерживаясь принципа субсидиарности2, ЕС нацелен на повышение роли органов местного самоуправления, политиков и лиц, принимающих решения в пользу прозрачности и подотчетности политик и предоставления услуг на местном уровне.Вероятно, что это даст им возможность повышения уровня местного развития за счет увеличения демократического участия, справедливости, защиты прав человека, активной гражданской позиции,участия женщин и молодежи в общественной сфере и многоуровневой подотчетности. Партнерство заинтересованных сторон и механизмы диалога, состоящие из представителей местного самоуправления, других акторов, работающих на местном уровне, и граждане должны поощряться на местном уровне для вовлечения в диалог с соответствующими центральными органами по обеспечению потребностей с тем, чтобы проблемы были известны и приняты во внимание.Именно в этих рамках должен быть поддержан территориальный подход к развитию. В соответствии с территориальными особенностями и потребностями, территориальный подход к развитию характеризуется как динамичный долгосрочный процесс снизу вверх, основанный на мультиакторном и мультисекторном подходе, при котором совместно работают различные местные учреждения и акторы для определения приоритетов, планирования и осуществления стратегии развития. Под руководством органов местного самоуправления мобилизация дополнительных возможностей и ресурсов со стороны частного сектора и местного сообщества, территориальный подход развития могут привести к изменению качества жизни и благополучию граждан, обеспечить баланс между социально-экономическим ростом, социальную справедливость и качество окружающей среды, а также повышение уровня жизни наиболее уязвимых групп. Кроме того, такой подход сможет способствовать укреплению местных политических процессов, прозрачности и повысить уровень вовлеченности в процесс развития через непрерывный мониторинг прогресса в достижении устойчивого развития.
3. Формирование поддержки ЕС для улучшенного управления и более эффективных результатов развития на местном уровне
ЕС должен обеспечить работу по защите демократически легитимных, подотчетных и представительских органов местного самоуправления и местных лидеров в странах-партнерах с особым акцентом на муниципальные органы власти в селах и городах. ЕС также должен изучить возможности координации с региональными властями.В ситуации нестабильности сотрудничество ЕС с органами местного самоуправления особенно актуально одновременно с процессами более широкого государственного строительства, которые необходимы на пути от нестабильности к стабильности.Как говорится в Повестке дня для перемен, это особенно актуально в странах, где происходят грубые нарушения прав человека. В этих случаях ЕС может приостановить сотрудничество с центральными органами власти и продолжать направлять помощь через органы местного самоуправления и ОГО.Кроме того, ЕС должен поддержать усилия правительств по созданию благоприятной окружающей среды для того, чтобы органы местного самоуправления могли быть уполномочены в определении и реализации местной политики и планов, в полной мере участвовать в процессе устойчивого развития. Вместе с центральными органами власти ЕС должен инвестировать в деятельность, направленную на развитие потенциала для обеспечения органов местного самоуправления, особенно в отдаленных районах с ограниченными возможностями и ресурсами, возглавить развитие своих территорий в сотрудничестве с другими местными акторами.С функциональной точки зрения, новый подход ЕС будет способствовать активизации политической, административной и финансовой автономии органов местного самоуправления через реформы децентрализации, развитие потенциала и институциональное развитие.
3.1. Процессы децентрализации
Децентрализация представляет собой особый аспект реформы государственного сектора. Она включает в себя передачу отдельных политических полномочий, в том числе мобилизацию доходов, ответственности по предоставлению услуг,финансовые, человеческие и административные ресурсы, от более высоких уровней политической системы органам государственной власти на более низком уровне. Децентрализация является по своей сути политическим вопросом, который влияет на общую организацию государства. Она направлена на повышение эффективности, обеспечение равенства и социальной сплоченности и может быть реализована в суверенной стране. Поэтому поддержка децентрализации со стороны партнеров по развитию должна быть предусмотрена только в том случае, если есть политическая воля инициировать и поддерживать децентрализацию или где реформы по децентрализации уже начаты. В то же время ЕС должен адаптировать свою деятельность в уже децентрализованной среде.Поддержка ЕС в процессах децентрализации будет основываться, прежде всего, на понимании политической экономии реформ в отношении территориальных активов. Кроме того, поддержка ЕС по децентрализации должна сосредоточиться на создании благоприятной правовой и политической среды для децентрализации и на институциональном развитии, и развитии потенциала для того,чтобы органы местного самоуправления обладали определенной степенью автономии выполнять свои функции в соответствии с законодательством.Ожидаемыми результатами должно стать выделение достаточных финансовых ресурсов, чтобы органы местного самоуправления в соответствии с национальными правовыми актами улучшили управление государственными финансами и мобилизовали доходы на местном уровне. Параллельно помощь ЕС должна быть направлена на укрепление потенциала центральных властей, деконцентрированных общественных услуг, а также местного политического и административного персонала,наряду с созданием механизмов политической подотчетности, прозрачности и механизмов мониторинга муниципальной политики.
3.2. Повышение потенциала местного самоуправления
В целях повышения способностей органов местного самоуправления внести свой вклад в надлежащее управление и, следовательно, для достижения целей в области развития на местном уровне,местные выборные должностные лица и административный персонал должны: обладать способностями в управлении и мобилизации ресурсов государственного сектора; иметь лидерские качества;уметь управлять государственными финансами для увеличения доходов; умело распределять расходы; обеспечивать прозрачность, участие и взаимодействие с другими субъектами.Местное надлежащее управление формируется на трех уровнях: индивидуальном, институциональном и организационном. На индивидуальном уровне местный потенциал зависит от квалификации, обучения, отношения местных политиков и административного персонала. На институциональном уровне потенциал зависит от структуры, рабочих процедур, которые регламентируют действия персонала. На организационном уровне потенциал зависит от политики и правовой среды, от правил и практик, которые регулируют отношения с другими акторами. Поддержка развития потенциала органов местного самоуправления будет определена на основе долгосрочного и обусловленного потребностями подхода, с акцентом на развитие лидерства, инклюзивного предоставления услуг и эффективного финансового управления. Этот подход повлечет за собой продвижение развития потенциала органов местного самоуправления в секторах, в которых они осуществляют свою деятельность, в частности, путем участия национальных Ассоциаций местного самоуправления и школ руководства, в горизонтальном сотрудничестве – между органами местного самоуправления, состоящими, например,из крупных муниципалитетов и предлагающих техническую помощь более мелким, для включения более адекватных связей между центральными и местными властями.
3.3. Устойчивая урбанизация
Из-за быстрого роста городского населения,городское управление стало еще одним важным аспектом надлежащего местного самоуправления.Органы местного самоуправления в городах играют существенную роль в решении проблем, связанных с урбанизацией, например, нужд граждан,проживающих в незаконных новостройках без соответствующих услуг и удобств, где низкое качество жизни, преступность и социальная дисфункция.К 2025 году примерно две трети населения мира будет жить в городах, с 95-процентным ростом городского населения в странах-партнерах и сосредоточена в беднейших слоях населения. Урбанизация имеет различные причины, включая миграцию людей из малых городов и сельских районов в крупные мегаполисы и миграцию из сел в малые города, а также естественный прирост существующего населения в столичных городах.
В сотрудничестве со странами-партнерами ЕС стремится к продвижению устойчивых стратегий для обеспечения недискриминации и преодоления барьеров, которые исключают различные группы от доступа к ресурсам и возможностям, которые предлагает городское развитие с тем, чтобы содействовать социальной интеграции, территориальной сплоченности и охране окружающей среды.Особое внимание следует обратить на доступ к земле, который является предпосылкой устойчивого городского развития. Урбанизация оказывает значительное влияние на стоимость земли, поэтому необходимо проследить, чтобы муниципальные финансы смогли извлечь выгоду от увеличения стоимости земли для того, чтобы иметь возможность финансировать услуги и учреждения.В частности, ЕС должен поощрять разработку городских программ, нацеленных на благоустройство трущоб, чтобы постепенно улучшить, формализовать и включить их в город, расширяя земли,услуги, обеспечивая гражданство жителей окраин.Кроме того, ЕС должен стремиться к улучшению способностей органов местного самоуправления администрировать регистрацию земельных прав и интересов, эффективно управлять городской землей (кадастры, городские регистры собственности). Улучшение городских земель откроет рынки недвижимости. Сделки с недвижимостью станут более прозрачными, будут облагаться налогами. Повышение фискальных возможностей органов местного самоуправления является предпосылкой для развития городской инфраструктуры и улучшения общего качества жизни.
3.4. Ассоциации органов местного самоуправления
Ассоциации органов местного самоуправления1 могут сыграть важную роль в достижении надлежащего управления и результатов развития на местном уровне. Их основные функции включают в себя: (I) адвокацию интересов членов в национальном политическом диалоге с центральными правительствами и другими национальными заинтересованными сторонами, а также в международных форумах; (II) лобби для децентрализации политики в целях обеспечения большей автономии и полномочий органов местного самоуправления; (III) координацию и площадку для обсуждения среди членов; (IV) обмен опытом и знаниями с целью повышения потенциала органов местного самоуправления; (V) контроль качества деятельности органов местного самоуправления в процессах разработки местных политик и предоставления услуг; (VI) содействие и координацию совместных планов местного развития. Во многих странах-партнерах Ассоциации органов местного самоуправления все еще слабы. В некоторых странах не существует национальных Ассоциаций органов местного самоуправления. В последние два десятилетия международные Ассоциации органов местного самоуправления начали адвокатировать за участие в разработке политики в области развития и в предоставлении международной помощи на местном уровне. Международные Ассоциации органов местного самоуправления также подтвердили важность реформ местного самоуправления и децентрализации в целях создания благоприятных условий для эффективного участия в местном развитии.
4. Путь вперед: более эффективные и гибкие способы поддержки
ЕС должен адаптировать свою поддержку к растущей роли, потенциалу и потребностям органов местного самоуправления и Ассоциаций органов местного самоуправления в странах-партнерах.Использование инновационных механизмов финансирования, которое способствует гибкому, прозрачному и экономически эффективному доступу к ресурсам на местном уровне должно быть изучено. В контексте поддержки процессов децентрализации могут быть предоставлены гранты, нацеленные на предоставление местных услуг на основе ежегодной оценки институциональной деятельности органов местного самоуправления. ЕС также должен поддерживать инициативы, позволяющие гражданам выявлять, обсуждать и решать приоритетность проектов государственных расходов (например, бюджетирование с общественным участием).
ЕС использует меры для бюджетной поддержки, в частности Контракты реформы сектора, для улучшения предоставления услуг. Это могут быть децентрализованные услуги или учреждения для более легкого доступа целевого населения, например, в сфере здравоохранения, образования, водоснабжения, санитарии, сельского хозяйства, или непосредственно сам процесс децентрализации2. В разработке и реализации бюджетной поддержки ЕС должен учитывать как центральные, региональные, так и местные государственные уровни. Во время реализации ЕС должен поддержать системы мониторинга степени финансирования, которое передается через государственную казну в соответствующие уровни местных администраций. Это может способствовать улучшению межбюджетных трансфертов, укреплению институционального потенциала органов местного самоуправления, процедур и систем в таких областях,как планирование и финансовый менеджмент, и,следовательно, будет способствовать повышению качества предоставления услуг. Более того, ЕС должен обратить особое внимание на вопросы координации политик, взаимодополняемости и согласованности между национальными и субнациональными и отраслевыми стратегиями, направленными на бюджетную поддержку реформ децентрализации и делегирования полномочий, выявление возможных проблем в политических диалогах с центральными органами власти. ЕС должен продолжать оказывать поддержку и координировать децентрализованное и трансграничное сотрудничество между органами местного самоуправления Европы и стран-партнеров на основе долгосрочного и равного институционального партнерства. Децентрализованное сотрудничество между органами местного самоуправления ЕС и их коллегами в третьих странах может внести дополнительный вклад в реализацию мероприятий по развитию через постоянное обучение по принципу «равный-равному», передачу знаний и навыков и обеспечение участия местных акторов в общественном пространстве на местном уровне. Признавая, что многие европейские органы местного самоуправления начали выступать в качестве доноров, ЕС призывает этих акторов сосредоточить усилия для вовлечения в более систематическое сотрудничество, в целях усиления влияния этого сотрудничества на местном уровне на основе принципа эффективности помощи и развития.
Комитет регионов, который обеспечивает политическое пространство для обмена опытом и хорошими практиками для европейских органов местного самоуправления, а также для установления межрегиональных связей, может сыграть ключевую роль в этом вопросе. Кроме того, европейские органы местного самоуправления также должны играть важную роль в содействии развития образования и повышения уровня информированности (РО-ПУИ) среди граждан. Подготовительная поддержка реформ государственного сектора должна быть согласована с последующей поддержкой, чтобы усилить роль органов местного самоуправления в политическом диалоге и принятии решений на национальном уровне. ЕС также должен обеспечить достаточную гибкость для поддержки инициатив органов местного самоуправления и Ассоциации органов местного самоуправления.Предлагается внедрить принципы, которые изложены в этом Обращении, для поддержки органов местного самоуправления в странах-партнерах и их Ассоциации на национальном, континентальном и международном уровнях. ЕС должен особенно тщательно заниматься вопросами расширения прав и возможностей этих акторов, чтобы дать им возможность лучше реагировать на потребности граждан в более справедливом перераспределении социально-экономических выгод на местном уровне. Эти стремления должны сопровождаться продвижением благоприятных условий на национальном и местном уровнях, а также усилиями по укреплению потенциала органов местного самоуправления.
На международном уровне ЕС должен продолжать оказывать поддержку той роли, которую играют органы местного самоуправления и Ассоциации органов местного самоуправления в повышении осведомленности по вопросам местного и городского развития и в формировании международной повестки дня развития с акцентом на интересы местных сообществ. В связи с подготовкой повестки Развития после 2015 года и организацией конференции Хабитат III, международное сообщество должно признавать ответственность и решения, ко- торые смогут помочь на правительственном уровне решать глобальные и местные проблемы. М
