Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС: инвестиции и прозрачность вместо отрицательных грантов

2014-09-04 / Финансы МСУ

В 2012 году депутатами Жогорку Кенеша и Правительством Кыргызской Республики были разработаны два альтернативных проекта Бюджетного кодекса, затем была создана рабочая группа по разработке единого документа. Концепция единого проекта Бюджетного кодекса Кыргызской Республики была принята парламентом в июне 2014 года в первом чтении. В первых числах сентября 2014 года состоялось расширенное заседание рабочей группы по доработке проекта Бюджетного кодекса Кыргызской Республики с участием членов Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и представителей Правительства Кыргызской Республики. В обсуждении участие приняли депутаты Жогорку Кенеша,представители государственных органов, международных организаций, гражданского сектора и эксперты по бюджету, в том числе представители Института политики развития.

Антикоррупционная составляющая Заседание рабочей группы началось с выступления представителя Рабочей группы Совета обороны Кыргызской Республики по контролю реализации Государственной стратегии антикоррупционной политики, обозначившего основные элементы и процедуры бюджетного процесса, подверженные коррупционным рискам. К зонам коррупционного риска при планировании и исполнении бюджета в стране отнесены:

практика формирования смет бюджетных организаций;
наличие дискреционных полномочий у Министерства финансов КР при утверждении ежемесячного и квартального плана финансирования бюджетных организаций;
отсутствие системы ограничения бюджетных передвижек;
отсутствие системы отчетности «план-фактотклонение»;
отсутствие системы определения субъективности или объективности отклонений при исполнении бюджета;
отсутствие независимого мониторинга исполнения республиканского бюджета из-за невозможности обработки бюджетной информации на бумажных носителях.

Следуя этой логике, антикоррупционная модель управления бюджетным процессом должна включать:

механизм утверждения исполнения бюджета по квартальной разбивке Жогорку Кенешем КР;
механизм ограничения бюджетных передвижек;
обязательную систему отчетности «планфакт-отклонение»;
систему определения субъективных и объективных отклонений при исполнении республиканского бюджета;
автоматизацию процесса формирования и исполнения бюджета, позволяющую внедрить систему управления рисками при исполнении республиканского бюджета (отслеживание бюджетных передвижек, несвоевременное открытие финансирования и т.д.).

Постатейную антикоррупционную экспертизу проекта Бюджетного кодекса члены рабочей группы Совета обороны совместно с представителями Рабочей группы по доработке проекта Бюджетного кодекса планируют провести в ближайшее время.

Включение бюджета Социального фонда В следующем выступлении представители Социального фонда КР затронули вопросы бюджета Социального фонда КР, его структуры, доходов, расходов и сбалансированности. В проекте Бюджетного кодекса внебюджетные государственные фонды впервые объединены с бюджетными фондами и регулируются единым нормативно-правовым актом. Правительством предлагается также осуществлять управление доходами и расходами Социального фонда через казначейскую систему, вместо размещения средств Социального фонда в коммерческих банках. Экспертное сообщество полностью поддерживает подобную инициативу, повышающую прозрачность использования средств Социального фонда.

Автономное планирование бюджета ФОМС и Счетной палаты Представитель Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) предложила изменить статью 9 проекта Бюджетного кодекса КР, регламентирующую структуру бюджетной системы КР.В обсуждаемом варианте говорится, что бюджетная система включает республиканский бюджет,

местные бюджеты и бюджет Социального фонда.Предлагается изменить термин «бюджет Социального фонда» на «бюджеты государственных внебюджетных фондов», подразумевая, что бюджет ФОМСа будет планироваться и рассматриваться не в составе бюджета Социального фонда, как это имеет место быть в настоящее время, а самостоятельно.Автономное планирование бюджета ФОМС необходимо ввиду множественности источников,поступающих в него: ресурсы из республиканского и местного бюджетов на реализацию Программы государственных гарантий; средства,отчисляемые на обязательное медицинское страхование в Социальный фонд в составе отчислений на социальное страхование и ресурсы, взимаемые в виде сооплаты в медицинских учреждениях.Другим интересным вопросом на обсуждении проекта Бюджетного кодекса стало придание автономности бюджету Счетной палаты по аналогии с бюджетом судебных органов власти. Как известно,бюджет судебной власти в Кыргызстане формируется самостоятельно судебной властью и включается в республиканский бюджет (по согласованию с исполнительной и законодательной властью),являясь его составной частью. В международной практике рекомендуется придание независимого статуса бюджету Счетной палаты для гарантирования ее финансовой независимости от уполномоченного государственного органа по планированию и исполнению бюджета.

Инвестиции в развитие вместо отрицательных грантов Большие дебаты вызвало обсуждение статьи 54, устанавливающей возможность изъятия доходов местных бюджетов в виде отрицательных грантов. Данная норма, по официальному мнению Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша и экспертов Института политики развития, противоречит Конституции КР.Ограничение доходов местных бюджетов уровнем, не превышающем среднюю бюджетную обеспеченность органов МСУ более чем в 2 раза,означает вмешательство государства в дела МСУ, тогда как Конституция предусматривает, что «местное самоуправление – это гарантированное Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения» (статья 110), а «государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия органов МСУ. Органам МСУ могут быть делегированы отдельные государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств для их осуществления» (статья 113).Отрицательные гранты будут негативно восприниматься органами МСУ, не стимулируя развитие финансового суверенитета местных властей и снижая их заинтересованность в мобилизации финансовых ресурсов.Данная норма предлагается, на наш взгляд, в связи с ожиданиями Министерства финансов, что в условиях напряженной финансовой ситуации в стране отдельные местные органы, получая «избыточные» средства, будут направлять их на повышение зарплат, приобретение машин, мебели и другие текущие расходы. С другой стороны, можно предвидеть, что, получив финансовые ресурсы из местных бюджетов, Министерство финансов направит их на «латание дыр» республиканского бюджета, т. е. опять-таки на текущие расходы.Избыточные ресурсы всегда должны направляться на инвестиции, т.е. капитальные расходы,которые обеспечат развитие экономики и социальной сферы.Для справки: в 2012-2013 годы в местных бюджетах капитальные вложения составляли всего около 1,5% расходов бюджета (в республиканском бюджете – чуть более 2% расходов бюджета).Институт политики развития предлагает ввести положение, стимулирующее направление ресурсов органами МСУ на инвестиционные проекты.В этом случае местные власти должны получать гарантированную финансовую поддержку из фондов развития регионов в виде софинансирования в размере не менее 50%. Правительство, взяв на «заметку» обеспеченные органы МСУ, будет оказывать им содействие в поиске потенциальных инвесторов и техническую помощь по разработке инвестиционных проектов. Привлечение инвестиций в регионы станет локомотивом инвестиционной активности и роста экономики Кыргызстана.Прозрачность местного бюджета Эксперты Института политики развития остановились также на обсуждении вопросов прозрачности бюджета. Проектом Бюджетного кодекса предусмотрена статья «Общественные бюджетные слушания» (ст. 121), но в ней говорится лишь о том,что рассмотрение и утверждение бюджетов производится гласно и публично; содержание и процедуры общественных слушаний не раскрываются.Другие нормы проекта Бюджетного кодекса (статьи 88-94, 95-97) также не устанавливают требование организации и проведения общественных слушаний ДО начала процесса рассмотрения и утверждения бюджетов. Для обеспечения эффективности общественных слушаний по бюджету, следует определить не только обязательность их проведения, но и четко описать процедуры общественных слушаний.Важное условие повышения бюджетной прозрачности заключается в предварительной разработке краткого описания бюджета и публикации его в средствах массовой информации или же обнародовании другими возможными средствами. В день проведения слушаний исполнительный орган МСУ должен обеспечить регистрацию участников, представителей средств массовой информации (в случае необходимости), ведение протокола и оформление итоговых документов. После завершения общественного слушания исполнительный орган в течение десяти дней обязан обобщить и оформить результаты обсуждения и распространить их среди населения, как и информацию о решениях, принятых по итогам слушаний.

Местный бюджет и фонд развития региона Кардинального пересмотра в проекте Бюджетного кодекса требуют определения ключевых понятий местного бюджета и фонда развития регионов. В статье 12 проекта кодекса говорится, что местный бюджет – это фонд денежных средств, предна значенных для финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления. Такое определение не принимает во внимание гарантированные Конституцией право и способность местных сообществ осуществлять управление делами местного значения за счет местного бюджета.Институт политики развития выступает за сохранение действующей в настоящее время, в соответствии с Законом КР «О финансово-экономических основах местного самоуправления» от 25 сентября 2003 года, № 215, формулировки, что местный бюджет – это бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование,утверждение и исполнение которого осуществляют органы МСУ.Статья 34 законопроекта определяет фонд развития регионов как фонд денежных средств, предназначенный для реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие регионов в рамках бюджета развития.Эксперты Института политики развития предлагают определение, в большей степени соответствующее принципам прозрачности и объективности. Фонд развития регионов – это денежные ресурсы, образуемые за счет отчислений (от конкретных видов доходов), используемые на развитие и содержание инфраструктуры местного значения и осуществление иных мероприятий целевого назначения. Необходимость переформулировки многих положений кодекса обусловлена тем, что они связаны только с существующими в стране проблемами,но не учитывают будущих изменений. Например, в законопроекте не оговаривается политика государства в случае превышения доходов бюджета над расходами.

Межбюджетные отношения должны отвечать будущим потребностям страны Предлагаемые принципы межбюджетных отношений также нацелены на решение текущих проблем в межбюджетных отношениях: нестабильности нормативов отчислений, вмешательства государственных органов в местный бюджетный процесс и др. Предлагаем ввести более прогрессивные нормы, переориентировав законодательство на создание рамок для перехода к новой, более продвинутой модели отношений в бюджетной системе.Новые принципы межбюджетных отношений должны нацеливать правительство при принятии решений на дальнейшее проведение реформ в стране. Межбюджетные отношения должны основываться на следующих принципах:

распределение и закрепление собственных финансовых средств за бюджетами органов управления Кыргызской Республики с передачей им законодательных полномочий;
общие финансовые средства органов управления должны быть соразмерны закрепленным за ними по закону расходным полномочиям;
разграничение расходных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления производится с учетом наличия смешанных полномочий;
процедуры бюджетного выравнивания уровней финансовой обеспеченности местных бюджетов не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
возмещение потерь в доходах или дополнительных расходов бюджетов, связанных с внесением изменением в законодательство Кыргызской Республики;
недопустимость вмешательства государственных органов в бюджетный процесс местных бюджетов, за исключением случаев, связанных с несоблюдением органами местного самоуправления положений бюджетного законодательства Кыргызской Республики.

Страшное слово «дефицит»Центральным пунктом бюджетного законодательства является норма, регулирующая величину дефицита бюджета. Практика законодательного ограничения дефицита государственного бюджета в том или ином виде используется в разных странах и приносит положительные результаты. К сожалению, в обсуждении данный вопрос не затрагивался.Нужно отметить, что в Кыргызстане в действующем законодательстве и в предложенном проекте Бюджетного кодекса размер дефицита бюджета не регулируется.Общепризнано, что пороговым показателем внешнего долга страны является 80% ВВП, а дефицита бюджета – 3-5% ВВП. Однако многие государства и интеграционные объединения на практике руководствуются более жесткими нормами. Так,в рамках Соглашения о проведении согласованной макроэкономической политики в странах Таможенного союза и Единого экономического пространства, к которому Кыргызстан присоединится в 2015 году, государственный долг должен оставаться ниже порога «50 процентов ВВП», а бюджетный дефицит должен быть ниже 3% ВВП. Следовательно,создание правовых рамок, ограничивающих размер бюджетного дефицита, а значит, и объем внешнего долга, послужат институционализации условий функционирования страны в рамках данного экономического интеграционного объединения.Наиболее целесообразным представляется вариант введения запрета на финансирование дефицита по текущим расходам.Напомним, что только часть внешних заимствований направляется на инвестиции, тогда как другая часть – на покрытие текущих расходов бюджета. Инвестиции стране нужны, они позволяют экономике развиваться,улучшать социальную инфраструктуру,стимулировать предпринимательство и др. А текущие расходы – это деньги, которые мы используем на каждодневные нужды, т.е. проедаем их сейчас, а в будущем нужно будет отдавать долг уже с процентами.Золотое правило сбалансированности бюджета устанавливает, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами,что дефицит государственного бюджета не должен превышать объема государственных инвестиций,осуществляемых из бюджета развития.По данным Министерства финансов, бюджетстраны 2014 года отвечает этому правилу, т.е. текущие доходы государственного бюджета составляют 99,1 млрд. сомов, а текущие расходы – 97,5 млрд. сомов. Таким образом, дефицит бюджета в 2014 году планируется за счет той части бюджета развития, которая содержит расходы по кредитам ПГИ в объеме 9,4 млрд. сомов. Остальная часть бюджета развития покрывается за счет официальных трансфертов и текущих доходов. Другими словами, Министерство финансов в настоящее время (без рамочных правовых ограничений) применяет такую практику. Введение формальной нормы только закрепит прогрессивную политику ведомства.В проект кодекса следует также добавить нормы, определяющие механизм определения приоритетов бюджетов и порядок оценки эффективности бюджетных программ органами местного самоуправления.М

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС: инвестиции и прозрачность вместо отрицательных грантов

Похожие материалы: