Политическая формула Польши: местное самоуправление + рыночная экономика + свобода слова = демократия

 

Особенность местного самоуправления Польши, как и некоторых других бывших социалистических стран, заключается в том, что его происхождение связывают с процессами политической трансформации, которые начались в странах Балтии и Восточной Европы в конце 80-х годов ХХ века. Исторические отголоски местного самоуправления сохранялись в этих странах в советский период и потому, возможно, уровень быта и комфорта в восточноевропейских городах и селах всегда был выше, чем в республиках Советского Союза (за исключением Прибалтики). «Местное самоуправление в Польше было всегда, вплоть до 1950 года, когда его фактически ликвидировал Советский Союз», – напоминает Ежи СТЕМПИЕНЬ, член Совета попечителей Фонда поддержки местной демократии, один из инициаторов восстановления МСУ в Польше.

 

Помня о традициях местного самоуправления, новые политики Польши сделали реформу местного самоуправления одним из символов трансформации. Впервые о самостоятельности муниципалитетов заговорили уже в процессе самых первых консультаций движения «Солидарность» и коммунистической партии Польши. По видимому, именно в связи с политизированностью и символичностью МСУ вопрос о нужности или ненужности его в Польше никем не ставится. По словам Яна ЛИТЫНЬСКОГО, Постоянного советника Президента Польши, децентрализация и развитие местного самоуправления – это неотъемлемая часть процесса перехода любой страны к демократическим формам управления: «Первое правительство демократической Польши – «правительство Мазовецкого» – положило начало трем фундаментальным реформам, которые и сформировали основные контуры польского государства образца века двадцать первого: политической реформе, включая свободу слова; экономической реформе, включая приватизацию и развитие бизнеса; и децентрализации и развитию местного самоуправления. Децентрализация – это необходимый, безусловный элемент разделения полномочий и ответственности, он обеспечивает подотчетность власти обществу,независимость политики местной власти от центра, гарантирует возможности граждан влиять на принимаемые решения лучше, чем при централизованном управлении».

 

К слову, журнал «Муниципалитет» писал об аналогичном отношении к местному самоуправлению и в Латвии, где Народный фронт сначала получил власть на муниципальном уровне, а потом сформировал национальное правительство, а потому и права и свободы местного самоуправления в Латвии неприкосновенны, как и в Польше. В Кыргызстане ситуация иная, у нас прямой аналогии между демократией и местным самоуправлением проводить не принято, а зря.Возможно, если бы мы изменили угол зрения на местное самоуправление и приняли бы его как основу демократического управления, то пресловутая перевернутая пирамида власти, при которой ресурсы и полномочия непропорционально сконцентрированы в центре, а провинция чахнет и волнуется, не получая достаточных возможностей для развития, встала бы в нормальное положение. А Кыргызстан получил бы прочную, устойчивую основу для развития. Основными гарантиями успеха местного самоуправления в Польше заслуженно считаются:

 

•  надзор государства в части соблюдения законодательства.

Роль высших органов управления Польшей в развитии местного самоуправления

 

Безусловно, ведущую роль в формировании условий для развития местного самоуправления играет польский парламент – сейм, который устанавливает правила для всех. В парламенте работает комитет по местному самоуправлению и региональному развитию, куда входят депутаты, имеющие муниципальную профессиональную историю, например, экс-мэр Варшавы, хорошо понимающие специфику современного местного самоуправления и способные взвешенно защищать интересы МСУ. Кроме того, принятию законодательных актов, касающихся местного самоуправления, предшествует длительный и детальный переговорный процесс, который призван обеспечить баланс интересов всех заинтересованных сторон. В частности, работает постоянная комиссия, в которую входят представители государства и местного самоуправления – муниципальные ассоциации, которых в Польше несколько: союз «гмин и городов», союз «повятов», союз «воеводств» и союз «метрополий». Возглавляет комиссию представитель правительства – министр администрирования, что, однако, не дает решающий голос государству,так как цель переговорного процесса – не победить, но найти оптимальное для всех решение,консенсус.

 

Президент Республики Польша Бронислав КОМОРОВСКИЙ считает развитие местного самоуправления одной из главных своих задач. Как минимум, раз в год глава государства встречается с руководителями органов МСУ и представителями местных сообществ, а один из министров его администрации постоянно занимается контактами с местным самоуправлением и отвечает за разработку законодательных инициатив президента в отношении МСУ.Роль правительства Польши в развитии МСУ не так велика: правительство не обладает правом законодательной инициативы, но ответственно за назначение воевод – своих представителей в воеводствах, которые проверяют решения органов МСУ на соответствие текущему законодательству.В целом, польское государство занимает по отношению к местному самоуправлению логичную и обоснованную позицию – следить за соблюдением законодательства и обеспечивать баланс интересов. О вмешательстве в процесс принятия решений речи не идет, хотя один из мэров так прокомментировал свои взаимоотношения с государством: «Парламент может «испортить» нам жизнь, приняв законодательный акт, который налагает на МСУ дополнительные обязательства, не подкрепленные финансированием, но на практике такого не случается, так как на страже наших интересов стоят депутатские комиссии и совместная комиссия ассоциаций с правительством. Кроме того, нас защищает Конституционная палата, так как основной закон страны запрещает налагать обязательства, не подкрепленные финансированием».

Три уровня МСУ в Польше: сложно, но работает!

 

Участников поездки из Кыргызстана удивило, что сложная трехуровневая система МСУ в Польше при всей своей сложности работает довольно эффективно. Первый уровень МСУ – это около 2500 гмин и городов (гмина – сельское сообщество, юридическое лицо), второй – 314 повятов (районов), третий – 16 воеводств (аналог областей), в каждом из которых живет в среднем около 2,4 миллиона человек. При этом нижестоящие уровни МСУ не подотчетны вышестоящим! Полномочия и функции разделены между уровнями по горизонтальному принципу, каждый уровень решает свои задачи и не смешивается с другим.

 

Все функции делятся на части. Например, в отношении здравоохранения есть первичный уровень медицинских услуг – на уровне гмин, больница общего профиля – на уровне повятов, узкие специализированные медицинские услуги – на уровне воеводств. Ну, и медицина как наука – на уровне государства. Железные дороги, включая подвижной состав, так же в зависимости от локализации, могут быть гминными, могут принадлежать повяту, воеводству и государству. При этом жители и управленцы страны отмечают, что эффективность работы и качество услуг железной дороги на уровне повята часто намного выше, чем на уровне государства – составы новее, сервис лучше.

 

В целом, эксперты в Польше уверены, что местное самоуправление как минимум на 20 процентов эффективнее и экономнее управляет ресурсами, чем центральное правительство. Неудивительно – сказывается эффект приближенности услуги к потребителю.При такой системе у государства нет большого объема собственности, но оно и не тратит большие средства на управление и содержание.У министерств не так много задач практического характера – большую часть физических вопросов инфраструктуры и предоставления услуг местное самоуправление решает самостоятельно. Хотя государство направляет свои ресурсы в крупные инфраструктурные стратегические проекты, много тратит на образование. К слову, образование составляет самую значительную часть расходов местных бюджетов, при этом половина этих расходов субсидируется государством. Если проводить аналогию с Кыргызстаном, в Польше вовсю работают категориальные гранты, однако отличие их в том, что в стране четко соблюдается принцип подушевого финансирования, а органы МСУ имеют влияние на управление школами и дошкольными учреждениями – например, директора школ и дошкольных учреждений нанимаются органами МСУ в рамках открытого конкурса.Польские муниципалитеты выполняют четыре основных группы функций.

 

Первая и главная – управление пространством. Участники кыргызстанской делегации пробовали провести параллель, но ничего лучше генерального плана на ум не пришло, хотя поляки под управлением пространством понимают намного более широкие процессы. Если упрощенно, то это больше похоже на сочетание стратегии развития с генеральным планом. То есть в управление пространством попадают географические, демографические, архитектурные,инфраструктурные, управленческие, культурные, социальные и многие другие аспекты развития муниципалитета.

 

Вторая группа функций – начальное и частично среднее образование, 50% расходов на которое финансирует местный бюджет, остальное дотируется государством.

 

Третья группа – социальная защита, включая первичную медицинскую помощь и создание условий для развития социально-уязвимых групп в сообществе.

 

Четвертая – коммунальные услуги и инфраструктура.Можно заметить, что, перечисляя функции местного самоуправления, польские политики на первый план ставят вопросы развития и управления, а коммунальную сферу – на последний. В этом ощущается более высокий уровень самоидентификации местного самоуправления в Польше, нежели в Кыргызстане. Об этом говорят примеры дел, которыми активно занимаются муниципалитеты. Например, глава города озабочен не ремонтом дорог и вывозом мусора – эти вопросы решены, а выпуском муниципальных облигаций на 15 миллионов евро, чтобы реализовать программу расширения базы для образования, в связи с приростом населения – увеличить количество мест в яслях, построить два новых детских сада. Или строительством стадиона. Или железнодорожного вокзала.

 

АТР не терпит суеты и будет продолжаться не менее 30 лет

 

Гостям из Кыргызстана показалось, что всетаки три уровня местного самоуправления – это слишком много. Политики Польши в целом согласились с этим предположением, отметив,что идеально было бы сосредоточить местное самоуправление на уровне повятов, придя к этому через укрупнение гмин. Однако процесс укрупнения муниципалитетов – это чрезвычайно сложный, длительный и чувствительный вопрос, и торопиться с его решением нельзя ни в коем случае. Еще один урок для кыргызстанских реформаторов, которые продолжают придерживаться мифа, что через стремительную административно-территориальную реформу мы можем решить все свои проблемы. И все же, по мнению Ежи СТЕМПИЕНЯ, через 10-15 лет местное самоуправление в Польше будет работать на уровне повятов (районов), хотя в 1998 году многие считали их «лишним» уровнем МСУ. Таким образом, административно-территориальная реформа в Польше ориентировочно займет около 30 лет (в Латвии аналогичная реформа шла 20 лет и стоила 20 миллиардов долларов, см. журнал «Муниципалитет» за март 2014 года).

 

Прямые выборы глав МСУ: возможности и вызовы

 

Руководители органов местного самоуправления Польши, избираемые прямым голосованием граждан, воистину независимы. Эта независимость сквозит в их делах, поступках, взаимоотношениях с населением и местными советами, а также вызывает определенную тревогу у государственных чиновников и даже экспертов. Вот как комментирует свободу мэров и войтов Польши Ежи СТЕМПИЕНЬ: «Прямые выборы любят политики и журналисты, но в отношении подотчетности управления это не всегда хорошо. Прямые выборы в Польше существенно ослабили местные советы, мэры и войты превратились в «удельных князей», которым никто не указ».Руководители органов МСУ занимают свои должности в течение 15-20 лет, по три-четыре срока.

 

За это время они «укореняются» в системе управления, что имеет как положительные, так и негативные аспекты. Конечно, мэр, работающий в городе 15-20 лет, лучше всех знает его особенности, гарантирует преемственность и устойчивость развития. С другой стороны, у него неизбежно появляется чувство собственника по отношению к должности, он обрастает костными контактами и коммерческими связями. Победить такого мэра на выборах – задача крайне сложная, новым кандидатам предстоит доказать избирателю, что они лучше старого, а если избиратель в целом доволен работой мэрии, то это практически невозможно. Поэтому единственный реальный способ сместить такого «укоренившегося» мэра с должности – найти повод для скандала и провести референдум.

 

Всего в Польше каждый год на муниципальном уровне проводится около 100 референдумов, и 90 процентов вопросов, выносимых на народное голосование, касается отставки руководителей органов МСУ. И только в 10 процентах случаев предметом голосования становится «вопрос по существу»: что построить? объединяться с соседней гминой или нет? Плохо это или хорошо, сказать трудно. Похоже, что эксперты в Польше в целом соглашаются с тем, что референдум вполне может служить инструментом политической борьбы.

 

Значимую роль в этом процессе играют средства массовой информации. За последние четыре года как минимум 5 раз СМИ вскрывали факты злоупотреблений и коррупции со стороны муниципальных лидеров, в результате скандалов последние потеряли свои должности и понесли наказание.

 

В связи со сложившейся ситуацией Президент Польши, обладающий законодательной инициативой, предлагает ограничить количество сроков, в течение которых выборный муниципальный руководитель может занимать свой пост. Предлагается ограничить этот период двумя сроками, но при этом увеличить сам срок до 6 лет (вместо четырех), что даст возможность мэру или войту выполнить программу развития и обеспечить преемственность муниципальной политики.

 

Однако никто не говорит о возможности отмены прямых выборов – это считается незы блемым, священным демократическим завоеванием, неотъемлемым правом граждан решать, кому доверить власть в муниципалитете. Вместо этого, тот же Президент озабочен развитием и расширением применения в местном самоуправлении механизмов подотчетности руководителей перед гражданами. В частности, Бронислав КОМОРОВСКИЙ считает самым актуальным вопросом для Польши слабый контроль сообщества над работой сильного местного самоуправления, поэтому приоритетом своей политики в отношении МСУ польский президент выбрал усиление роли референдумов в политической жизни муниципалитетов. Причем идея заключается в том, чтобы результаты референдума признавались вне зависимости от уровня явки,такая мера даст возможность даже небольшой группе в сообществе влиять на политику органов местного самоуправления.

 

И все же есть много положительного в том, что муниципальный политик в Польше – фигура независимая, политически сильная. Такая позиция привлекает к муниципальному управлению незаурядных людей и хороших менеджеров. Вот что думает по этому поводу мэр города Легионово: «Если я хочу реально менять жизнь вокруг себя,то я буду работать в городе. Чем выше уровень управления, тем больше абстракции. Я свой выбор сделал в пользу местного самоуправления.