Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Новое методическое руководство по проведению аудита местных бюджетов

2015-01-19 / Финансы МСУ

16 января 2015 года Счетная палата совместно с Институтом политики развития провела семинар по обсуждению формата и структуры будущего методического руководства по проведению аудита местных бюджетов. На данном семинаре эксперты Института политики развития предложили новый подход к проведению аудита местных бюджетов и, соответственно, возможную структуру методического руководства.

Актуальность нового подхода заключается в том, что проводимая Правительством Кыргызской Республики политика финансовой децентрализации существенно изменила принципы построения бюджетного процесса на местном уровне. Возросла самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, внедрено среднесрочное планирование, приняты меры по передаче администрирования отдельных налогов на местный уровень, осуществлены конкретные шаги в направлении совершенствования инструментов бюджетного учета.

На местный уровень передаются все новые источники доходов. В результате объемы финансовых ресурсов, находящихся в ведении местного самоуправления, увеличиваются год от года. В настоящее время решается вопрос о введении в действие механизма финансирования делегированных государственных полномочий и последующей передачи средств на местный уровень. Объем местных бюджетов только по итогам 2013 года превысил 19 млрд. сомов.

В Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы в качестве приоритетных названы задачи совершенствования межбюджетных отношений,обеспечения финансовой устойчивости местного самоуправления и эффективного управления ресурсами на местном уровне. В Стратегии признано, что эффективность бюджетного процесса на местном уровне остается низкой.

Задача повышения эффективности использования бюджетных ресурсов на местах требует создания системы аудита, органично сочетающей внешний и внутренний финансовый аудит, использующей новейшие методические приемы и информационные технологии. Вместе с тем сфера бюджетов органов местного самоуправления не охвачена внутренним аудитом, несмотря на то, что их доля в консолидированном бюджете составляла 15%.

Проблемы эффективности государственного внешнего аудита связаны с применением устаревших методических разработок в этой области,укоренившимся подходом к рассмотрению местного бюджета как сметы расходов бюджетного учреждения и изменчивостью законодательных норм Кыргызской Республики, регламентирующих осуществление бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, и наличием большого числа местных нормативно-правовых актов, самостоятельно принимаемых органами местного самоуправления.

Проведение качественного аудита на местном уровне осложняется необходимостью на стадии подготовки его проведения определить наличие и влияние таких факторов, как сложность или противоречивость существующих правовых норм, постоянное принятие новых законодательных актов, частое внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие сферу деятельности органов местного самоуправления.Учитывая все вышеперечисленные трудности,внешний финансовый аудит бюджетов органов местного самоуправления в настоящее время ограничивается проведением проверок расходных операций со средствами местного бюджета,совершенных органами МСУ, а также правильностью учета и отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности, в целях установления достоверности отчетных данных и соответствия нормативным правовым актам Кыргызской Республики в этой части. При проведении аудита проверяются только документы, характеризующие финансовохозяйственную деятельность объекта контроля, а также их финансовая и иная отчетность, отражающая использование средств местного бюджета.

Предписания и рекомендации, содержащиеся в отчетах Счетной палаты по финансовым аудитам, касаются в основном соблюдения нормативов расходов (например, соблюдение лимитов при расчетах за коммунальные услуги, размер командировочных расходов, выполнение норм питания и др.), правильности начисления заработной платы и отчислений на социальное страхование и т.п. Исполнение доходной части бюджета органами местного самоуправления и, соответственно,потери бюджета проверяются только в части исполнения постановления Правительства Кыргызской Республики «О Типовом положении об условиях и порядке предоставления в аренду земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий» от 22 июня 2007 года, № 243.Подобный подход сдерживает переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Выявление потенциально возможных потерь местного бюджета имеет особую актуальность для дотационных органов местного самоуправления в условиях передачи им новых источников доходов, введенных для пополнения соответствующих бюджетов.

С другой стороны, подобная практика сдерживает осуществление Счетной палатой аудита исполнения сводного местного бюджета, хотя данный вид аудита законодательно отнесен к основным видам ее деятельности (статья 7 Закона КР «О Счетной палате» от 13 августа 2004 года,№ 117). Информация, получаемая в ходе аудита бюджетов на уровне отдельных органов местного самоуправления, не может быть использована не только для проведения действенного аудита исполнения сводного местного бюджета, но и республиканского бюджета в части расчета выравнивающих грантов и средств передаваемых и аудита деятельности Министерства финансов в части проводимой политики межбюджетных отношений.

Таким образом, отсутствие методических разработок по проведению аудита бюджетов на уровне местного самоуправления предопределяет незначительную роль Счетной палаты в развитии системы межбюджетных отношений в стране.В частности, в отчетных документах Счетной палаты признается, что проблемы межбюджетных отношений необходимо более глубоко изучить и обобщить. Актуальность активизации данного направления деятельности Счетной палаты усиливается в условиях продолжающейся реформы межбюджетных отношений в стране.

Счетная палата, осуществляя ежегодный финансовый аудит органов местного самоуправления, обладает возможностями отслеживать и корректировать ход исполнения принятых законодательно-нормативных актов на местах, предлагая рекомендации по их исполнению (корректировке) на местном и национальном уровнях власти. Важнейшими звеньями эффективной системы аудита на местном уровне должны стать контроль исполнения нормативно-правовых актов при составлении доходной и расходной частей местного бюджета, направленный на учет всех финансовых ресурсов и создающий основу для принятия обоснованных управленческих решений, а также аудит исполнения доходной части бюджета, содержащий в себя расчет потенциальных потерь бюджета, и аудит расходования бюджетных средств на этапе исполнения бюджета с содержательным анализом достигнутых результатов органами МСУ.

В новых методических указаниях должно быть определено, какие нормативные правовые акты Кыргызской Республики, регулирующие порядок разработки проекта бюджета, его принятия и исполнения, необходимо отслеживать в первую очередь (с приведением основных норм нормативноправового акта).

В ходе подготовки к проведению аудита этапа разработки проекта местного бюджета проверяющие должны иметь возможность изучить следующие вопросы:

существует ли программа развития территории (другой программный документ)?
соответствуют ли цели и задачи программы функциям МСУ осуществляемой ими деятельности?
были ли намеченные цели и поставленные задачи ОМСУ обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами?
насколько надежны и достоверны данные, используемые для разработки проекта бюджета?
налажен ли сбор статистических данных по доходам населения, розничному товарообороту, объему оказанных услуг, количеству субъектов МСБ и др. показателям в текущем году?
принято ли Положение о ведении реестра муниципального имущества? порядок расчета арендной платы за использование объектов муниципального имущества?
созданы ли базы данных по численности населения, жилому и нежилому фонду, количеству автомашин и др.?
проводится ли хронометраж для определения размера добровольного патента?
определены ли значения зонального коэффициента Кз и границы экономико-планировочных зон территории?
проводилась ли работа по инвентаризации земли?
были ли статистические данные по доходам и расходам бюджета включены в систему планирования, мониторинга и корректиров- ки статистической отчетности? документально зарегистрированы? представлены в систематизированной и доступной для понимания форме?
используется ли нормативно-правовая база данных?

Аудит этапа рассмотрения и утверждения проекта бюджета должен ответить на следующие вопросы:

существует ли формализованный механизм определения бюджетных приоритетов?
проводятся ли общественные слушания по бюджету?
соблюдаются ли формальные процедуры рассмотрения и принятия бюджета местным кенешем?

Формулировка вопросов, наиболее значимых для аудита этапа исполнения бюджета, осуществляется с целью получения ответа на вопросы:

использует ли ОМСУ в полной мере полномочия по сбору и администрированию налогов?
используют ли они наиболее рациональные методы сбора и администрирования налогов? В данной области нужно обращать внимание на случаи неприменения правил и процедур, обеспечивающих эффективный контроль за сбором и надлежащим распределением налоговых и неналоговых доходов;
использует ли ОМСУ наиболее рациональные методы работы и материально-технического снабжения? тендеры по землям ГФСУ?
приобретают ли ОМСУ ресурсы соответствующего качества и в необходимом количестве, и по соответствующей цене?
проводится ли проверка эффективности административных правил и процедур, утвержденных отдельными органами МСУ, или распространяющихся на все органы МСУ, например, администрирование налогов?
исключает ли ОМСУ сокращение рабочего дня, раздувание штата, а также малополезную или ненужную работу?
имеет ли ОМСУ систему измерения и контроля экономичности деятельности, отвечающую требованиям, а также ведения отчетности?
в процессе выполнения задач МСУ проводится ли регулярный мониторинг намеченных результатов и принимаются ли своевременно решения по его результатам?

Правильность проведения расходных операций со средствами местного бюджета, анализа и оценки достоверности отчетных финансово-экономических показателей деятельности объекта аудита должна аудироваться в соответствии с другими инструктивными документами Счетной палаты.

При проведении аудита рекомендуется также осуществлять аудит соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих использование муниципальных средств, а также выполнения требований нормативных правовых актов, которые определяют форму и содержание бухгалтерского (бюджетного) учета и финансовой отчетности. При этом необходимо исходить из того, что несоблюдение положений законов и других нормативных правовых актов может оказать существенное влияние на результаты использо- вания объектом аудита муниципальных средств, его финансово-хозяйственной деятельности и их отражение в финансовой отчетности.

Новым направлением аудита станут вопросы прозрачности и отчетности местных бюджетов, в т.ч. проведение общественных слушаний по бюджету.

Прозрачность и подотчетность как новые направления аудита соответствия местных бюджетов

Как известно, Счетной палатой Кыргызской Республики разрабатывается новая методика аудита местных бюджетов. Новая методика должна быть направлена на усовершенствование всех видов аудита: финансового аудита, аудита на соответствие и аудита эффективности местных бюджетов. С финансовым аудитом, на наш взгляд, проблем не возникает в свете достаточной разработанности финансовых параметров. В определенной степени то же самое можно сказать и в отношении аудита эффективности. Вопросы возникают в отношении аудита соответствия. Как известно, под аудитом соответствия Закон «О Счетной палате» понимает оценку соблюдения объектом аудита, то есть органом местного самоуправления (ОМСУ), законодательства, регламентирующего его деятельность.

Следовательно, при проведении аудита соответствия Счетной палате необходимо принимать во внимание требования законодательства, предъявляемые к процедуре составления и исполнения местного бюджета.Каковы же эти требования и какими законодательными актами они установлены?Статья 12 Закона Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» (далее – Закон о бюджетном праве) устанавливает, что рассмотрение и утверждение республиканского и местных бюджетов производится Жогорку Кенешем Кыргызской Республики, айылными и городскими кенешами гласно и публично, за исключением рассмотрения вопросов, отнесенных законодательством Кыргызской Республики к категории государственных тайн, разглашение которых может нанести ущерб государственным интересам, суверенитету, экономической и государственной безопасности.

В соответствии со статьей 13 Закона Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления» (далее – Закон о ФЭО), «рассмотрение и утверждение бюджетов органов местного самоуправления производится гласно и публично на открытых сессиях кенеша и общественных слушаниях. Постановления кенешей об исполнении бюджетов органов местного самоуправления и решения кенешей о бюджетах на соответствующий год подлежат публикации в средствах массовой информации».

В соответствии со статьей 3 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» (далее - Закон о МСУ), одними из принципов местного самоуправления являются открытость и ответственность органов местного самоуправления перед местным сообществом и осуществление ими своих функций в интересах местного сообщества, гласность и учет общественного мнения. Согласно статье 30 Закона о МСУ, «сессии местного кенеша открыты для общественности.Каждый гражданин имеет право присутствовать на сессиях в соответствии с регламентом, утвержденным местным кенешем. Местный кенеш обязан предпринимать все меры по предварительному оповещению граждан о дате и повестке дня сессий, создавать условия для их доступа на сессии, а также доводить до сведения местного сообщества о принятых решениях».

Вопросы прозрачности деятельности государственных органов закреплены и в Конституции.Так, частью 4 статьи 33 Конституции Кыргызской Республики установлено, что каждому гражданину гарантируется доступ к информации, находящейся в ведении государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.Гарантии доступа к информации регулируются Законом Кыргызской Республики «О гарантиях и свободе доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления». Согласно статье 3 этого Закона, каждому гарантируется право доступа к информации. Государство защищает право каждого на поиск, получение, исследование, производство, передачу и распространение информации.

В соответствии со статьей 4 данного Закона, основными принципами доступа к информации являются общедоступность, объективность,своевременность, открытость и достоверность информации.Таким образом, Конституция и основанное на ней законодательство предъявляет к процедуре составления бюджета и его исполнения, как минимум, два основных требования – прозрачность и подотчетность.

Прозрачность процедуры составления бюджета

Понятие прозрачности местных бюджетов включает в себя открытость, гласность, учет мнения членов местных сообществ в осуществлении деятельности органов местного самоуправления.Прозрачность местных бюджетов заключается в обеспечении доступа граждан ко всем этапам бюджетного процесса. Доступ граждан к бюджетному процессу может быть обеспечен как путем предоставления органами местного самоуправления соответствующей информации гражданам по их заявлению, так и путем обеспечения их участия в открытых сессиях местных кенешей и общественных слушаниях при рассмотрении и утверждении бюджетов. Прозрачность бюджетного процесса обеспечивается посредством публикации (доведения до сведения граждан) информации о ходе бюджетного процесса и решений органов местного самоуправления по этим вопросам.

Подотчетность

Важнейшей составляющей обеспечения прозрачности составления и исполнения местных бюджетов является строгое соблюдение подотчетности между исполнительными и представительными органами местного самоуправления.Закон о бюджетном праве устанавливает подотчетность исполнительных органов местного самоуправления перед представительными.Статьей 47 Закона о бюджетном праве предусматривается порядок взаимоотношений между исполнительными и представительными органами местного самоуправления в вопросах составления бюджета. Так, проекты местных бюджетов составляются исполнительными органами местного самоуправления через свои финансовые органы.

Первоначальный проект местного бюджета согласовывается исполнительным органом местного самоуправления с айылным и городским кенешем.В соответствии со статьей 48 Закона о бюджетном праве, айылные и городские кенеши заслушивают доклады исполнительных органов местного самоуправления и бюджетных комиссий и рассматривают проекты местных бюджетов на очередной бюджетный год и два последующих прогнозируемых года. Согласно статье 49 Закона о бюджетном праве, айылные и городские кенеши утверждают:

местные бюджеты в общей сумме доходов и общей сумме расходов с выделением бюджета текущих расходов и бюджета развития,а также, при необходимости, размер превышения доходов над расходами;
источники доходов и направления расходов местных бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией;
размер оборотной кассовой наличности на конец года по местным бюджетам.

Статьей 51 данного Закона установлен порядок отчетности исполнительных органов местного самоуправления перед местными кенешами. Так,отчеты об исполнении местных бюджетов составляют соответствующие исполнительные органы местного самоуправления один раз в год, если иное не установлено законодательством.Бюджетные комиссии айылных и городских кенешей рассматривают отчет об исполнении бюджета, составляют заключения и представляют их соответствующему кенешу.

Айылные и городские кенеши заслушивают доклады исполнительных органов местного самоуправления и бюджетных комиссий, рассматривают заключения бюджетных комиссий и утверждают отчеты об исполнении местных бюджетов.

Обеспечение подотчетности при рассмотрении, утверждении и исполнении является важнейшим элементом реализации принципов осуществления органами местного самоуправления своих функций в интересах местного сообщества и учета общественного мнения.

Исходя из указанных принципов, решения, принимаемые на всех стадиях бюджетного процесса, должны учитывать мнение членов местного сообщества. Так, на последнем этапе бюджетного процесса - отчет об исполнении бюджета - также должна быть обеспечена доступность информации членам местного сообщества. На этом этапе также должны проводиться бюджетные (общественные) слушания, и лишь после этого отчет предоставляется местным кенешам для утверждения.

Все вышеприведенное свидетельствует, что законодательство устанавливает достаточно жесткие требования к процедуре составления, обсуждения, принятия бюджета, его исполнения. Следовательно, Счетная палата, исходя из вышеуказанных требований и реализуя свою обязанность осуществлять аудит соответствия, должна в своей деятельности четко отслеживать соблюдение ОМСУ всех установленных требований. В этих целях Счетная палата должна выработать в своих методиках четкий алгоритм своих действий в процессе аудита местных бюджетов. К этому ее обязывает вышеуказанное законодательство.

Более того, необходимость включения аудита прозрачности и подотчетности в методику аудита местных бюджетов обусловлена тем, что вопросы обеспечения прозрачности деятельности органов местного самоуправления, так же как и подотчетности органов местного самоуправления перед местным сообществом, закреплена стратегическими документами Республики. В частности, пунктом 2.7. Национальной стратегии одной из приоритетных задач в этом направлении определено «повышение ответственности и роли глав органов местного самоуправления, совершенствование форм их отчетности перед местным сообществом и депутатами местных кенешей».

Включение аудита прозрачности в разрабатываемую методику также соответствует антикоррупционной политике государства. Согласно статье 3 Закона Кыргызской Республики «О противодействии коррупции», публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является одним из принципов противодействия коррупции. В развитие этого положения закона Государственной стратегией антикоррупционной политики, утвержденной Указом Президента Кыргызской Республики от 2 февраля 2012 года № 26, предусмотрена модернизация системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов. При этом формирование и исполнение бюджетов всех уровней определены как один из механизмов реализации стратегии антикоррупционной политики.

Соблюдение принципов прозрачности и подотчетности оказывают весомое влияние на эффективность местных бюджетов и на результативность деятельности самих ОМСУ. Качественное решение вопросов местного значения, установленных Законом о МСУ, зависит от качества составления и исполнения местных бюджетов и от степени учета в бюджетах потребностей и нужд населения.

Рекомендации по основным параметрам (показателям) аудита соответствия Главной задачей аудита прозрачности и подотчетности местных бюджетов должна стать оценка вовлеченности членов местного сообщества во все стадии бюджетного процесса (составления, рассмотрения и исполнения местных бюджетов) и соблюдения подотчетности исполнительных органов местного самоуправления перед местными кенешами и населением. Исходя из вышеизложенных требований законодательства, в методику, как минимум, можно было бы включить следующие показатели, подлежащие проверке:

каким образом обеспечивался доступ граждан к местным бюджетам: бюджетные слушания или иные формы обмена информацией с населением (соцопросы)?
проводились ли общественные слушания на всех этапах бюджетного процесса (количество бюджетных слушаний, количество принявших участие граждан)?
опубликовывались ли решения органов местного самоуправления в средствах массовой информации (где, каким способом и когда)?
была ли обеспечена гласность и публичность сессий местных кенешей при принятии решений, касающихся местных бюджетов (количество допущенных в зал заседаний кенеша), граждан?
количество учтенных предложений граждан.

Назира ТЮЛЮНДИЕВА, специалист по межбюджетным отношениям ИПР

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Новое методическое руководство по проведению аудита местных бюджетов

Похожие материалы: