2015-01-26 / Финансы МСУ
Правительство Кыргызской Республики своим постановлением
№ 715 от 19 декабря 2014г. утвердило временную методику расчета объема трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления отдельных делегированных государственных полномочий. Необходимость и обязательность финансирования делегированных государственных полномочий – это норма, определенная статьей 113 Конституции КР. Кроме этого, требование к финансированию делегированных государственных полномочий заложено в нормах законов «Об основных принципах бюджетного права», «О делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий».
Но, к сожалению, из-за отсутствия механизмов финансирования делегированных государственных полномочий, вышеуказанная норма в реальности не исполнялась. Это приводило к отвлечению финансовых ресурсов из местных бюджетов на решение задач государственных органов. При этом не только нарушаются нормы Конституции КР, но и тормозится в целом развитие бюджетного процесса на местном уровне.
Процедуры формирования местного бюджета не ориентированы на возможность изыскания дополнительных источников доходов на покрытие издержек по исполнению делегированных государственных полномочий. Если на уровне центральных государственных органов принимается решение, которое влечет за собой необходимость дополнительных затрат, то государство изыскивает дополнительные ресурсы за счет принятия решения на уровне макроэкономики, например: введение новых мощностей в производстве, развитие внешней торговли, увеличение ставок налогов, улучшение налогового и таможенного администрирования и т.д. Но когда часть этих решений опускается на уровень МСУ без финансовой поддержки, то вся нагрузка ложится на местные бюджеты, которые имеют ограниченные возможности роста.
Например, если государственные органы на уровне законодательства обязывают органы МСУ заниматься вопросами развития государственной статистики, социальной сферы, ветеринарии, профилактики чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности, поддержи семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, и т.д., но не обеспечивают их финансовыми ресурсами, то органы МСУ вынуждены сокращать финансирование собственных программ развития. Кроме этого, в отсутствии должного финансирования и выполнение самих государственных полномочий стоит под вопросом.
Понимая это, в последние годы Правительство КР ускорило работу по приведению в порядок процедур делегирования государственных полномочий, в том числе механизма финансирования.Одним из результатов стало принятие постановления Правительства Кыргызской Республики № 715 от 19 декабря 2014 г. об утверждении временной методики расчета объема трансфертов,предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления отдельных делегированных государственных полномочий.
Существуют разные подходы к расчету объемов финансирования делегированных полномочий. В идеальной схеме необходимо определить объемы трудозатрат на исполнение делегированного государственного полномочия, а также объем сопутствующих расходов. Предпринимались попытки разработки такой модели финансирования, но они столкнулись со следующими проблемами:
-
отдельные государственные органы, ссылаясь на действующее законодательство, не признают полномочия, исполняемые органами МСУ в сфере их деятельности, делегированными государственными полномочиями;
-
расчет трудозатрат требует специального исследования в разрезе отдельного делегированного государственного полномочия, связанного с особенностью исполнения функций, затраченного времени, квалификации сотрудника;
-
крайне сложно учесть в расчетах такие факторы, влияющие на изменение объема финансирования, как: численность населения,количество и географическое расположение сел или размер территории города.
Многочисленные обсуждения модели финансирования делегированных государственных полномочий затягивало принятие решений по данному вопросу. Вероятно, из-за этого Правительство принимает решение остановиться на временной, переходной модели, которая будет учитывать ожидаемые затраты на основе уже фактически сложившихся расходов. Расходы будут учитывать трудозатраты по существующим ставкам оплаты труда и сопутствующим расходам.Предложена следующая формула по расчету объемов финансирования по делегированным государственным полномочиям:
-
ЦТ - годовой объем трансфертов на финансирование делегированных государственных полномочий по группам местных бюджетов;
-
ЦТi - годовой объем трансфертов i-ого органа местного самоуправления.
Объем трансферта на осуществление делегированных государственных полномочий органом местного самоуправления рассчитывается по формуле:
-
ФОТi - годовой фонд оплаты труда работников i-ого органа местного самоуправления, исполняющих в текущий период делегированные государственные полномочия.
В ФОТ включаются надбавки к заработной плате, с учетом условий высокогорья или отдаленности региона, и отчисления в Социальный фонд Кыргызской Республики;
-
М3 - материальные затраты на одного специалиста, исполняющего делегированные государственные полномочия, которые включают: командировочные расходы, расходы на услуги связи, канцелярские товары,рассчитываемые по фактическим затратам предыдущего периода или прошлых лет, по последним, имеющимся данным на период планирования по группам местных бюджетов;
-
Ч - фактическая численность специалистов, исполняющих делегированные государственные полномочия.
Примечание: необходимо обратить внимание, что значение МЗ рассчитывается как среднее значение затрат всех, например, айылных аймаков Кыргызской Республики, а не конкретного муниципалитета. В Постановлении Правительства КР определены первые 4 государственных органа, чьи делегированные государственные полномочия будут финансироваться по этой формуле: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, Министерство труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики, Министерство сельского хозяйства и мелиорации Кыргызской Республики, Социальный фонд Кыргызской Республики.
При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день из вышеперечисленных государственных органов во всех органах МСУ на постоянной основе имеется только штатная единица экономиста-статиста, исполняющего полномочия Национального статистического комитета. Объем расходов по данному полномочию может в полной мере быть подсчитан по данной формуле. По другим полномочиям, указанным в Постановлении Правительства, объем трудозатрат неизвестен, и предложенная формула пока не может быть применима.
Но если в соответствии с требованиями Закона «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» вышеуказанные государственные органы осуществят процедуру делегирования по полномочиям, указанным в постановлении Правительства, то формула позволит рассчитать объем
дополнительных трансфертов.Для органов местного самоуправления необходимо прояснить важный вопрос: повлияет ли дополнительный трансферт на расчет объема выравнивающего гранта?
В репрезентативную систему по расчету доходного потенциала трансферты не входят, но есть дополнительное положение: прочие виды доходов, не входящие в репрезентативную систему, также учитываются при расчете бюджетной обеспеченности местного бюджета и считаются распределенными между местными бюджетами пропорционально их доходному потенциалу, рассчитанному по доходам, входящим в репрезентативную систему. Пока не совсем понятно, как эта норма будет осуществляться на практике. Если дополнительный трансферт будет засчитываться при расчете первой части выравнивающего гранта, то его объем для конкретного муниципалитета уменьшится. Ожидаемое падение частично могло бы быть компенсировано ростом индекса бюджетных расходов, но в репрезентативную систему расходных обязательств входят только обязательства по решению вопросов местного значения, и не факт,что расходы по делегированным государственным полномочиям будут учитываться.
Можно предположить, что если дополнительный трансферт на финансирование делегированных государственных полномочий повлечет снижение объема выравнивающего гранта, то на дотационные айылные аймаки модель финансирования делегированных полномочий не окажет позитивного воздействия. Положительный эффект получат «самодостаточные» айылные аймаки, укоторых часть средств местных бюджетов освободится на решение вопросов местного значения.Несмотря на определенные вопросы, связанные с применением временной методики, это, безусловно, позитивный факт, который должен повлиять на продолжение процесса разграничения расходных обязательств государственных органов и органов местного самоуправления.
