2026-05-13 / Развитие регионов

По материалам обзора, подготовленного Лидией БУДИСА, консультантом Института политики развития

Кыргызстан – страна высокогорья. Горный ландшафт влияет на все аспекты развития страны, создавая как вызовы, так и возможности. Но чтобы правильно ответить на вызов, решить проблемы и использовать возможности, необходимо формировать адресную государственную политику развития высокогорных и труднодоступных территорий. Министерство экономики и коммерции Кыргызской Республики разрабатывает проект Государственной программы по развитию высокогорных, отдаленных и приграничных территорий Кыргызской Республики до 2030 года. Для подготовки аналитической части Программы и определения приоритетных направлений государственной политики в этой области Министерством создана рабочая группа. Аналитическую поддержку рабочей группе оказывает Институт политики развития, и чтобы понять, как вопрос решается в других горных странах, консультант Института Лидия БУДИСА сделала обзор международной практики, включая опыт Швейцарии, Непала, Норвегии, Грузии. Тема затрагивает интересы многих местных сообществ и органов МСУ Кыргызстана, а потому журнал «Муниципалитет» продолжает серию публикаций о том, как управляют развитием горных территорий другие страны, продолжается серия статьей об опыте Швейцарии (см. статью об опыте Грузии в октябрьском номере журнала (№168) за 2025 год, об опыте Непала – в январском номере (№171) на 2026 год; об опыте Норвегии – в февральском номере (№172)).

ГОРНЫЕ ТЕРРИТОРИИ РАЗВИВАЮТСЯ НЕ ОТДЕЛЬНО, А ЧЕРЕЗ СИСТЕМУ

Первый важный вывод из швейцарского опыта звучит неожиданно просто: в стране нет отдельной государственной программы, которая была бы посвящена только горным или только удаленным территориям. Поддержка таких районов «встроена» в общую региональную политику, а ключевым национальным механизмом выступает Новая региональная политика Швейцарии. Ее смысл не в том, чтобы «раздать субсидии всем понемногу»¹, а в том, чтобы усиливать конкурентоспособность регионов, поддерживать структурные изменения, помогать создавать добавленную стоимость, опираясь на сильные стороны конкретной территории и расширять сотрудничество между кантонами² и трансграничное сотрудничество.

Для муниципального управления это принципиально: горные и приграничные районы рассматриваются не как «просители помощи», а как территории со своей экономикой, которая может развиваться быстрее, если государство помогает снять конкретные ограничения, а местные власти и бизнес берут на себя обязательства и софинансирование. 

КТО ЗА ЧТО ОТВЕЧАЕТ: ФЕДЕРАЦИЯ, КАНТОНЫ, МУНИЦИПАЛИТЕТЫ И ПАРТНЕРЫ

Швейцарская модель построена на разделении ответственности между Конфедерацией, 26 кантонами и местным уровнем. Национальный центр задает стратегию, инструменты и рамки отчетности; кантоны переводят общую стратегию в свои программы реализации и определяют приоритеты; региональные ассоциации, муниципалитеты, предприятия, университеты и общественные группы формируют и исполняют конкретные проекты.

Важно, что эта система организована в понятные циклы. Национальная рамка задается многолетней программой на семь лет (в Новой региональной политике рассматривается период 2024-2031 годов), внутри нее действуют четырехлетние федеральные операционные циклы и четырехлетние кантональные программы реализации, а проекты чаще всего имеют горизонт два-три года. Такая шкала времени дисциплинирует всех участников: долгие цели не теряются, но при этом есть регулярная возможность корректировки и обновления портфеля проектов.

КАК РЕШАЮТ ГЛАВНЫЙ ВОПРОС: КАКИЕ ТЕРРИТОРИИ СЧИТАТЬ «НУЖДАЮЩИМИСЯ»?

Вторая сильная сторона подхода – ясная логика отбора. Территориальная сфера действия Новой региональной политики основана не на высоте территории над уровнем моря, а на концепции структурной слабости, то есть сочетании экономических, демографических и географических факторов. В документе перечислены измеримые критерии, которыми пользуются при определении таких зон.

На практике это выглядит так: учитывается доступность (сколько времени занимает дорога до более крупного городского центра), структура занятости и производительность, включенность жителей в рынок труда, демографическая динамика, уровень доходов, качество инфраструктуры и услуг, типология муниципалитетов, а также приграничное положение. Приграничность рассматривается не как формальная линия на карте, а как реальная экономическая ситуация, когда значимая доля жителей ежедневно пересекает границу или муниципалитет расположен близко к ней, из-за чего рынок труда и конкуренция для местного бизнеса отличаются от внутренних территорий. В приграничных районах это обычно означает регулярные поездки людей на работу и обратно, поездки за медицинской помощью и обучением, закупки товаров и запчастей для хозяйства, а также продажу продукции на соседнем рынке, если он ближе или выгоднее.

Для Кыргызстана, где в будущей программе одновременно будут встречаться и горные доли-ны, и отдаленные села, и приграничные районы с особой логистикой, это важный сигнал: критерии должны быть заранее понятны и измеримы, иначе деньги будут распределяться по принципу «кто громче попросит», а не по принципу наибольшего эффекта для людей и экономики.

КАК ГОСУДАРСТВО ПОМОГАЕТ БИЗНЕСУ В ГОРАХ: НЕ «ПОДДЕРЖКА РАДИ ПОДДЕРЖКИ», А ЗАПУСК ПАРТНЕРСТВ 

Содействие развитию предпринимательства в горных территориях в Швейцарии выглядит как сочетание трех решений.

Во-первых, государственные деньги работают как совместное финансирование. Федеральные средства идут через программные соглашения с кантонами, но кантон обязан вложить сопоставимую сумму, а уже на уровне проекта обычно добавляются муниципальные и частные средства. Это жестко отсекает «бумажные проекты»: если местные партнеры не готовы вкладываться, значит, проект либо не нужен, либо не проработан (опять следует напомнить, что софинансирование применяется в отношении экономических проектов, а не базовой инфраструктуры).

Во-вторых, используются два основных финансовых инструмента: безвозвратные гранты и кредиты. Кредиты в документе описаны как базовый инструмент для экономической инфраструктуры: бизнес-парков, логистических центров, инновационных кластеров. Гранты поддерживают инновационные сети и небольшую инфраструктуру, которая запускает предпринимательскую активность и развивает навыки (например, в сфере производства мясной и молочной, ягодной и фруктовой продукции туристических услуг и тому подобных секторов местной экономики).

В-третьих, особую роль играют партнерства с научными институтами и площадками развития инноваций. В документе упомянуты шесть платформ Региональной инновационной системы, работающих вместе с близлежащими кантонами и партнерами, а также сеть Regiosuisse – это инфраструктура обмена практикой, обучения и сопровождения. Для горных муниципалитетов это особенно ценно, потому что позволяет «подтягивать» компетенции и технологии туда, где в администрации и у бизнеса объективно меньше кадровых и финансовых возможностей.

ГОРНЫЙ КАНТОН КАК «ЛАБОРАТОРИЯ ПРАКТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ»:  ПРИМЕР ГРАУБЮНДЕНА

Рассмотрим пример кантона Граубюнден как крупнейшего и наиболее горного региона, где почти вся территория входит в периметр Новой региональной политики, кроме агломерации центра. Программа развития кантона на 2024- 2027 годы описана как попытка превращать географические ограничения в потенциал развития, и это делается через несколько направлений, понятных любому муниципальному руководителю: модернизацию туризма, цифровую и транспортную связь, устойчивое использование ресурсов (древесина, вода, энергия), а также развитие сотрудничества между муниципалитетами и соседними территориями.

Особенно полезны конкретные примеры проектов, которые в документе представлены как «перевод приоритетов в практические действия».

Один из таких примеров – межкантональная Альпийская сеть цикличной экономики, которая помогает малым и средним предприятиям тестировать методы циклического производства и сокращения отходов, создает общую цифровую платформу и запускает специальную маркировку для пилотных продуктов. Для горных районов Кыргызстана, где часто нет «критической массы» предприятий, чтобы поддерживать отдельные отраслевые центры, такая сеть показывает реалистичный путь: объединять бизнес не по административной принадлежности, а по общей проблеме и общей пользе. На практике чаще всего речь идет о поддержке небольших производств и услуг: молочное и мясное хозяйство с переработкой, сушеные ягоды и травы, пчеловодство, деревообработка и ремонт техники, семейные гостевые дома и сервисы для туристов, а также малые логистические и торговые услуги.

Другой пример – лесопромышленный кластер в регионе Сурсельва, построенный вокруг идеи «цепочки добавленной стоимости» для горной древесины. Вместо того чтобы вывозить сырье, регион усиливает местную переработку, создает рабочие места и даже внедряет профессиональ-ный модуль в техническом училище. Этот кейс важен не только для лесных районов: он показывает, что государственная поддержка начинает работать по-настоящему, когда она связывает ресурсы территории, местную переработку и подготовку кадров.

Третий пример – лаборатория инноваций в туризме в Давосе, которая дает стартапам и малому гостиничному бизнесу рабочее пространство и наставничество в области цифрового и климатически устойчивого туризма, а также академия цифрового туризма, где предприятия получают навыки Интернет-маркетинга и управления данными. Это именно то, чего часто не хватает в горных туристических зонах: природных красот много, а управленческих и цифровых навыков для устойчивого дохода – мало.

Четвертый пример – проекты «интеллектуальной мобильности» в долинных территориях, где тестируются электрические шаттлы и платформы совместного использования транспорта, связывающие долины с железной дорогой. За этой технологией стоит очень простая идея: для бизнеса и людей важна не «формальная удаленность», а реальное время поездки и возможность добраться до работы, учебы, услуги.

КОГДА ТЕРРИТОРИЯ И ГОРНАЯ, И ПРИГРАНИЧНАЯ: ПРИМЕР ТИЧИНО 

Для Кыргызстана особенно интересны случаи, где «горность» и «приграничность» накладываются друг на друга. Кантон Тичино в Швейцарии одновременно горный и приграничный, отделен от остальной части страны Альпийским хребтом и при этом тесно связан с северной Италией. Такая двойная география создает двойную уязвимость: ограниченную доступность в горных долинах и зависимость от внешнего рынка труда и конкуренции вдоль границы. 

Ответ на эти уязвимости в программе Новой региональной политики на 2024-2027 годы сформулирован как две взаимодополняющие цели: оживление периферийных долин и повышение устойчивости приграничной экономики. В долинах поддерживаются новые формы предпринимательства, связанные с устойчивым туризмом, горным сельским хозяйством и небольшим производством. А в южном городском коридоре меры сосредоточены на инновациях и конкурентоспособности малого и среднего бизнеса, причем приграничная интеграция с Ломбардией рассматривается как ресурс развития. 

Здесь важно, что «приграничность» не тракту-ется только как риск. Наоборот, трансграничный инновационный коридор может поддерживать совместные проекты в сферах чистых технологий, биотехнологий и цифровой трансформации, финансируемые совместно национальными средствами и программой трансграничного сотрудничества Interreg (Программа Interreg VI A Италия–Швейцария 2021–2027 годов). Для приграничных районов Кыргызстана, где бизнес часто живет логикой соседнего рынка, это сильный урок: политика должна одновременно защищать местную экономику от «вытягивания» кадров и доходов и, вместе с тем, использовать соседство как возможность для кооперации и расширения рынков.

Кластер чистых технологий создает экосистему сотрудничества предприятий и университета прикладных наук, а также привлекает значимые государственно-частные вложения в совместные проекты. Биомедицинский центр поддерживает стартапы лабораторными помещениями и наставничеством. Энергетический цикл в одной из долин строится вокруг совместного инвестиционного фонда для модернизации и малых гидроэнергетических проектов, а цифровая лаборатория помогает предприятиям поднимать уровень цифровизации через обучение и небольшие гранты. Даже проект трансграничной мобильности решает не «символическую» задачу, а практическую: продажи билетов и обмен данных в общественном транспорте через границу, чтобы снизить пробки и время в пути.

Отдельно в документе подчеркнуто требование софинансирования: каждый одобренный проект должен иметь заметную долю вложений от частных или муниципальных партнеров, чтобы поддержка не превращалась в «внешнюю помощь без местной ответственности».

ДЕНЬГИ И ПРАВИЛА: СКОЛЬКО СТОИТ СИСТЕМА И ПОЧЕМУ ОНА РАБОТАЕТ?

На период 2024-2031 годов Конфедерация (центральное правительство Швейцарии) выделяет 400 миллионов швейцарских франков в виде грантов и 400 миллионов швейцарских франков в виде кредитов, то есть общий пакет федеральных обязательств составляет 800 миллионов. При этом федеральный франк привлекает еще несколько франков со стороны кантона и партнеров проекта, в итоге объем государственного вклада становится рычагом софинансирования.

Дополнительно государство использует фискальный инструмент налоговых льгот для структурно слабых регионов, действующий отдельно от бюджета Новой региональной политики. Это еще один урок для Кыргызстана: поддержка горных и приграничных территорий может и должна быть многослойной, сочетая проекты развития, инфраструктурные решения и экономические стимулы, но при этом требуя прозрачной логики, чтобы предприниматели и муниципалитеты не терялись в «лесу программ».

ЧТО ПОЛЕЗНО УЧЕСТЬ КЫРГЫЗСТАНУ ПРИ РАЗРАБОТКЕ БУДУЩЕЙ ПРОГРАММЫ?

Швейцарский опыт демонстрирует не только сильные стороны системы, но и сложности. В частности, отмечается, что кантоны измеряют успех по-разному, возможность сравнения показателей ограничена, а мониторинг часто сосредоточен на краткосрочных результатах, а не на долгих изменениях. Удаленные предприятия не всегда включаются в инновационные сети, а слабые территории иногда сталкиваются с нехваткой ресурсов для софинансирования хороших проектов. Эти «узкие места» полезны тем, что позволяют заранее предусмотреть защитные решения.

Если собрать уроки в практическом виде, то для Кыргызстана особенно важны пять направлений.

Во-первых, будущая программа будет сильнее, если заранее задаст понятную систему критериев, по которым определяются горные, отдаленные и приграничные территории с приоритетом поддержки, и эти критерии должны быть связаны не только с географией, но и с доступом к рынкам труда, инфраструктуре и услугам. 

Во-вторых, поддержка бизнеса в горах эффективнее работает через проектные парт-нерства и совместное финансирование, когда муниципалитеты и предприниматели вкладывают свои ресурсы и несут ответственность за резуль-тат, а государство помогает снизить риски, «собрать» цепочку и дать старт. На практике чаще всего речь идет о поддержке небольших производств и услуг: молочное и мясное хозяйство с переработкой, сушеные ягоды и травы, пчеловодство, деревообработка и ремонт техники, семейные гостевые дома и сервисы для туристов, а также малые логистические и торговые услуги.

В-третьих, в горных и удаленных территориях особенно востребованы «институты доведения технологии до практики»: университеты прикладных наук, региональные лаборатории, центры компетенций, наставничество для малых предприятий и площадки обмена опытом. Без этого деньги часто тратятся на инфраструктуру, которая не становится экономикой.

В-четвертых, приграничные горные районы требуют двойной политики, как в примере Тичино: параллельной поддержки периферийных долин и конкурентоспособности приграничной экономики, а также инструментов сотрудничества, которые превращают соседство из риска в возможность.

В-пятых, программа будет убедительнее для людей, если сразу заложить простую систему измерения результата, понятную муниципальным руководителям и жителям: что изменилось в доступности услуг, в занятости, в устойчивости малого бизнеса, в продолжительности поездки, в реальной стоимости и качестве базовых сервисов.

ВМЕСТО ВЫВОДА

Швейцарский опыт не предлагает простого и универсального решения, но показывает рабочую конструкцию: долгий горизонт целей, понятные циклы планирования, измеримые критерии отбора территорий, совместное финансирование, опора на местные сильные стороны и постоянное внимание к тому, чтобы экономика гор и приграничья держалась не только на природной красоте, но и на знаниях, связанности, инициативе предпринимателей и способности местной власти сопровождать развитие. 

Для Кыргызстана, который стоит на пороге создания собственной программы поддержки горных, приграничных и отдаленных территорий, это особенно ценно: речь идет не о копировании чужой модели, а о том, чтобы заранее собрать систему так, чтобы она работала в пользу жителей там, где расстояния и границы ежедневно проверяют на прочность любые управленческие решения. 

 

____________ 

¹ Здесь важно понимать, что Швейцария и Кыргызстан имеют разную длительность новейшей истории, а существующие условия жизни в горных поселениях двух стран отличаются существенно. В Швейцарии существуют другие механизмы финансирования базовой инфраструктуры, что позволяет поддерживать условия жизни на высоком уровне. В Новой региональной политике речь идет, в большей степени, об экономическом развитии. То есть, для Кыргызстана это не означает, что нужно отказаться от субсидий для улучшения базовой инфраструктуры в горных селах.

² Кантон – это административная единица Швейцарии (субъект конфедерации), по масштабу схожа с районами или областями Кыргызстана, так как кантоны существенно отличаются по размеру территории и численности населения.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•