Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Партийный фактор и местные кенеши: готовимся к местным выборам-2016

2015-06-15 / Депутатские истории

Институт политики развития давно и внимательно следит за воздействием партийного фактора на процесс формирования и качество работы местных кенешей муниципалитетов Кыргызстана. Напомним, местные выборы 2012 года, продолжившиеся в 2013 и 2014 годах, впервые в истории проходили под влиянием партийного фактора, так как в городах граждане вообще были лишены права избирать депутатов местных кенешей вне партийного списка, а в селах выборы проходили по смешанному принципу. В преддверии выборов 2012 года мы много писали о том, что партийный принцип формирования местных кенешей противоречит природе местного самоуправления, что партийные кенеши будут следовать интересам своих партий, пренебрегая интересами избирателей. Оппоненты отвечали нам, что партийные местные выборы необходимы для партийного строительства и усиления парламентской системы управления страной. Однако ни та, ни другая сторона не могли привести однозначных убедительных доказательств того, в чьих интересах будут работать партийные кенеши. Сегодня, на пороге следующих выборов в местные кенеши, мы пытаемся анализировать практику и отношение к партийным кенешам со стороны граждан. Выводы неоднозначные. Очевидно лишь одно – анализ необходимо продолжить, чтобы успеть до новых местных выборов 2016 года принять верные решения, в интересах жителей местных сообществ и местного самоуправления.

О плюсах из первых рук …

Специалисты Института политики развития еще в 2014 году провели блиц-опрос депутатов некоторых местных кенешей сел и городов Кыргызской Республики и выяснили мнение депутатов о том, есть ли улучшения в работе местных кенешей, вызванные партийным принципом. Вот что мы узнали:

увеличилось количество сессий (раньше 4-6 сессий в год, сейчас больше 10);
сессии стали проводиться открыто для всех, в сессии участвует общественность города;
сессии стали проводиться дольше, включают подробное обсуждение;
заседания постоянных комиссий стали качественными (раньше перед сессий за час встречались и согласовывали проект документа, сейчас это полноценные заседания за несколько дней до сессии с реальными решениями и заключениями).

Заметно, что улучшения вызваны более ответственным отношением депутатов к своей миссии.Это вполне может быть следствием требования партийной дисциплины. Но это может быть следствием обновления сознания депутатского корпуса – известно, что в местные кенеши пришло большое число новых депутатов, например, в Иссык-Кульской области уровень замены составил около 80 процентов.

О минусах из первых рук

В первые поствыборные годы практика показала, что партийные кенеши столкнулись со множеством проблем, разделение на фракции не позволяло быстро и эффективно находить компромиссные решения, много трудностей возникло с выборами глав исполнительных органов МСУ, в рамках уже упомянутого блиц-опроса удалось выяснить следующее:

депутаты разделены по фракциям, первичны личные амбиции депутатов, а проблемы города вторичны;
слишком долго рассматривали кандидатуры мэра, вице-мэров и аппарат мэрии, потом взялись за руководителей городских структур;
депутатский потенциал ниже, чем в прошлых созывах, по партийным спискам пришли депутаты без образования, опыта работы, а по одномандатной избирательной системе каждый кандидат проходил через сито и избирались самые достойные;
городские партийные ячейки не работают, есть несколько офисов, но они активизируются только на этапе выборов;
за год не проведено ни одной встречи с избирателями, а в прошлых созывах это было регулярной практикой;

отношения между мэрией и горкенешем очень тяжелые, депутаты мешают работе мэрии, из-за несвоевременного рассмотрения вопроса мэрия не может выполнить ту или иную задачу.Из этих комментариев видно, что в местные кенеши пришли люди, с одной стороны, амбициозные, стремящиеся к власти и контролю, с другой – явно не обладающие необходимыми для этого знаниями. Очень напоминает симптомы «болезни роста» всей системы управления.

Области расходятся в оценках

В 2012 и 2015 годах Институт политики развития проводил опросы граждан в отношении различных аспектов их отношения к вопросам местного самоуправления. В анкету был включен и блок вопросов в отношении местных кенешей. Исследование в очередной раз показало, что работу местного самоуправления в Кыргызстане очень трудно оценивать по методу «средняя температура по больнице». Местные сообщества в Кыргызстане отличаются, в зависимости от региона, весьма существенно. Как средняя температура по больнице не дает представления о качестве лечения и квалификации врачей, так и средняя оценка степени влияния партийного фактора на работу представительных органов МСУ – местных кенешей – не дает ясности политикам. В среднем, жители страны в своей оценке влияния партийного фактора разделились примерно поровну, с разницей в один–единственный процент.Но в областном разрезе картина меняется радикально! Например, более 80 процентов жителей Баткенской и Джалал-Абадской областей уверены,что партии не влияют на работу кенешей, тогда как около 70 процентов Таласской и Чуйской областей убеждены в обратном. В Баткенской области только 4 процента жителей верят в то, что партии полностью влияют на работу кенеша, а в Нарынской и Таласской областях таких граждан больше в четыре-пять раз.

Чем беднее сообщество, тем меньше интереса у партий.

Институт политики развития регулярно проводит различные замеры состояния развития местного самоуправления в Кыргызской Республике,что позволяет проводить сравнения между различными параметрами и находить корреляции – связи. Поэтому мы сравнили отношение граждан к влиянию политических партий с Индексом возможностей местного самоуправления, рассчитанным в рамках работы над Национальным докладом о человеческом развитии «Здесь и сейчас», посвященном местному самоуправлению. В докладе, опубликованном в 2012 году, был впервые введен Индекс возможностей местного самоуправления – ИВМСУ. Возможности территории в значительной степени определяют возможности самого муниципалитета. Наличие инфраструктуры, трудовых ресурсов, жилищного фонда в значительной мере не только предопределяет уровень человеческого развития на данной территории, но и возможности органов МСУ решать местные проблемы. ИВМСУ и характеризует возможности территории. Данный индекс состоит из трех областей: демографические возможности территории (демографическая нагрузка и коэффициент смертности), социальные услуги (площадь жилых помещений и количество учителей), экономические возможности (основные фонды и заработная плата). Каждый индикатор может быть как позитивным (то есть увеличивать потенциал территории, создавать ресурсы), так и негативным (уменьшать потенциал территории, потреблять ресурсы).

ИВМСУ был рассчитан для каждого муниципалитета, но для сравнения между областями использовались относительные данные – доля «сильных» и доля «слабых» МСУ. Под «слабыми» МСУ здесь понимались муниципалитеты, чей потенциал был в нижней четверти (все муниципалитеты в зависимости от значения индекса возможностей делились на четверти – квартили; при этом в первый квартиль – сильных – попадали муниципалитеты с наилучшим значением индекса, в четвертый – с наихудшим).При сопоставлении доли «слабых» МСУ и отношением граждан к партийному фактору была выявлена закономерность, связь, которую наглядно демонстрирует Диаграмма . Заметно, что кроме Таласской области, регионы демонстрируют тесную прямую связь между двумя данными параметрами – чем ниже потенциал муниципалитета, тем меньше там людей, которые верят во влияние партийного фактора. Есть ли этому простое объяснение? Думается, что «бедные» муниципалитеты не представляют большого интереса для политических партий – там нечего делить, не за что бороться. Поэтому партии не проявляют себя перед гражданами в работе кенеша в «бедных» муниципалитетах.В разрезе «город-село» исследование показало предсказуемый результат – в городах активность партий в кенешах выше, более чем в два раза . Это связано с тем, что, согласно законодательству, именно в городах местные кенеши формируются исключительно по партийному принципу.

Как изменилось качество работы?

Безусловно, исследователей интересовал вопрос, в чем выражается партийное влияние? Как изменилось качество работы местных кенешей после выборов 2012-2013 годов, когда впервые в истории страны местные советы формировались с активным участием политических партий? Справедливы ли были подозрения экспертов о том, что партийные кенеши противоречат идее местного самоуправления, а их интересы конфликтуют с интересами местного сообщества.

Анализ таблицы 3 привлекает внимание к наиболее существенным значениям в оценках граждан. Так, каждый пятый житель Баткенской и Чуйской областей заметили, что местные кенеши,сформированные по партийному принципу, стали строже следить за работой исполнительных органов. Но среди жителей Иссык-Кульской и Ошской областей таких почти нет. Каждый третий житель Чуйской области считает, что местный кенеш «помолодел»; а каждый четвертый житель Таласской области уверен, что местный кенеш подчиняется командам политических партий и игнорирует интересы местных сообществ. В целом, восприятие работы местных кенешей от области к области очень отличается, но все же больше отмечено улучшение качества работы (24 процента) и усиление контроля за исполнительными органами (31 процент).

Сравнение с результатами опроса, проведенного в 2012 году, показало, что существенно снизилась доля респондентов, кто был уверен в наступлении негативных последствий партийных выборов – торможение в принятии решений из-за разделения на фракции. В 2012 году эта доля составляла 87 процентов, в 2015 году – только 11 процентов. Можно было бы принять за «неоправдавшиеся опасения», если бы не одно «но», которое заключается в том, что пик споров пришелся на 2013 год, когда фракции боролись за посты руководителей исполнительных органов МСУ – глав АА и мэров городов. Общеизвестно, что борьба была острой, многие кенеши были даже распущены из-за неспособности договориться, особенно городские. А к 2015 году проблема была решена просто потому, что постов не осталось, и можно смело предположить, что респонденты просто констатируют решение этой проблемы.

Бросается в глаза, что значительная часть горожан – 44 процента – считает, что городские кенеши стали строже следить за работой исполнительных органов местного самоуправления, тогда как в селах с этим согласны менее 30 процентов.Несмотря на то, что многие граждане отметили улучшения в работе местных кенешей, избранных по партийному принципу, большинство – больше 55 процентов – все же уверенно говорит о том, что кенеши не должны формироваться по партийному принципу. Немногим менее трети – 27 процентов – затрудняются ответить, а поддерживают партийные кенеши 17 процентов. Неожиданным выглядит тот факт, что среди мужчин противников кенешей больше, чем среди женщин.

Доверяют ли граждане местным кенешам право выбирать мэров или главу айыл окмоту?

Ответ скорее отрицательный, чем положительный. Наблюдая за противостоянием фракций в процессе обсуждения кандидатов на пост главы исполнительного органа местного самоуправления, граждане делают собственные выводы. Они начинают считать, что доверять местным кенешам такое важное и ответственное дело не стоит, лучше уже идти на прямые выборы или даже назначать руководителей МСУ «сверху».Об этом красноречиво говорит динамика отношения граждан к формам выборов — число тех, кто готов доверить это решение местным кенешам, снизилось, и снизилось весьма существенно, почти ВТРОЕ (!!!) с 50 до 17 процентов. Иными словами,пять лет назад каждый второй кыргызстанец считал, что местным кенешам нужно доверить выборы главы муниципалитета. Теперь так думает только каждый пятый житель страны.

Диспозитивные нормы

Нельзя не заметить, что отношение к кенешам,выборам, партиям существенно меняется от региона к региону. И это неудивительно. Менталитет, традиции,экономические возможности у областей очень разные. Поэтому целесообразно задуматься о том, что и способы выборов руководителей органов МСУ тоже могут отличаться. Достаточно посмотреть на сравнительную Диаграмму 5, чтобы понять, насколько население одной области по своим политическим предпочтениям может отличаться от других областей.Для решения проблемы теория права предлагает использовать диспозитивные нормы. Диспозитивные нормы — это нормы права, предоставляющие субъектам возможность самим решать вопрос об объеме и характере своих прав и обязанностей.

При отсутствии такой договоренности вступает в действие второе предписание, содержащееся в этих нормах. При этом диспозитивные нормы применяются с 45 г. до н.э., когда в Древнем Риме был принят закон “Lex Yulia municipalis”, на основе которого было построено местное самоуправление, а также более поздние нормативные акты. И диспозитивные нормы часто применяются именно в отношении законодательства, регулирующего местное самоуправление.Если Кыргызская Республика введет диспозитивные нормы в систему местного самоуправления, то субъекты — местные сообщества — могут в своем уставе сами определить способ выборов глав МСУ. А если местные сообщества избегают определять это в своем уставе, то закон устанавливает форму выборов для таких сообществ — прямые или косвенные (как решит законодатель).

Пища для размышлений

Итак, мы получили некоторые данные о том, как граждане Кыргызской Республики оценивают работу местных кенешей, избранных по партийному принципу, и каковы их предпочтения. Выводы предстоит делать политикам, если они хотят оправдать ожидания своего электората. А мы лишь предложим некоторые заключения, вытекающие из сухих цифр.

Активность политических партий в кенешах существенно различается в различных областях. Наибольшую активность партии проявляют в кенешах Таласской и Чуйской областей, немного меньше — в кенешах Ошской, Нарынской и Иссык-Кульской областей, и почти не активны в кенешах Баткенской и Джалал-Абадской областей.
Политические партии не проявляют своей активности в кенешах муниципалитетов с низким потенциалом: чем беднее муниципалитет, тем ниже активность политических партий.
Граждане считают, что качество работы местных кенешей, избранных по партийному принципу, улучшилось, но нe поддерживают идею о том, что местные кенеши должны быть партийными.
Пять лет назад каждый второй кыргызстанец считал, что местным кенешам нужно доверить выбор главы муниципалитета. Теперь так думает только каждый пятый житель страны. За пять лет число сторонников косвенных выборов глав МСУ снизилось втрое.
Правительству и парламенту стоит учесть региональные различия и подумать о введении диспозитивных норм в выборное законодательство. Международная практика позволяет, а население ожидает.М

Рубрики

Архив:

Научно-популярный журнал

Партийный фактор и местные кенеши: готовимся к местным выборам-2016

Похожие материалы: