Муниципалитет Илимий-популярдуу журнал

6 (92) 20 Август 2019

ISBN 1694-7053
Массалык маалымат каражаттарын
каттоо жөнүндө күбөлүктүн каттоо номери 1785.

dpi

Муниципалитет - бул аймактын, ал жерде жашаган калктын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын үчилтиги

Күчтүү мамлекет – күчтүү жергиликтүү өз алдынча башкаруу

2013-05-31 / Актуалдуу тема

Жергиликтүү мамлекеттик администрация тууралуу Мыйзамда (мындан ары – ЖМА тууралуу Мыйзам же Мыйзам эле) «Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө» Мыйзам мындан ары – ЖӨБ жөнүндө Мыйзам) менен катар концептуалдык жана укуктук мүнөздөгү бир катар кемчиликтер бар.

Белгилүү болгондой, Кыргызстанда жеринде башкаруу эки бөлүктөн турат: мамлекеттик башкаруу (жергиликтүү мамлекеттик администрация жана тармактык мамлекеттик органдардын аймактык башкармалыгы) жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу. Жергиликтүү өз алдынча башкаруунун көйгөйлөрү жергиликтүү мамлекеттик башкаруунун көйгөйлөрү менен тыгыз байланышта. Бул бир караганда бири-бирине кошулган идиштер өңдүү, аларда табиятына жараша суюктуктун деңгээли бирдей болуш керек. Эгерде идиштер ортосундагы байланыш бузула турган болсо, анда идиштердин биринде (мамлекеттик башкаруу) башка идишке (өз алдынча башкаруу) караганда деңгээл жогору болот. Мына ушул маанисинен алып, ушул идиште – жергиликтүү мамлекеттик башкарууда баары жайындабы деген маселени изилдеп көрүш керек.
 
Жергиликтүү мамлекеттик башкаруунун борбордук төңөлүгү болуп жергиликтүү мамлекеттик администрация эсептелет. Анын иши Конституциядан баштап, тармактык мыйзамдарга чейинки өлкөнүн бир катар мыйзам акттары менен жөнгө салынат. Конституция жергиликтүү мамлекеттик администрациялар тууралуу эске гана салып, дагы да кеңири жөнгө салуу маселеси үчүн мыйзамга жиберет. Мыйзамдык акттардын кийинки катарларындагы негизги орунду «Кыргыз Республикасынын Өкмөтү жөнүндө» Мыйзам жана «Жергиликтүү мамлекеттик администрация жөнүндө» Мыйзам ээлейт. Анткен менен башка дагы тармактык мыйзамдар (билим берүү тууралуу, саламаттык сактоо тууралуу, суу тууралуу, Жер жана башка кодекстер) чоң мааниге ээ, анткени бир беткей тармактык централдаштыруу саясатынын күбөсү болуп эсептелет. Бул тууралуу төмөндө дагы сөз кылабыз. «Жергиликтүү мамлекеттик администрация жөнүндө» мыйзамдын көпчүлүк жагынан декларативдүү мүнөзү ушул тармактык централдаштыруунун натыйжасы болуп эсептелет. Бул мыйзам жергиликтүү мамлекеттик администрацияга зарыл болгон ыйгарым укуктарды бербейт. Жергиликтүү мамлекеттик администрацияда дагы да күчтүү башка мамлекеттик органдарга карата зарыл болгон ыйгарым укуктардын жоктугу адекватсыз мыйзамдар жана административдик практика түрүндө жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарына болгон негизсиз басымга айланып кетүүдө.
 
Айталы, мисалы, жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын башчыларынын өздүгүнө байланыштуу маал-маалы менен жаңжалдар орун алып келет. Алардын айрымдарын кылмыш дүйнөсү менен алакасы бар дешсе, кээ бирлерин бийликке коррупциялык схемалар боюнча келген деп айыпташат. Жергиликтүү мамадминистрациянын башчысы жетиштүү убакыт иштебестен, өз ыктыяры менен иштен кеткен учурлар болот. Мындай окуялар бир катар сепбетерден, анын ичинен мыйзамдагы тартиптен улам болот. Бирок жергиликтүү өз алдынча башкаруу тууралуу азыркы мыйзамдар да аларды аткара келгенде айрым маселелерди жана дооматтарды алып таштамак.
 
Жергиликтүү мамлекеттик администрация тууралуу Мыйзамда (мындан ары – ЖМА тууралуу Мыйзам же Мыйзам эле) «Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө» Мыйзам (мындан ары – ЖӨБ жөнүндө Мыйзам) менен катар концептуалдык жана укуктук мүнөздөгү бир катар кемчиликтер бар. Бул кемчиликтер өкмөт жана премьер-министр тарабынан Мыйзамды туура аткаруудагы көйгөйлөрү менен улам тереңдөөдө.
 
Концептуалдык маселе: мыйзам жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын жетиштүү деңгээлде өз алдынчалуулугун белгилебейт
 
ЖМА башчылары же акимдер борбордук мамлекеттик органдардын (министрликтер жана ведомстволор) аймактык бөлүмдөрүнө карата жетиштүү ыйгарым укуктарга ээ эмес. негизинен бул көпчүлүк саясатчыларда жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары мамлекеттик бийликтин органдарынын уландысы болуп эсептелет деген пикирдин калыптанып калганы менен түшүндүрүлөт. Андыктан саясатчыларда жергиликтүү мамлекеттик администрация – бул жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары (ЖӨБО) үчүн жогоруда турган инстанция деген ой жашайт. Буга байланыштуу жергиликтүү бийлик чөйрөсүндө бир кыйла эле экзотикалык конструкциялар киргизилет. Мисалы, райондук кеңеш – жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өкүлчүлүктүү органы, ал эми жергиликтүү мамлекеттик администрация – жергиликтүү өз алдынча башкаруунун аткаруучу органы өңдүү. Ошону менен өлкөдө жергиликтүү өз алдынча башкаруу мамлекеттешүүдө.
 
Мамлекеттик бийликтин децентралдашуусунун жайлашы, жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарына берилип жаткан колдоонун жетишсиздиги, жергиликтүү өз алдынча башкарууга карата ЖМА тарабынан көзөмөлдүн күчөшү өлкөдөгү көпчүлүк саяcатчылар жергиликтүү өз алдынча башкаруунун идеясын жана концепциясын толугу менен түшүнбөгөнү же кабыл албаганы менен түшүндүрүлөт. Өлкө саясатында чоң көңүл сактоо маселелерине (стабилдүүлүктү
сактоо жана сепаратизм менен күрөш түрүндө) жана атүгүл бийликтин централдашуусуна бурулат. Мында жергиликтүү өз алдынча башкаруу аймакты башкаруунун тизгинин жоготуунун булагы катары каралып келет. Бул болсо карама-каршы чечимдердин, анын ичинде мыйзамдык дагы, кабыл алынышына, реформалардын ырааттуулугунун сакталбай жатышына, атүгүл ушул чөйрөдөгү айрым жетишкендиктерден баш тартууга алып келип жатат. Андыктан бийликти жана ресурстарды централдаштырууга тенденциялардан өтүү – мамлекеттин негизги тапшырмасы.
 
Жергиликтүү бийлик системасын өнүктүрүүнүн тарыхы (ЖМА да, ЖӨБ да камтыган) акыркы жыйырма жылдан бери Кыргыз Республикасында жергиликтүү бийлик ЖМА принциби – ЖӨБ табиятын бузуп, ЖӨБ үчүн жогоруда турган орган – боюнча түзүлүп келгенин көрсөтүүдө. Ушул мезгил ичинде ЖӨБнын аткаруу бийлигинин үстүнөн (айыл өкмөтү жана мэриялар) ЖМА тарабынан катаал көзөмөл жолу менен ЖӨБ «мамлекеттештирүүнүн толкунун» башынан өткөрдү.
 
Анткен менен жергиликтүү мамлекеттик администрациялар толугу менен ээлик кыла баштаган учурда жергиликтүү өз алдынча башкаруунун аткаруу бийлигин мамлекеттештирилиши параллелдүү жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын өздөрүнүн бир кыйла чабалдашы менен коштолушу акылга сыйбаган факт. ЖМА Совет бийлиги учурунан берки борбордук мамлекеттик органдардын (министрликтердин жана административдик ведомстволордун) аймактык бөлүмдөрүнө карата өз турумун барган сайын бошоңдото берди. Адегенде (Элдик депутаттар кеңешинин облаткаруу комитеттеринин жана райаткаруу комитеттеринин ЖМАга алмаштыргандан кийин) жергиликтүү мамлекеттик
администрациялар бир кыйла кеңири ыйгарым укуктарга ээ болчу: ушул борбордук мамлекеттик органдардын бир катар аймактык бөлүмдөрүнүн жетекчилерин дайындашчу (борбордук ведомстволордун макулдугу же кеңеши менен), мамлекеттик башкаруу органдарынын башка аймактык кызматтарынын (салык, бажы, улуттук коопсуздук, коргонуу, юстиция, жаратылышты коргоо, статистика, мамлекеттик архивдер, токой иштери боюнча, баалар жана монополияга каршы саясат боюнча) ишин координациялачу, алардын жетекчилерин дайындоого макулдугун берчү. Анткен менен жергиликтүү өз алдынча башкаруунун бошоң тарта башташы менен, мамлекеттик администрациялар бир жагынан жергиликтүү маанидеги маселелерди чечүүгө көбүрөөк бата баштаса, экинчи жагынан борбордук тармактык министрликтеринин алардын ыйгарым укуктарына чабуулу башталган. Министрликтердин жана ведомстволордун аймактык органдары ЖМА структурасынан чыгарылып, министрликтерге жана башка борбордук ведомстволорго кайра баш ийе баштаган. ЖМА башчыларынын ушул органдардын жетекчилерине карата ыйгарым укуктары кыйшаюусуз тарый баштаган. Акыр соңунда тармактык мыйзамдарды учу-кыйры жок эле өзгөртүүлөрдүн жолу менен борбордук министрликтер жана ведомстволор жергиликтүү аймактык органдардын толук баш ийүүсүнө жана аларды жергиликтүү мамлекеттик администрациялардын юрисдикциясынан чыгарууга жетишкен. Мындан улам мамлекеттик саясат аймактык башкарууга зыян келтирүү менен тармактык башкаруу жагына ооп калган. Ошентип тармактык принцип боюнча борбордоштуруу менен биргеликте жергиликтүү өз алдынча башкаруу жаатындагы мындай чабак уруулар жергиликтүү оз алдынча башкарууга гана эмес, деги эле жергиликтүү бийликке доо кетирди.
 
Өнүккөн жергиликтүү өз алдынча башкаруу күчтүү жергиликтүү мамлекеттик бийлик (жергиликтүү мамлекеттик администрациялар) менен тең салмакта туруш керек. Бул органдардын бошоңдугу (мыйзамдардын жана укук колдонуу практикасынын деңгээлинде) тармактык министрликтердин жана ведомстволордун аймактык бөлүмдөрү менен салыштырмалуу мамлекеттик администрациялардын башчыларын жергиликтүү өз алдынча башкаруунун ишине кийлигишүүгө сөзсүз түртөт. Андыктан көбүрөөк көңүлдү мамлекеттик аткаруу бийлигинин системасында ушул администрациялардын структурасына, ыйгарым укуктарына жана ролуна буруу керек.
 
Мындай схеманы иштеп чыгуу (айрым министрликтердин жана ведомстволордун аймактык органдары ЖМА башчыларынын түз баш ийүүсүндө болгондо) коалициялык өкмөттө премьер-министрдин макамын кескин күчөтүшү ыктымал. Коалициялык өкмөттүн мүчөлөрүн жер-жерлерде «өз» өкүлдөрүнө ээ болуу мүмкүнчүлүгүнөн ажыраткан чакта алар номенклатурасында аймактык бөлүмдөрдүн жетекчилерин дайындаган акимдер бар болгон премьер-министрдин көрсөтмөлөрүн аткарууга мажбур болушат.
 
Концептуалдык маселе: мыйзам чыгаруучунун Конституциянын духун жана тамгасын туура эмес түшүнгөнүнөн улам мыйзамдар ЖМА башчыларын ротациялоону ишке ашырууга мүмкүнчүлүк бербей жатат
 
Бул Конституция принцип орнотконунан улам чыкты. Ал принципке ылайык, ЖМА башчыларын премьер-министр жергиликтүү кеңештердин сунушу менен дайындайт (87-берене, 7-п.). Бул конституциялык норманы катаал (сөздүн түз маанисинде) түшүнүү жергиликтүү кеңештер акимдердин кызматына өзүнүн гана жердештерин көрсөтөт деген ойго түртөт. Бул болсо жердешчиликти, трайбализмди жана башка терс кесепеттерди пайда кылат. Анткен менен Мыйзам принцип орнотсо болмок (Конституцияга доо кетирбестен). Ага ылайык, конкреттүү райондун жергиликтүү кеңештери талапкерлерди аким макамын алуу үчүн гана көрсөтө алмак. Бул макамды алгандан кийин премьер-министр жаранды башка районго дайындайт. Бул схема Конституцияга доо кетирбейт жана ошол эле кезде трайбализмден качууга жол ачат. Жергиликтүү соттордун судьяларын дайындоо боюнча буга чейин жашап келген (жана азыр да бар) схема бир топ эле иштелип калган жана мисал, татыктуу үлгү болуп бере алат.
 
Укуктук маселе: учурда иштеп жаткан ЖМА тууралуу Мыйзамда, ошондой эле ЖӨБ тууралуу Мыйзамда белгиленген акимдерди көрсөтүү жана дайындоо схемасы Конституцияга карама-каршы келет
 
Конституциянын 89-беренесинин 7-пунктуна ылайык, жергиликтүү кеңештер акимдикке талапкерлер боюнча сунуштарын премьер-министрге киргизиш керек. Башкача айтканда, баштапкы демилгени жергиликтүү кеңештер көтөрүп чыгыш керек. Болгондо да бул демилге райондук кеңештерге эмес, айылдык аймактардын жана райондук маанидеги шаарлардын кеңештерине тиешелүү болуш керек. Анткени 111-беренеге ылайык, райондук кеңештер өкүлчүлүктүү органдардын (жергиликтүү кеңештер) тизмесине кирбейт.
 
Анткен менен ЖМА жана ЖӨБ тууралуу учурда иштеп жаткан мыйзамдар талапкерлердин алгачкы тизмесин аныктоодо премьер-министрдин приоритетин белгилейт. Конституциялык палата түзүлгөндөн кийин көрсөтүлгөн мыйзамдар аларды конституциялык эмес деп таануу жол-жобосунан өтүшү мүмкүн деп жетиштүү деңгээлде ишенимдүү ырастаса болот. Мында бул мыйзамдарды Конституцияга карама каршы келет деп таануу тобокелчилиги жогору жана конкреттүү саясий абалдан көз каранды. Буга байланыштуу 2012-жылкы акимдерди «шайлоонун» жыйынтыктары, ошону менен бирге ошол акимдердин бардык акттары жараксыз деп таанылышы мүмкүн.
 
Окуялардын мындай өнүгүшүн болтурбоо үчүн жогоруда сөз болгон мыйзамдарга чукул арада түзөтүү киргизип, ошондой эле жаңы мыйзамдар 2011-2012-жылдары тандалган акимдердин чечимдеринин легитимдүүлүгүн бекитиш керек (таануу).
 
Укуктук маселе: 2012-жылдын 2-августуна чейинки түзөтүүлөргө чейин (№149 Мыйзам) Мыйзам «Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө» Мыйзам менен чогуу акимдин талапкерлигин райондук кеңеш көрсөтөт деп белгилеп келген
 
Анткен менен жалгыз ыйгарым укуктуу орган катары райондук кеңеш саясий жана стратегиялык маневрдуулук көз карашынан алганда (бул институттун конституциялуулук эместиги тууралуу айтпаганда да) бир топ зыяндуу. Биринчиден, депутаттардын саны (35 адам) сатып алуу мүмкүнчүлүгү көз карашынан алганда абдан аз жана күчтүү манипуляциялоого жол бериши мүмкүн (болгону 18 депутатты көндүрсө эле иш бүтөт). Экинчиден, райондук кеңешти түзүү принциби (партиялык тизмелер боюнча) райондук кеңештин депутаттарын шайлоодо премьер-министрге жеңишти кепилдеген эмес жана буга ылайык, акимдердин талапкерлигин кеңеш тарабынан көрсөтүлүшү жагынан алганда керектүү натыйжага жетишилген жок.
 
Андыктан райондук кеңештердин монополиясынан баш тартуу керек эле. Мына ушул №149 Мыйзам менен жасалды, ага ылайык, райондук кеңештер жергиликтүү кеңештердин биргелешкен жыйындары менен алмаштырылды. Ошентсе да схема маңызы жагынан алганда зыяндуу жана формасы боюнча түйшүк тарттырат. Конституциялык көз караш менен алып караганда, жергиликтүү кеңештердин биргелешкен жыйындары депутаттардын иш формасы катары күмөн жаратат, анткени конкреттүү айылдык кеңештин жана анын чечимдеринин индивидуалдык мүнөзү жоголот. Ушундай индивидуалдуулукту жоготкон үчүн конкреттүү айылдык аймактын шайлоочусунун эрки да бүдөмүк калууда. Мындан тышкары ушундай биргелешкен жыйындарда чечим кабыл алуу жол-жоболорунун жоктугу депутаттардын пикирлерин ары-бери калчоо коркунучун жаратат.
 
Аткаруу маселеси: акимдерге квалификациялуу талаптардын жоктугу
 
ЖМА тууралуу Мыйзамдын 14-беренесине ылайык, жогорку билими бар жана Кыргыз Республикасынын Өкмөтү тарабынан белгиленген квалификациялык талаптарга жооп берген Кыргыз Республикасынын аракетке жарамдуу жараны аким боло алат.
 
Кылмыш жасагандыгы үчүн соттуулугу бар, ал мыйзамда белгиленген тартипте жоюлбаган же алынбаган Кыргыз Республикасынын жараны аким боло албайт.
 
Ошентип Өкмөт талапкерлердин квалификациясына (алардын өздүгүнө) катаал талаптарды орнотуш керек эле. Бирок биздин маалыматыбыз боюнча, Өкмөт аким болгусу келген талапкерлерге кандайдыр бир кошумча талаптарды койгон эмес (тартип коргоо органдарынын жана атайын кызматтардын текшерүүсүн жүргүзүү зарылчылыгы, башка жоболор).
 
Ошентип акимди дайындоо тууралуу маселеге Өкмөт жетиштүү деңгээлде көңүл бурбайт, муну менен ар кандай ушак кептерге жем таштоодо.
 
Мындан кийинки аракеттер боюнча сунуштар
 
1. ЖМА ыйгарым укуктары боюнча (мамлекеттик бийликтин аймактык деконцентрациясы). ЖМА тууралуу Мыйзамга мыйзамдарга аймактык мамлекеттик органдарды (мисалы, айыл чарбасы, кыймылсыз мүлктү каттоо, салык кызматы, саламаттык сактоо жана билим берүү) ЖМА структурасына жана түз баш ийүүсүнө алып келген түзөтүүлөрдү киргизүү керек. ЖМА башчысы же коллегиясы ушул органдардын жетекчилерин тиешелүү министрликтердин, административдик ведомстволордун башчыларынын макулдугу менен дайындайт же кызматынан бошотот, алараг карата дисциплинардык чара колдонот. Бул маселени кызмат орунга сынак өткөрүү бөлүгүндө «Мамлекеттик кызмат жөнүндө» мыйзам менен үндөштүрүү зарыл (сынакты жарыялоо жана өткөрүү укугу ЖМА башчысына (коллегиясына) өткөрүлүп берилиш керек).
 
2. Акимдерди көрсөтүү жана дайындоо схемасы. Бул маселени айылдык округдардын кеңештери жана райондук маанидеги шаарлар тарабынан талапкерлерди көрсөтүү схемасына өтүү менен чечсе болот. Бул схема толугу менен Конституцияга жооп берет, ошондой эле ар бир айылдык (шаардык) кеңешке индивидуалдуулук берет. Бул үчүн:
 
• ЖМА тууралуу Мыйзамда аким кызматына талапкерлерге катаал талаптар коюлат;
 
• жогоруда көрсөтүлгөн айылдык аймактардын жана райондук маанидеги шаарлардын кеңештери акимдердин корпусунун курамына өз талапкерлерин көрсөтөт (ар бири өз-өзүнчө), материалдарды премьер-министрге жөнөтөт;
 
• Сунушталган талапкерлердин ичинен премьер-министр Мыйзамдын жаңы редакциясынын (анын ичинде атайын кызматтардын жана ички иштер органдарынын текшерүүсүнө болгон талаптар) жана анын саясий (партиялык ышкысына) талаптарына жооп берген керектүү талапкерлерди тандап алат жана аларга аким макамын берет;
 
• андан соң аким макамын алган талапкерлерди премьер-министр өлкөнүн конкреттүү райондоруна дайындайт (бул жерде аким кылып ал жашаган же төрөлгөн районго дайындоо мүмкүн эмес деген принцип сакталыш керек).
 
Көрсөтүлгөн схема жергиликтүү кеңештерге өз талапкерлерин «таңуулоого» мүмкүнчүлүк бербейт. Анткени (депутаттардын санын мыйзамдын негизинде көбөйтүү шарты менен) партиялардын жеринде активдешүүсү (бул үчүн мыйзамдын деңгээлинде тиешелүү шарттар түзүлгөн) жана премьер-министрдин партиясынын тиешелүү ишинен улам райондун кеңештери кайсы бир күчтүү болсо да, бирок премьердин каалоосуна туура келбеген (оппозициялык) талапкерди аныктоодо зарыл болгон биримдиктен иш жүзүндө ажырашат.