2012-01-31 / Участие граждан в МСУ

В 2005 году государственные отчисления в систему образования снизились до 4,7%от ВВП, а количество детей, не посещающих школы,значительно увеличилось.

Что мы потеряли?

В 1990 году система образования Кыргызстана могла считаться достаточно хорошей, с долей финансирования, составлявшей 7,6% от ВВП. Более 95%от общего числа детей школьного возраста посещали учебные заведения, а уровень общей грамотности достигал 99%. В 2005 году государственные отчисления в систему образования снизились до 4,7%от ВВП, а количество детей, не посещающих школы,значительно увеличилось. В 2005 году только 59%четвероклассников смогли пройти стандартный тест на знание математики, тогда как в 2001 году этот показатель составлял 81%. Также выявилось, что только 44% прошли тест по грамотности, что ниже показателя 2001 года, составлявшего 59%.

После распада системы централизованного финансирования, стандарты образования значительно снизились, финансирование этой области со стороны государства не успевало за резко возросшими расходами. Зарплаты учителей отставали от темпов роста расходов на проживание, что привело к резкому сокращению преподавательского состава,особенно в сельских районах. Для «латания дыр» в собственном бюджете, возникающих из-за недостаточного финансирования со стороны правительства,школы на местном уровне внедрили практику ряда неформальных родительских платежей и взносов: для зачисления детей в школы, для материального обеспечения учебного процесса, для поддержки инфраструктуры, для оказания других услуг.

Официальная стратегия Кыргызской Республики по развитию в области образования на 2007 – 2010 годы гласит, что «основные проблемы фин а н с и р о в а н и я о б р а з о в а н и я в Кыргызской Республике относятся к бюдж е т и р о в а н и ю ,анализу денежных потоков и умелому управлению ими на уровне школ, жесткое урезание которых привело к упадку в качестве образования, с плачевными результатами для образовательной системы».

Кто платит?

Министерство образования и науки КР контролирует всего около15-20% всех расходов на образование, около 80% - Министерство финансов КР (в основном, категориальные гранты) и около 20% - местные бюджеты. При этом остальные финансовые потоки, состоящие из родительских и спонсорских средств, совокупно никто не отслеживает и достоверных данных, сколько денег граждане Кыргызской Республики тратят на школьное обучение своих детей из личного бюджета, не существует. Однако мы попытаемся проанализировать ситуацию на примере нескольких бишкекских и сельских школ, чтобы понять, какова примерная доля родительского софинансирования среднего образования. Абсолютное значение в данной ситуации определить не представляется возможным, поэтому рассматривать мы будем только процентные доли.

Информация о финансировании из республиканского бюджета показывает, что наибольшую долю расходов составляет заработная плата (78,34%) и отчисления в Соцфонд (13,47%), в то время как совершенно не предусмотрены затраты на учебный процесс, повышение квалификации и прочие мероприятия, направленные на повышение качества образования.

В то же время учебный процесс состоит из нескольких, неразрывно связанных составляющих –самой школы, учителя и необходимых для учебного процесса инструментов, материалов и т.д. Все три составляющие одинаково важны и необходимы. На Диаграммах 1.1., 1.2. и 2 представлена общая картина того, какие статьи расходов средней школы и в какой степени финансируются из разных источников. Расчеты сделаны на примере нескольких бишкекских и сельских школ. Можно спорить о точных размерах долей, но суть останется – более половины расходов городской школы финансируется не за счет государства или вовсе не финансируется. В сельских школах ситуация иная, доля государственного финансирования существенно выше, однако и там она полностью не удовлетворяет потребности школы. Вместе с тем нельзя не заметить, что в сельских школах уровень качества образования гораздо ниже, и ниже он из-за недофинансирования со стороны родителей, которые просто не могут в том же объеме, что и городские родители, расходовать личные средства на нужды школы. Очевидно, что в сельских школах гораздо выше уровень недофинансирования и это не может не оказывать негативного влияния на качество учебного процесса.

Таким образом, полностью учебный процесс государством НЕ ФИНАНСИРУЕТСЯ. При этом есть статьи расходов, которые вообще не финансируются государством, но без которых нормальное функционирование школы невозможно. Это приобретение мебели, оборудования и инструментов; предметов и материалов для текущих и хозяйственных целей; оплата прочих услуг. Чтобы понять, какие нужды школы игнорируются государством, стоит подробнее посмотреть на детализацию этих расходов:

• Приобретение оборудования.

• Приобретение медикаментов и перевязочных средств.

• Прочие приобретения предметов и материалов для текущих хозяйственных целей (хозяйственных товаров - мыло, порошки,тряпки и т.д., методической литературы,товаров для награждения учащихся школы,учебников, товаров для пожаротушения,канцелярских товаров, спортивных товаров, прочих товаров).

• Расходы, связанные с оплатой прочих услуг (банка, адвоката и нотариуса, санэпидемстанции, Интернета, чистка канализации,транспортные услуги, подписка на газеты и журналы, услуги аудитора, по обслуживанию оргтехники, прочие услуги).

• Мебель, офисное оборудование и инструменты.

• Приобретение компьютерного оборудования.

Беглого взгляда достаточно, чтобы понять, что без родительских и спонсорских денег работа школы невозможна, задачи учебного процесса практически невыполнимы.

А ты заплатил за обучение ребенка?

В целом система школьного образования не отвечает в полной мере современным требованиям социально-экономического развития страны, качество образования остается низким. Ни для кого не секрет, что в настоящее время понятие «бесплатное образование» относительно. Теоретически родители вообще не обязаны вносить какую-либо плату в школу, кроме оплаты дополнительных занятий, кружков, дисциплин по выбору и т. д. Многие школы ввели охрану, что также (по договоренности с родителями) оплачивается из внебюджетных источников. Однако финансирование среднего образования со стороны государства не дает возможности детям получать качественное образование, не говоря уже об отсутствии учебной, методической литературы, пособий, компьютерных классов и т. д. А большая часть родителей хочет для своих детей разностороннего развития, хороших условий в школе, квалифицированных и внимательных учителей. Поэтому и создалась ситуация, когда родители большей части учащихся добровольно или вынужденно участвуют в финансировании средней школы. Информация о софинансировании привлеченных средств на покрытие необходимых статей по содержанию в среднем одной школы представленна ниже.

Основная проблема управления родительскими и спонсорскими средствами сводится к тому, что эти финансовые потоки плохо контролируются и создают почву для коррупции. Там, где руководство школы не имеет коррупционных намерений, отсутствие контроля и прозрачности все равно порождает подозрения в коррупции, поэтому в обществе тотально присутствует штамп о воровстве и коррупции в школах. Официальные запреты на сбор родительских денег не уничтожили родительское софинансирование, но сделали его совершенно непрозрачным и неконтролируемым. Особенно затруднен контроль там, где деньги собираются общественными фондами, в которых размер взноса легко варьируется, в отличие от общественных объединений, где размер взноса фиксирован.

Вторая проблема заключается в том, что нарушается принцип ДОБРОВОЛЬНОСТИ пожертвований в школах. Формально родители не признаются, что на них оказывается давление, однако все они опасаются последствий для своего ребенка в случае отказа от уплаты взноса. Правда заключается в том, что руководители школ не могут не давить на родителей,так как они вынуждены обеспечить материальную сторону учебного процесса в условиях государственного недофинансирования. Иначе они просто не могут выполнять свои функции. Таким образом, и руководители школ, и родители поставлены государством в безвыходную ситуацию, порождающую коррупцию, взаимное недовольство, атмосферу подозрений и нетерпимости. В такой ситуации невозможно говорить о сотрудничестве, партнерстве родителей и школы, без которых невозможно воспитание полноценного, образованного гражданина.

В нынешней ситуации у нас практически не осталось выбора. Мы вынуждены признать, что государство объективно не выполняет свою функцию по обеспечению равного доступа к бесплатному среднему образованию. Если мы не скажем это вслух, проблема не решится в обозримом будущем.

Юридические аспекты проблемы

Но если мы признаем, что государство не справляется со своими финансовыми обязательствами в отношении среднего образования, то возникает сложная правовая коллизия, способная негативно отразиться на основных демократических достижениях и международной репутации Кыргызской Республики. Суть проблемы в том, что равный доступ и бесплатность – базовый принцип образования – закреплен во множестве международных актов, к которым присоединилась Кыргызская Республика.

Назовем лишь главные из них.

Всеобщая декларация прав человека (от 10 декабря 1948 г.). Статья 26: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным, по меньшей мере в том, что каса- ется начального и общего образования».

Конвенция о правах ребенка (от 16 декабря 1966 года). Кыргызстан присоединился в 1994 г. «Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

• вводят бесплатное и обязательное начальное образование;

• поощряют развитие различных форм среднего образования, обеспечивают его доступность и принимают такие необходимые меры, как введение бесплатного образования;

• обеспечивают доступность информации и материалов в области образования;

• принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу».

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (от 16 декабря 1966 года). Кыргызстан присоединился 12.01.1994 г. «Государства-участники признают право каждого человека на образование. Для осуществления данного права:

• начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех;

• среднее образование в его различных формах должно быть открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, введения бесплатного образования».

Кроме того, статья 20 Конституции КР гласит: «Не подлежит никакому ограничению установленное Конституцией право на бесплатное получение основного общего и среднего общего образования в государственных образовательных организациях». Статья 45: «Каждый имеет право на образование. Основное общее образование обязательно. Каждый имеет право бесплатно получить основное общее и среднее общее образование в государственных образовательных организациях. Государство создает условия для развития государственных, муниципальных и частных учебных заведений».

Закон КР «Об образовании» устанавливает основные принципы организации образования:

• равенство прав всех граждан Кыргызской Республики на получение качественного образования;

• обязательность и бесплатность получения каждым гражданином начального и основного образования, а также бесплатность получения общего среднего образования в государственных и муниципальных учебных заведениях;

• возможность получения бесплатного начального, среднего и высшего профессионального образования в государственных учебных заведениях в пределах требований государственных образовательных стандартов (ст. 4, 16).

Также Закон КР «Об образовании» закрепляет государственные гарантии права на образование:

• Государство (в лице правительства КР) обеспечивает право граждан на образование путем создания необходимых социально-экономических и правовых условий для получения бесплатного обязательного основного общего, общедоступного бесплатного общего среднего образования в государственных образовательных организациях в пределах образовательных стандартов.

• Бесплатность образования для граждан реализуется через бюджетное финансирование содержания государственных образовательных организаций, оплату бюджетными средствами покупки образовательных услуг образовательных организаций либо предоставление государственных образовательных грантов (статья 7).

Таким образом, ни внутреннее законодательство, ни международные требования не позволяют Кыргызстану отказаться от бесплатного образования. Вместе с тем продолжать делать вид, что государство выполняет свои обязательства, означает обманывать самих себя. В условиях обширной социально-экономической реформы предлагается использовать различные модели и рассмотреть несколько путей выхода из ситуации.

Варианты

Исходя из сложившейся ситуации, эксперты считают, что прежде всего на государственном уровне необходимо признать наличие проблемы недофинансирования средней школы за счет бюджета. Признав проблему, мы получаем возможность рассмотреть несколько сценариев ее решения.

I. Отказ от бесплатного образования

Это самый радикальный сценарий, выполнение которого затруднено по причинам юридического и международного характера. Отказ от бесплатного образования нанесет огромный урон достижениям страны в плане развития демократии и внедрения в общемировую систему ценностей. Это станет огромным политическим поражением, и ни одно правительство не осмелится взять на себя такую ответственность.

II. Переход к смешанным типам школ

Можно воспользоваться опытом Российской Федерации и перейти к смешанной системе финансирования, при которой будут работать три типа школ: государственные (или муниципальные), частногосударственные и частные. При этом государство выполнит свои гарантии, обеспечив доступ к бесплатному образованию в государственных школах тем семьям, которые не в состоянии платить за обучение детей. В частногосударственных школах будут учиться дети, чьи родители хотят участвовать в софинансировании школьного образования, оплачивать дополнительные образовательные услуги. В частных школах будут учиться дети, чьи родители способны оплатить образование более высокого уровня. Этот сценарий выглядит оптимальным с точки зрения финансовой нагрузки на бюджет,однако он представляется спорным с точки зрения неравенства. Разные типы школ будут способство вать росту социального неравенства и расслоению общества на богатых и бедных. С другой стороны, в настоящей ситуации это расслоение и это неравенство уже имеют место, достаточно сравнить так называемые статусные школы Бишкека и школы в новостройках столицы.

Однако этот сценарий требует перехода к подушевому финансированию образования, при котором минимум, выделяемый государством на одного ребенка, будут получать все типы школ.

III.Введение фиксированного родительского взноса

Этот сценарий поддерживается Министерством финансов и повторяет уже работавшую несколько лет назад схему, при которой родители платили фиксированный взнос в сумме 160 сомов за каждого ребенка. Безусловно, сумма должна быть индексирована. Более того, она должна быть рассчитана на основе объективных данных о потребностях школы в софинансировании с учетом льготных категорий семей, которые будут освобождены от уплаты взноса. И здесь мы сталкиваемся с проблемой отсутствия каких-либо достоверных данных о реальных потребностях школ в финансировании. Понятно, что средства, например, на ремонт должны выделяться, исходя из года строительства, местонахождения и состояния школы,и у каждой школы, таким образом, потребности в ремонте будут разные. То же справедливо и в отношении других статей расходов. Чтобы рассчитать эти разные потребности, необходимо провести инвентаризацию всех школ страны, используя определенный формат («паспорт школы»), в котором должны быть прописаны все активы школы: помещения, материалы и оборудование, преподавательский состав, ученический состав и т.п., их текущее и желательное состояние. Следовательно,Министерству образования и науки необходимо предусмотреть в бюджете средства на проведение такой паспортизации.

Этот сценарий уже опробован, и существуют данные, которые можно проанализировать, чтобы избежать ошибок прошлых лет. Это довольно реалистичных сценарий, позитивная сторона которого заключается в том, что родительские финансовые потоки будут проходить через казначейство, а значит, станут прозрачными и контролируемыми, а с руководителей школ будут сняты полностью или сведены к минимуму подозрения в коррупции.

IV.Программа мер по развитию культуры спонсорства школьного процесса

Четвертый сценарий предполагает сохранение существующей системы благотворительных организаций родителей и спонсоров, отделенных от школы. Но для упорядочения финансовых родительских и спонсорских потоков необходимо разработать комплекс мер, которые при поддержке гражданского сектора и государства позволят повысить уровень культуры и практики этими средствами, создадут общественные механизмы и инструменты контроля. Это самый логичный и правильный путь, однако он требует больших усилий со стороны государства и общества, а также длительного времени, так как изменение сознания людей – это самая сложная и трудоемкая реформа, какую можно представить. Скептически настроенная часть экспертов слабо верит, что при нынешнем уровне гражданской и правовой культуры в обществе достижение прозрачности и эффективности управления этими деньгами возможно в обозримом будущем.

V.Необходимость контроля качества образования

Общественное мнение заключается в том, что государство не имеет права:

• молчать и делать вид, что оно выполняет свои обязательства в отношении

финансирования образования в удовлетворяющем общество объеме;

• отказаться от объективных инструментов измерения качества школьного образования.

Особенно важен второй пункт. Пока все наши дискуссии вокруг качества школьного образования не носят конструктивного характера, мы не можем сделать выводы о результатах того или иного преобразования, так как отсутствуют объективные измерители. Плачевные результаты исследования PISA обозначили для нас «точку падения», начальную линию, от которой мы должны начать движение вверх. Но в 2012 году государство не выражает намерений продолжить участие в данном исследовании, так как, по всей вероятности, опасается не увидеть улучшений. Но отказаться измерять означает усугубить проблему. Нежелание измерять качество образования – антисоциальная позиция, попытка скрыть провал в данной сфере. Более того,помимо участия в PISA наша система образования должна иметь собственные измерители.

Надежда Добрецова, председатель правления Института политики развития

Роза Гайбулина, исполнительный директор ОЮЛ «Альянс «За прозрачный бюджет»

Написано летом 2011 г.

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•