2020-11-20 / Муниципальный социальный заказ

Надежда ДОБРЕЦОВА, Татьяна ТРЕТЬЯКОВА, Айдар МАМБЕТОВ Сокращенный вариант Обзора «Государственный социальный заказ (ГСЗ) как инструмент аутсорсинга в социальном развитии Кыргызской Республики», разработанного АРГО, Общественным фондом «Гражданское участие», Общественным объединением «Институт политики развития» в рамках Программы «Партнерство для инноваций-P4I», реализуемой Ассоциацией развития гражданского общества (АРГО, Алматы) и ОФ «Гражданское участие» в Кыргызстане при поддержке USAID. Данный документ представляет собой краткую версию более расширенного обзора. Электронные формы краткой и полной версий обзора опубликованы на фейсбук-странице ОФ «Гражданское участие», сайтах6 http://cso-central.asia/; http://dpi.kg/

Механизм государственного социального заказа может принести существенные выгоды органам МСУ: решить сложные задачи, например, по работе с семейным насилием и детьми мигрантов; сэкономить бюджетные средства; высвободить время сотрудников мэрий и айыл окмоту и др. Настоящий обзор рассматривает социальный, управленческий и экономический аспекты воздействия государственного социального заказа на заказчиков в лице государственных органов и органов МСУ и конечных получателей услуг (бенефициаров). Обзор не только описывает факторы положительного воздействия, но и анализирует проблемы, препятствующие повышению эффективности механизма.

Классификация выгод от применения ГСЗ

Социальную политику можно определить как деятельность государства по решению социальных вопросов и формированию перспектив социального развития, направленных на повышение общественного благосостояния, улучшение качества и уровня жизни населения. При этом главной целью социальной политики государства, в условиях ры­ночной экономики, является создание для каждого трудоспособного гражданина условий, позволяющих ему своим трудом и пред­приимчивостью обеспечить собственное благосостояние и бла­госостояние семьи при усилении адресности социальной под­держки слабозащищенных групп на­селения со стороны государства.

В этом процессе ГСЗ является управленческим инструментом, который государственный заказчик выбирает для реализации своих программ, руководствуясь эффективностью его применения для конкретной задачи в рамках программы развития. Важно понимать, что внедрение и распространение ГСЗ не является самоцелью для органов управления и тем более ГСЗ не является инструментом поддержки  гражданского общества, хотя и оказывает на него косвенное позитивное влияние. ГСЗ как инструмент управления предназначен для делегирования решения государственных задач в тех случаях, когда аутсорсинг эффективнее и выгоднее, чем непосредственное исполнение задач самим государственным органом или органом МСУ. В статье 15 Закона Кыргызской Республики «О государственных и муниципальных услугах» зафиксирована важная норма: «В целях повышения качества, доступности и эффективности предоставления государственных и/или муниципальных услуг, государственные и муниципальные учреждения могут передавать государственные и муниципальные услуги на исполнение частным юридическим и физическим лицам с передачей средств и источников финансирования».

Учитывая, что ГСЗ – это управленческий инструмент аутсорсинга решения социальных задач, его преимущества определяются теми же факторами, что и преимущества любого другого аутсорсинга в государственном и муниципальном управлении.

Таблица 1. Классификация выгод аутсорсинга в управлении социальным развитием

 

Управленческий аспект воздействия применения государственного социального заказа в КР

ГСЗ как инструмент реализации государственных и муниципальных программ развития успешно повышает эффективность системы управления, внедряясь в стратегии в качестве механизма и в программные бюджеты – в качестве бюджетной меры. На примере ГАМФКС (Рис.1) хорошо просматривается инструментальная управленческая роль ГСЗ в процессе реализации государственных программ.

 

Рисунок 1. Управленческая роль ГСЗ в реализации государственных программ на примере ГАМФКС

ГСЗ должен рассматриваться как бюджетная мера реализации государственной программы, но не как сама программа. И это правильно, поскольку ГСЗ не является программным направлением, служа лишь одним инструментом управления в ряду многих. К сожалению, практика других ведомств не в полной мере соответствует описанным принципам, например, в программном бюджете МТСР ГСЗ рассматривается как отдельная бюджетная программа, то есть выступает в качестве направления деятельности ведомства, тогда как должен отражаться в виде меры, инструмента.

ГСЗ предоставляет государственным органам и органам МСУ возможности выполнять комплексные обязательства в рамках международных соглашений, а также выполнять новые, не свойственные ранее функции и решать новые, не выявленные ранее проблемы. Поскольку ГСЗ не требует принципиальной административной перестройки функционирования органа управления, данный инструмент позволяет государственному заказчику гибко реагировать на новые вызовы в управлении и относительно быстро находить способы решения новых задач. В Кыргызстане особенно ярко это проявляется на примере МТСР и ГАМФКС, а также на муниципальном уровне управления. МТСР через ГСЗ получило возможность выполнить свои обязательства в части деинституционализации социальных услуг. Это можно было сделать двумя способами: организовать государственные структуры, предоставляющие данные услуги, или передать задачу на аутсорсинг путем размещения государственного социального заказа. Ведомство выбрало второй путь, и время доказало его эффективность. И хотя в 2020 году ГСЗ не решает всей задачи деинституционализации, тем не менее социальные услуги, альтернативные интернатным, продолжают предоставляться, в основном, путем размещения ГСЗ. На муниципальном уровне возможности ГСЗ реагировать на новые вызовы и выполнять свои программы используются еще более эффективно. Яркий пример – противодействие семейному насилию. Данный вопрос был вменен в обязанности органов МСУ относительно недавно. Ни специалистов, ни ресурсов для решения вопроса у органов МСУ на тот момент не имелось. Однако ГСЗ помог в решении вопроса. Например, в рамках программы ГСЗ Оша исполнитель ОПП оперативно помог в оформлении документов, включая заявления в правоохранительные органы и в суд, 25 жертвам семейного насилия.

ГСЗ должен содействовать переходу государственного управления и местного самоуправления от управления процессом к управлению по результатам.   Если отчеты государственного органа формулируют, в основном, затраченные усилия и описывают процесс, отвечая на вопрос «Что сделано?», то отчеты о реализации ОПП и проведенные оценки позволяют добавлять конкретные результаты оказанного воздействия на жителей. Например, результаты ОПП, выполненных в рамках Программ ГСЗ МТСР и ГАМФКС, звучат следующим образом: 30 лиц с ОВЗ занимаются физкультурой по новой методике; 10 волонтеров обучены и ведут работу по пропаганде здорового образа жизни; 20 женщин с ОВЗ, которые испытали по отношению к себе семейное насилие и дискриминацию, получили защиту; 15 женщин прошли обучение для получения профессии (ногтевой сервис и визажист); 25 молодых людей с ОВЗ получили профессию плотника по дереву, 5 человек трудоустроены; 12 детей подготовлены к помещению в семейные формы опеки; 35 лиц с ОВЗ прошли обучение навыкам пользования новыми технологиями (компьютерная грамотность, электронная почта, Интернет, мобильный Интернет) и так далее. В Оше и прилегающих сельских сообществах остро стоит проблема развития детей, оставленных родителями-мигрантами на попечение старших родственников. Муниципальная программа ГСЗ мэрии Оша помогла оказать комплексное воздействие на 500 таких детей, а 25 семей смогли решить вопрос об оформлении опеки и попечительства.

Здесь важно помнить, что для достижения истинного управления результатами, эти результаты должны учитываться в показателях более высокого уровня планирования. Однако в этом вопросе пока у государственных и муниципальных органов предметом управления является сам ГСЗ, а не полученные результаты ОПП.

С помощью ГСЗ можно интегрировать  в государственное управление и местное самоуправление лучший опыт и новые управленческие технологии. Существенной инновацией, с точки зрения иерархической системы управления, является внедрение горизонтального взаимодействия между участниками процесса. Управленческой инновацией является также широкое вовлечение в процесс планирования и реализации ОПП ГСЗ самих бенефициаров и представителей исполнителей.

Восполнение профессиональных и кадровых пробелов заказчика. ГСЗ позволяет использовать в реализации социальной политики опыт специалистов, имеющих профессиональные навыки и компетенции, отсутствующие у заказчика. Для ГАМФКС в условиях ограничения штатной численности и полномочий остро стоит вопрос нехватки специалистов по взаимодействию с молодежью. ГСЗ позволяет охватывать  молодежь из отдаленных регионов  и  повышать потенциал сотрудников как центрального аппарата, так и региональных подразделений в администрировании, мониторинге реализации ОПП на местах. МТСР получает возможность через ГСЗ вовлекать в процесс предоставления социальных услуг специалистов по раннему развитию, геронтологов, психологов, специалистов по работе с жертвами насилия и многих других.

Особенно актуально это для органов МСУ, так как их штатная численность и возможности привлекать специалистов по контракту очень ограничены. Поэтому только через ГСЗ органы МСУ могут вести многие виды работы с молодежью (Ленинский АА, 2019 г.), информационные кампании (Баткен и Кочкор-Ата, 2018 г.), противодействие семейному насилию (Ош, 2019 г.) и др. На уровне государственных органов это  могут быть вопросы противодействия ВИЧ-СПИДу, пропаганда здорового образа жизни, работа с выпускниками интернатов,  учреждений и др.

ГСЗ усиливает прозрачность исполнителей государственной и местной социальной политики. Обзор показал, что в 2020 году мнение исполнителей в отношении уровня коррупции при реализации ГСЗ стало более благожелательным. Обзор сайтов государственных заказчиков показал, что требования закона, направленные на усиление прозрачности и противодействие коррупции, в основном, выполняются.

Доступ потенциальных исполнителей к участию в конкурсах и реализации программ ГСЗ обеспечен, однако пока ни один из заказчиков не создал соответствующие условия для удаленной подачи документов в электронном формате и не создал электронную базу данных участников конкурса, как этого требует закон.

ГСЗ как инструмент достижения синергетического эффекта при реализации социальной политики обладает огромным потенциалом межсекторного взаимодействия, прежде всего потому, что для НКО-исполнителей не существует ведомственных барьеров. В Кыргызстане уже функционирует немало негосударственных центров, занимающихся комплексными межсекторными социальными проблемами, например, проблемой насилия в семье. Однако данный потенциал реализуется пока не в полной мере, в том числе  существует проблема взаимодействия между государственными органами и органами МСУ, которая также негативно отражается на скорости внедрения ГСЗ. Суть этого негативного воздействия заключается в том, что попытки организации услуг в отдаленных местностях, в рамках ведомственных программ ГСЗ, всегда будут менее успешными, чем если бы полномочия вместе с соответствующими ресурсами были делегированы органам МСУ. Органы МСУ априори лучше знают потребности местных целевых групп и лучше приспособлены к мобилизации дополнительных ресурсов сообщества. При этом формирование, выбор формы и мониторинг исполнения государственной политики в сфере социального развития будет оставаться за государственной властью.

Анализ наличия необходимых институциональных и организационных условий для эффективного управления ГСЗ заказчиком, показал, что примерно 65% данных условий создано полностью или частично. Однако для достижения максимальной эффективности требуются усилия по выполнению еще 35% условий. В основном не созданы условия для надлежащих мониторинга и оценки реализации ГСЗ, принятия решений в государственных и муниципальных органах по результатам оценки, а также повышения квалификации сотрудников заказчиков (подробнее см. Приложение 2).

Социальный аспект воздействия применения государственного социального заказа в КР

Социальные инновации. ГСЗ способствует внедрению инноваций в социальное развитие, поскольку НКО-исполнители ГСЗ быстрее, чем любые государственные органы воспринимают и внедряют в практику инновации – как методологические, так и технические. Кроме того, НКО легче применяют тестовые методы, апробацию, поскольку сама их миссия часто ориентирована на инновации. В силу организационной гибкости НКО способны быстрее и легче перестроиться для апробации или внедрения инновации. Поэтому для государственных заказчиков выгодно прибегать к ресурсам НКО по апробации инноваций, в том числе для принятия решений о последующем внедрении в практику государственного и муниципального управления. К слову, большое количество инноваций в социальном развитии в Кыргызстане внедрялось сначала именно со стороны НКО, а уже потом получало признание на государственном уровне, и интегрировалось в официальные программы и методологию социального развития (например, раннее развитие, противодействие семейному насилию и др.).

ГСЗ делает инновации доступными и на уровне местного самоуправления. В отношении борьбы с семейным насилием, проведения информационных кампаний, других не  стандартизированных действий органов управления, ГСЗ дает возможность применить инновационные подходы социальной работы и социального развития.

Дневной реабилитационный центр «Зирек» для детей с инвалидностью в Каргалыкском айыл окмоту Тогуз-Тороузского района, созданный в рамках ГСЗ, хорошо оборудован, есть сенсорно-релаксационная комната, сухой бассейн, специальные сенсорные панели для развития моторики рук, ног, для каждого ребенка разрабатывается индивидуальная программа развития. Радости родителей нет предела, они видят прогресс в развитии своих детей, которые начали посещать центр с лета 2015 года. Постоянно приходят 25 детей, 18 из них приходят 3 раза в неделю.

МТСР в рамках своей Программы ГСЗ также получает возможность предоставить своим бенефициарам инновационные методы и услуги. Ярким примером стал ГСЗ, направленный на обучение танцам девочек с инвалидностью (колясочников). Другой пример – 35 ЛОВЗ прошли обучение навыкам пользования новыми технологиями (компьютерная грамотность, электронная почта, Интернет, мобильный Интернет) через ГСЗ, реализованный ОО «Равные возможности». ГАМФКС имеет опыт поддержки ОПП, ориентированных на внедрение социальных инноваций: к примеру, проведение инновационного мейкатона, в рамках которого были созданы прототипы  для людей с инвалидностью, в целях внедрения инклюзии.

Охват исключенных. ГСЗ позволяет добиваться большей глубины проникновения социального развития – включение в систему «потерянных» групп, выявление новых групп. Таким образом, усиливается адресность социальных услуг, поскольку НКО-исполнители ОПП могут доставить социальные услуги до отдаленных мест, куда «не дотягиваются руки» государственного заказчика. Особенно важно это в отношении охвата детей с инвалидностью в отдаленных селах, пожилых граждан, детей, оставленных родителями-мигрантами. Есть также целый ряд вопросов и групп, работа с которыми требует особой щепетильности, анонимности, избегания официальных мероприятий, фиксации данных и так далее. К таким группам относятся ВИЧ-положительные лица, лица, освободившиеся из мест лишения свободы, выпускники интернатных учреждений, лица, пострадавшие от насилия, и другие. В работе с этими группами без неформального подхода и доверительности бенефициаров, которых могут добиваться НКО в рамках ГСЗ, не обойтись.

ЧИТАТЬ СТАТЬЮ ПОЛНОСТЬЮ

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•