Муниципалитет Научно-популярный журнал

6-7 (128-129) 1 Июля 2022

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Муниципалитет – это главный плацдарм внедрения социального заказа в странах СНГ

2014-04-04 / Муниципальный социальный заказ
Муниципалитет – это главный плацдарм внедрения социального заказа в странах СНГ

Социальный заказ возник и крепнет на постсоветском пространстве как естественная форма участия граждан в организации социальной жизни и решении социальных проблем силами сообществ. Многие государства, жители которых в недавнем прошлом пребывали в счастливой уверенности в том, что государство обеспечит социальную защиту и предоставит услуги всем, кто в них нуждается, столкнулись с неприятной устойчивостью этих патерналистских ожиданий населения. Наконец, многолетние усилия по развитию гражданского общества привели к тому, что в этих странах сформировалась структура НПО, которые были готовы взять на себя ответственность за решение существенной части социальных вопросов. Но вот парадокс – неготовыми оказались… органы государственного управления этих стран. Подтверждением этому служит тот факт, что в России, например, даже нет закона о социальном заказе, хотя практика довольно обширная.

Надежда ДОБРЕЦОВА,
председатель правления Института политики развития.

Социальный заказ возник и крепнет на постсоветском пространстве как естественная форма участия граждан в организации социальной жизни и решении социальных проблем силами сообществ. Многие государства, жители которых в недавнем прошлом пребывали в счастливой уверенности в том, что государство обеспечит социальную защиту и предоставит услуги всем, кто в них нуждается, столкнулись с неприятной устойчивостью этих патерналистских ожиданий населения. Наконец, многолетние усилия по развитию гражданского общества привели к тому, что в этих странах сформировалась структура НПО, которые были готовы взять на себя ответственность за решение существенной части социальных вопросов. Но вот парадокс – неготовыми оказались… органы государственного управления этих стран. Подтверждением этому служит тот факт, что в России, например, даже нет закона о социальном заказе, хотя практика довольно обширная. Наличие этой практики объясняется тем, что инициативу взяли на себя муниципалитеты: не дожидаясь принятия федерального закона, они создали местные нормативные условия для реализации таких инициатив. Этот факт говорит о том, что муниципалитеты могут и должны стать локомотивом процесса развития и внедрения социального заказа. Таким был один из главных выводов, который удалось сделать по итогам участия рабочей встречи по внедрению социального заказа, которая состоялась 25-26 ноября 2013 года в Одессе с участием представителей девяти стран постсоветского протранства: Армении, Беларуси, Грузии, Казахстана, Кыргызской Республики, Молдовы, России, Таджикистана и Украины. Будучи участниками встречи в Одессе, эксперты Института политики развития предлагают некоторые вопросы и темы для обсуждения, которое, надеемся, поможет в развитии социального заказа в Кыргызской Республике. Правда, вопросов пока больше, чем готовых ответов.

Кто заказчик – власть или общество?
После обсуждения практики различных стран в реализации социального заказа, участники встречи стали поднимать вопросы, неурегулированные в законодательных базах этих стран, но имеющие принципиальное значение как для власти, так и для общества. Первым «всплыл» вопрос относительно того, кто же все-таки является истинным заказчиком в процессе социального заказа – власть в лице государственных органов и органов местного самоуправления или общество? Чья проблема в итоге решается? Проблема подотчетности власти или реальная проблема сообщества? Это важный вопрос, так как от него зависят критерии, в соответствии с которыми должна измеряться эффективность социального проекта. Да и сам дизайн проекта также «привязан» к указанному вопросу. Участники озвучили две точки зрения. Согласно первой, власть заказывает решение вопросов, которые относятся к ее функциям, но которые она не может решить самостоятельно с достаточной степенью эффективности. Эта позиция подразумевает, что цель власти при размещении социального заказа – решить свою проблему, выполнить свою функцию, а гражданское общество рассматривает-Не требует доказательств, что оценка и мониторинг социального заказа – это важнейшие составные части всего механизма в целом. При этом и оценка, и мониторинг ставят перед собой различные задачи, в зависимости от этапа реализации проекта как инструмент и поддерживается постольку-поскольку.Оппоненты «пляшут» от другой «печки»: это общество руками власти заказывает решение проблемы в своих интересах, для удовлетворения сво-их потребностей, но не только чтобы решить важный для граждан вопрос, а и усилить неправительственный сектор, организации гражданского общества, обеспечив тем самым коридор для реального участия в принятии решений. Нодар ХАНАНИШВИЛИ, один из инициаторов развития социального заказа в России, считает, что социальный заказ – это шпиль, вершина участия граждан в процессе принятия решений, что сам институт социального заказа служит для удовлетворения потребностей граждан силами самих граждан, но за счет бюджетных денег. Автору данно.й статьи трудно не согласиться с Нодаром: такое толкование социального заказа в большей мере отвечает контексту развития демократии, гражданского общества и местного самоуправления в Кыргызской Республике.С вопросом о том, кто является истинным заказчиком, тесно связан другой вопрос – вопрос мониторинга и оценки реализации социального заказа.
 
Кто истинный заказчик решения проблемы?
В одном из районов города было замечено некоторое количество бездомных, которые гибли в зимнее время, что вызывало возмущение бездействием власти со стороны общества. Районная администрация попыталась решить проблему – сократить число гибнущих на территории района бездомных - и разместила социальный заказ, в рамках которого неправительственная организация организовала для бездомных горячее питание, ночлег и медицинское обслуживание. В результате бездомные из других частей города и пригородов в зимнее время съехались в указанный район, и многие были спасены, но общее количество случаев смерти бездомных выросло. Вопрос: решила ли администрация района поставленную задачу?
Андрей КРУПНИК, Украина, Одесса
 
Оценка и мониторинг: два «кита» взаимодействия
Не требует доказательств, что оценка и мониторинг социального заказа – это важнейшие составные части всего механизма в целом. При этом и оценка, и мониторинг ставят перед собой различные задачи, в зависимости от этапа реализации проекта Гор яча я в мире тема ся как инструмент и поддерживается постольку-поскольку. Оппоненты «пляшут» от другой «печки»: это общество руками власти заказывает решение проблемы в своих интересах, для удовлетворения своих потребностей, но не только чтобы решить важный для граждан вопрос, а и усилить неправительственный сектор, организации гражданского общества, обеспечив тем самым коридор для реальногоь участия в принятии решений. Нодар ХАНАНИШВИЛИ, один из инициаторов развития социального заказа в России, считает, что социальный заказ – это шпиль, вершина участия граждан в процессе принятия решений, что сам институт социального заказа служит для удовлетворения потребностей граждан силами самих граждан, но за счет бюджетных денег. Автору данной статьи трудно не согласиться с Нодаром: такое толкование социального заказа в большей мере отвечает контексту развития демократии, гражданского общества и местного самоуправления в Кыргызской Республике. С вопросом о том, кто является истинным заказчиком, тесно связан другой вопрос – вопрос мониторинга и оценки реализации социального заказа. Кто истинный заказчик решения проблемы?
В одном из районов города было замечено некоторое количество бездомных, которые гибли в зимнее время, что вызывало возмущение бездействием власти со стороны общества. Районная администрация попыталась решить проблему – сократить число гибнущих на территории района бездомных - и разместила социальный заказ, в рамках которого неправительственная организация организовала для бездомных горячее питание, ночлег и медицинское обслуживание. В результате бездомные из других частей города и пригородов в зимнее время съехались в указанный район, и многие были спасены, но общее количество случаев смерти бездомных выросло. Вопрос: решила ли администрация района поставленную задачу? Андрей КРУПНИК, Украина, Одесса Оценка и мониторинг: два «кита» взаимодействия. Начинается все с оценки потребностей целевой группы, чьи проблемы планируется решить через социальный заказ (что отсутствует в практике размещения социальных заказов в Кыргызской Республике по линии Министерства социального развития).Вторая часть оценки подразумевает оценку проекта, который готовит НПО, чтобы понять, насколько предложенный со стороны НПО метод решения проблемы позволяет достичь цели и эффективно использовать бюджетные средства. Третий этап оценки – оценка результатов – отвечает на вопросы: достигнуты ли цели и насколько эффективно истрачены средства, каковы показатели социальной эффективности, которые, собственно, и формируют социальный заказ, отличают его от государственных закупок. Четвертый этап оценки – заключительный – оценивается воздействие проекта на потребности целевой группы. Этот этап осуществляется через значительный промежуток времени после окончания проекта. Результатом конечной оценки должно стать исключение вопроса или темы социального заказа из списка приоритетных проблем сообщества. Успешно реализован проект? Значит, проблема решена!
 
Информационные ключи
Важным для постсоветского пространства остается вопрос различий между формами вовлечения НПО в решение социальных проблем за счет бюджетных денег. Участники встречи в Одессе признали, что в их странах работают разные системы и механизмы – социальные услуги предоставляются силами НПО путем размещения заказа, закупок и выдачи грантов. Однако очень часто законодательство не проводит четкого разграничения между этими формами в процедурном отношении, что создает проблемы как НПО, так и органам управления, которым приходится разбираться, каково должно быть содержание технического задания, должно ли оно включать статистические показатели, сформулированные результаты, стандарты оказания услуг и стандарты финансирования? Напрашивается вывод: определиться с формой и четко разграничить механизмы вовлечения НПО в процесс оказания социальных услуг и решения социальных проблем. Так, например, в Кыргызской Республике эксперты приходят к выводу, что социальный заказ – это, прежде всего, конкурс идей, с помощью которых НПО предлагают нестандартные, новаторские решения наболевших проблем. Однако в мире также широко применяются ваучеры на получение и закупку услуг, предоставляемых по стандартам.
Первостепенная вещь для формулировки технического задания – информация. А качество информации и возможности ее применения во многом зависят от источника, откуда эта информация добыта. Эксперты одесской встречи назвали три главных источника информации: статистику, социологию (экспертные оценки и опросы) и сами целевые группы (самооценка).И здесь возникают следующие вопросы: можно ли описать, кодифицировать единые подходы к процессу формирования технического задания, например, определить вес значимости источников информации, их последовательность и взаимодействие, какой источник признать ключевым? При этом нужно учитывать, что есть еще и четвертый источник сами неправительственные организации, которые могут оценить и скорректировать выстроенную органом власти линейку приоритетов.
 
Финансовое и техническое обеспечение социального заказа
Сама суть социального заказа диктует, что его финансовое обеспечение – это забота власти,бюджетов – государственного и местных. Для Кыргызской Республики в условиях бюджетного дефицита актуален вопрос: за счет каких источников?По этому поводу есть несколько соображений.Во-первых, это могут быть средства Фондов развития регионов, формируемых, в основном, за счет поступлений от горнодобывающих компаний. Распределение этих средств путем социального заказа для решения приоритетных социальных проблем местных сообществ могло бы стать хорошим занятием для местных государственных администраций, которые сегодня испытывают явный дефицит в новых методах управления по решению задач социальноэкономического развития территорий районов. Во-вторых, это могут быть средства международных донорских организаций, которые сегодня управляются нестабильными и конъюнктурными структурами – достаточно автономными проектами  по решению проблем сообществ. Проекты доноров должны заниматься апробацией и внедрением новаторских подходов к управлению, а поддержкой инициатив сообществ и распределением грантов – органы управления, особенно органы местного самоуправления.В-третьих, источником могут стать деньги спонсоров и благотворителей, которые также должны направляться не в сообщества напрямую, а в местные бюджеты и распределяться органами МСУ на основе социального заказа. Есть еще четвертый вариант – самообложение платежами различных групп населения. Например,сообщество решает, что оно хочет платить ежегодно в местный бюджет какие-то деньги на содержание одиноких стариков. Такой неналоговый сбор «на старость» формирует некую сумму, которая через социальный заказ воплощается в услугу для стариков. Такая практика в мире есть, однако она возможна и эффективна в условиях абсолютно прозрачного и подотчетного местного самоуправления.
Техническая сторона реализации социального заказа также вызывает вопросы. Например, учитывая несовершенство законодательства, представители Украины не рекомендуют принимать на баланс органов МСУ имущество в дар – могут забрать. Поэтому в Украине предлагается имущество, приобретенное в дар или в рамках реализации социального заказа, передавать в собственность НПО,хотя все очень индивидуально и зависит от характера услуги или проекта. Для Кыргызской Республики этот вопрос также важен: в чьей собственности и управлении будет оставаться имущество социального проекта после его завершения – НПО или МСУ? Особенно важно это с точки зрения ответственности за его дальнейшее использование и содержание. И мелочей здесь нет, даже фотоаппарат, приобретенный НПО на бюджетные деньги для фиксации результатов социального заказа,нуждается в том, чтобы его дальнейшую судьбу кто-то решил.
В отношении сохранности оборудования и инфраструктурных инвестиций возможен вариант, при котором все является муниципальной собственностью, но остается в распоряжении НПО- исполнителей. Но тогда органы МСУ должны проводить ежегодную инвентаризацию и финансировать содержание оборудования или объекта, а средства для этого должны предусматриваться в местном бюджете. Вопрос: может ли это считаться фактором устойчивости и вписывается ли в нормативные основы, актуальные для Кыргызской Республики?
 
Муниципальные нормативные акты
Эта сфера для Кыргызской Республики полна «белых пятен». Почти очевидно то, что социальный заказ на муниципальном уровне должен быть основан на приоритетах населения, сформулированных в некую программу социального развития и поддержки местного сообщества (и это предусматривают авторы проекта нового закона о государственном социальном заказе). И вполне очевидно, что эта программа должна регулярно пересматриваться и корректироваться, а приоритетные проблемы заменять друг друга по мере их решения. Тогда на уровне муниципалитета должен ежегодно приниматься некий нормативный акт, фиксирующий эту замену, но на основании четких измеримых критериев. Иными словами, вопрос в том, как определить, что данная социальная проблема решена в той степени, чтобы не считаться далее приоритетной? Также для органов МСУ важны руководства по внедрению социального заказа в процесс предоставления конкретных видов услуг, а также измененные должностные инструкции работников МСУ, связанные с реализацией социального заказа. Кстати, для начала неплохо было бы определить, кто в системе органов МСУ какую роль в отношении социального заказа должен играть? Далее в муниципальной нормативной базе должны быть определены рамки ответственности исполнителя муниципального социального заказа.
 
Что делать, если нет НПО?
И, наконец, простой, но важный вопрос о том, что делать, если на территории муниципалитета нет НПО, готовых и способных выполнить социальный заказ. Понятно, что ответов может быть три: не размещать социальный заказ, «взращивать» свои НПО или приглашать «варягов» из области или столицы. По поводу первого варианта, одесская встреча дала однозначный ответ: отказываться от социального заказа, если нет соответствующего потенциала НПО, нельзя ни в коем случае. Отказ подрывает основы участия граждан в управлении, без чего истинное и эффективное местное самоуправление невозможно. А вот между вторым и третьим вариантами выбор есть, хотя с целым набором аргументов «за» и «против». Обобщая эти аргументы, можно отметить, что разумнее искать компромисс: «взращивать» местные НПО, усиливать их потенциал, в том числе путем приглашения «варягов», которые будут передавать знания локальным неправительственным организациям. Эффективным способом «взращивания» также может стать усиление секторальных (отраслевых) сетей неправительственных организаций, которые будут генерировать и распространять опыт по выполнению социального заказа внутри своей сети. Члены такой сети могут составлять успешные консорциумы с местными территориальными неправительственными организациями, не имеющими выраженной секторальной направленности, но имеющими высокую мотивацию решить проблемы какой-либо социальной группы на своей территории. Например, сеть по защите прав детей может составить эффективные консорциумы с небольшими сельскими НПО, занимающимися всеми социальными проблемами, но только на своей территории.
 
Направления, которые требуют дальнейшей теоретической и практической разработки в Кыргызской Республике
В ходе двухдневного «погружения» в социальный заказ, состоявшегося в Одессе в ноябре 2013 года, у автора возникло несколько идей о направлениях, которые требуется разрабатывать в теории и практике применения социального заказа в Кыргызской Республике. Институт политики развития приступил к разработке части этих направлений в рамках своих проектов, по некоторым необходимо широкое участие органов МСУ и гражданского общества, а также поддержка международных донорских организаций и проектов.
  • Обучение полному циклу мониторинга и оценки эффективности реализации социальных проектов путем размещения социального заказа для представителей организаций гражданского общества и органов местного самоуправления. Обучение должно включать все этапы, вплоть до исключения вопроса из числа приоритетных проблем, и строиться на базе конкретных примеров из практики Кыргызской Республики.
  • Широкое внедрение практики социального проектирования на муниципальном уровне, включая социальное проектирование для детей и уязвимых групп.
  • Изучение возможности и наработка практики размещения социального заказа на оказание социальных услуг, входящих в перечень обязательных и дополнительных. Есть вопрос о том, нужно ли отражать в реестрах муниципальных услуг право муниципалитета передать услугу НПО путем социального заказа?
  • Включение Счетной палаты в процесс обсуждения и внедрения практики социального заказа, включая аудит эффективности социального заказа.
  • Разработка и внедрение системы критериев оценки социального проекта для конкурсных процедур при размещении социального заказа.
  • Развитие муниципальной нормативной базы по социальному заказу, включая критерии определения решения проблемы и исключения ее из списка приоритетных, должностные инструкции и руководства для сотрудников органов МСУ и другое.
  • Внедрение опыта реализации социального заказа внутри секторальных (отраслевых) НПО для усиления потенциала локальных неправительственных организаций. М
Приглашаем все заинтересованные
стороны к обсуждению этих направлений и сотрудничеству!
Писать по адресу электронной почты: NDobretsova@dpi.kg