Муниципалитет Научно-популярный журнал

2 (148) 31 Января 2024

ISBN 1694-7053
Регистрационный номер Свидетельства
о регистрации средства массовой информации 1785

dpi

Муниципалитет - это триединство территории, живущего на ней населения и
органа местного самоуправления

Социальная защита – миссия болгарского муниципалитета и НПО

2015-04-07 / Муниципальный социальный заказ
Социальная защита – миссия болгарского муниципалитета и НПО

Роль государства – политика

Министерство социального развития Кыргызской Республики иногда вызывает сочувствие – бесконечный объем обязанностей и полномочий не позволяет специалистам министерства концентрироваться на политике социального развития в полном объеме. Вместо этого они буквально утопают в просьбах, обращениях, решении ежедневных текущих запросов со стороны населения, правительства и других структур управления. Граждане привыкли видеть в министерстве оператора, предоставляющего услуги, а это неправильно. Поэтому участникам поездки было интересно увидеть, какие условия могут быть созданы для эффективного выполнения политических функций министерством на примере Министерства труда и социального развития Республики Болгария. Заместитель министра Лазар ЛАЗАРОВ рассказал, что до 2003 года все социальные услуги предоставляло государство, преимущественно в рамках системы закрытых социальных учреждений. Как это было принято в социалистических странах, людей, нуждающихся в помощи, загоняли в своеобразные резервации – дома инвалидов, детские дома, дома престарелых и так далее. В течение семи лет, до 2010 года, Болгария реформировала систему – деинституционализировала социальную помощь и социальные услуги, закрывая всевозможные учреждения закрытого типа и передавая полномочия и услуги на муниципальный уровень. Сегодня государство ответственно лишь за критерии, методики, стандарты и мониторинг. Непосредственно выявлением потребностей в социальных услугах и помощи занимаются муниципали теты, неправительственные организации и бизнесструктуры. Планирование и предоставление услуг также осуществляется на уровне муниципалитетов, которые разрабатывают собственные стратегии по оказанию социальных услуг, определяющие количество нуждающихся, виды услуг, финансы и источники финансирования. Муниципальные стратегии объединяются на областном уровне и включаются в национальное планирование (в 2015 году истекает первый пятилетний период планирования).
При министерстве создано Агентство социальной помощи (АСП) – мощная государственная структура, численностью около 5 тысяч служащих, имеющая 147 территориальных подразделений (каждое подразделение курирует от одного до
четырех муниципалитетов). Янита МАНОЛОВА,исполнительный директор АСП, подчеркнула исключительную, ведущую роль муниципалитетов в системе социальной помощи: «В законодательстве Болгарии есть две основных группы социальных услуг – услуги старого типа – интернатные учреждения, от которых мы постепенно отказываемся вовсе, и услуги, переданные на муниципальный уровень. Что касается роли АСП, то она ограничивается четырьмя основными правами (задачами) – исключительным правом открывать и закрывать услуги, определять (фиксировать, но не выявлять) количество потребителей услуг; участвовать в разработке муниципальных социальных стратегий; определять стандарты; обеспечивать мониторинг. Еще мы регистрируем поставщиков социальных услуг (в отношении услуг для детей требуется еще лицензия Агентства по защите прав ребенка). Но инициатива «открытия» социальной услуги чаще
исходит от муниципалитета».
Муниципалитет «открывает» социальные услуги Милена МАЧКАНОВА, руководитель социальной службы небольшого сельского муниципалитета Долна Баня, разделила социальные услуги и помощь на три модели предоставления: «Первая модель предполагает предоставление социальных услуг через механизм делегирования за счет государственной субсидии. Вторая модель – это наши собственные, муниципальные социальные услуги, предоставляемые за счет местного бюджета. В рамках этой модели мы проводим исследования потребностей, определяем приоритеты, оказываем услуги за свой счет. Но можем потом попросить компенсацию у государства. Третья модель – это дополнительные услуги за счет специальных фондов и проектов». Вторая модель представляет большой интерес с точки зрения сообщества. Суть ее состоит в том, что муниципалитет может «открыть» у себя новую социальную услугу.
Происходит это следующим образом: социальная служба исполнительного органа изучает потребности, выявляет новую потребность или целевую группу, обосновывает необходимость в новой услуге и выносит предложение на рассмотрение местного совета. Конечно, обоснование содержит всю необходимую финансовую информацию, включая варианты источников финансирования услуги. Местный совет рассматривает предложение исполнительного органа и принимает решение об «открытии» услуги, при этом необходимые соответствующие изменения вносятся в проект местного бюджета. Одновременно предложение о новой услуге направляется в местное территориальное подразделение Агентства социальной помощи. И тут происходит самое интересное.Местный совет вправе профинансировать услугу за свой счет, и часто так и происходит, так как графики и календари работы структур власти не всегда совпадают. А АСП, рассмотрев предложение муниципалитета об «открытии» услуги,выносит свое решение. И если решение положительное, то есть Агентство одобряет «открытие» услуги, то она получает государственное финансирование и включается в общую выравнивающую субсидию, а расходы, понесенные муниципалитетом на предоставление услуги до принятия решения со стороны государства, компенсируются из государственного бюджета. Таким образом, муниципалитет идет на определенный риск,но чаще всего Агентство одобряет предложения сообществ. Происходит так потому, что новые услуги возникают не из «воздуха» они становятся ответом местного самоуправления на реальные и актуальные потребности сообщества. Кроме того, очень важным условием получения одобрения со стороны Агентства становится гарантия обеспечения устойчивости услуги, ключевым фактором которой является документ собственности на здание, где будет предоставляться услуга. Такой документ обязательно должен быть представлен муниципалитетом вместе с предложением о новой услуге.
Например, если в муниципалитете есть много молодых мам, и им жизненно необходим центр дневного пребывания для детей, то муниципалитет, скорее всего, выделит помещение и откроет центр на свой страх и риск, а государство, скорее
всего, позже примет услугу к финансированию. Вот это и есть социальная подотчетность в действии.Милена МАЧКАНОВА: «Мы постоянно изучаем ситуацию, анализируем потребности населения,стремимся вводить новые, инновационные социальные услуги. Это ключевое направление работы муниципалитета!».
Муниципалитет Мездра, объединяющий город и 27 сел, предоставляет своим жителям большой перечень услуг. Елена НАНОВА, директор Дирекции социальных услуг Мездры довольно долго описывала участникам поездки, какую помощь граждане получают от муниципалитета: «В Мездре есть Муниципальный центр социальных услуг, куда граждане могут обращаться по всем вопросам; есть Дом социального патронажа – питание и услуги тем, кто не в состоянии о себе позаботиться; Дом престарелых, цель которого социализация стариков, а не изолирование их от общества; социальная столовая для бедных; защищенное жилье для лиц с проблемами психического здоровья; переходное жилье для молодежи с проблемами поведения, где молодые люди с помощью обретения трудовых навыков готовятся к переходу во взрослую жизнь; центры семейного типа для детей-сирот и для детей с ограниченными возможностями здоровья; трудотерапевтическая мастерская, где социально уязвимые граждане учатся швейному, поварскому, гончарному делу и прикладному искусству. Все это большое хозяйство финансируется из разных источников, но в основном, за счет государственного и местного бюджетов. А вот трудотерапевтическую мастерскую мы открыли, благодаря гранту Правительства Японии. Вообще, мы постоянно ищем новые формы, новые источники финансирования. Создать людям достойные условия жизни, вне зависимости от их статуса и возможностей, – это и есть наша цель».
Планирование снизу вверх Как сказано выше,планирование социальной помощи и услуг происходит в Болгарии снизу вверх,а фундаментом социальной политики становятся муниципальные стратегии.Однако это не значит, что муниципалитеты могут иметь только одну стратегию социального развития. Например, Росица ДИМИТРОВА, директор Дирекции социальных услуг и здоровья третьего по величине города в Болгарии Велико Тырново рассказала, что муниципалитет имеет несколько социальных стратегий – стратегию защиты прав ребенка, интеграции меньшинств, психического здоровья, которые согласованы с городской стратегией развития социальных услуг, отметив, что стратегия психического здоровья – это уникальный для Болгарии опыт. Росица ДИМИТРОВА гордится тем, что государство сейчас рассматривает эту стратегию как пример для распространения.
Вообще процессы стратегического планирования в Болгарии имеют системную основу – здесь Кыргызстану явно есть чему поучиться. Стратегирование на всех уровнях детально описано в специальном законе о региональном развитии, две главы которого посвящены описанию процесса планирования и регулируют взаимоотношения уровней планирования и самих документов.Так, статья 9 главы 3 закона описывает систему документов стратегического планирования регионального развития, которая включает Национальный план развития; Национальную стратегическую рамку; оперативные программы, совместно финансируемые из средств Европейского Союза; Национальную стратегию регионального развития; региональные планы развития; региональные стратегии развития; муниципальные планы развития.
Заметно, что болгары на законодательном уровне отделяют стратегии от планов развития и большее практическое значение придают именно планам, а стратегии разрабатывают редко, закладывая в них лишь принципы и направления. В Болгарии бытует поговорка: «Деньги есть только там, где есть план».Основной принцип планирования в Болгарии -согласованное планирование на разных уровнях – соблюдается свято, наверное поэтому там не наблюдается таких серьезных проблем с исполнением государственных стратегий и программ, как это заметно в последние годы в Кыргызстане. Участниками процесса планирования становятся все структуры управления. Например, отраслевые министерства готовят прогнозы для каждого муниципалитета, на основе которых муниципалитеты делают свои стратегии. Областные стратегии учитывают приоритеты государства и связаны с муниципальными. Сам процесс проходит как минимум два круга – возвращая документы для обзора и комментариев всем участникам процесса. Статья 13 той же третьей главы закона описывает структуру муниципального плана развития, которая состоит из следующих разделов:
 
  • анализ социально-экономического развития муниципального образования;
  • цели и приоритеты развития муниципалитета на определенный период;
  • ориентировочная сводная финансовая таблица необходимых ресурсов для выполнения плана;
  • показатели для мониторинга и оценки выполнения плана;
  • действия, необходимые для мониторинга, оценки и обновления плана;
  • механизм реализации принципа партнерства, коммуникаций и распространения информации;
  •  программа по реализации муниципального плана развития, которая включает конкретные проекты, соответствующие финансовые ресурсы и подразделения, ответственные за выполнение проектов;
  • предварительная оценка плана;
  • меры по смягчению последствий изменения климата и адаптации к уже произошедшим изменениям.
Стоит обратить внимание на весьма прагматичный подход Болгарии к планированию, благодаря которому финансы занимают центральное место в плане. Этот подход позволяет использовать планы развития как его реальный инструмент, а не как пропаганду и демагогию.
Финансирование социальных услуг Финансирование социальных услуг и помощи осуществляется как за счет государства, так и за счет местного бюджета. Ежегодный закон о государственном бюджете фиксирует количество получателей услуги и, в соответствии со стандартами финансирования, определяет размер субсидии,
которую получают муниципалитеты.
При этом ключевое слово здесь – стандарт финансирования. На стандартах, собственно, и основан успех делегирования социальных услуг в Болгарии. Муниципалитет точно знает, какой объем средств он может получить от государства для
оказания конкретной услуги, получает эти средства полностью, и сам дальше решает, как лучше эту услугу организовать – своими силами или силами неправительственных организаций через социальный заказ.Гинка ЧАВДАРОВА, исполнительный директор Национальной ассоциации муниципалитетов Республики Болгария, представила схему организации и финансирования предоставления социальной помощи и услуг (см.диаграмму). Черная и серые горизонтальные стрелки на этой диаграмме означают направление движения денежных средств. Первая стрелка (справа налево) показывает, что государство направляет в местные бюджеты общую выравнивающую субсидию, объем которой рассчитывается на базе стандартов оказания услуги и других стандартизированных параметров (на единиц потребления или получателя). Две следующие стрелки (слева направо) показывают, что муниципалитет может софинансировать выполнение делегированных задач, например, средние школы финансируются государством только в объеме 80 процентов от наполнения стандарта,оставшиеся 20 процентов софинансирует муниципалитет за счет собственных средств. Однако ситуация может отличаться от муниципалитета к муниципалитету, в зависимости от его доходного потенциала.
Физическая инфраструктура социальных услуг В процессе пилотного внедрения механизма муниципального социального заказа в Кыргызстане,Институт политики развития и пилотные муниципалитеты столкнулись с большой проблемой – муниципалитетах нет физической инфраструктуры для оказания социальных услуг.Та же проблема совсем недавно была актуальна для Болгарии – в селах и городах страны просто не было зданий для современных социальных услуг, все сосредотачивалось в пресловутых интернатах. Однако болгарское государство частично профинансировало создание физической инфраструктуры для социальной сферы.
Например, в рамках программы «Красивая Болгария» состоялся конкурс на реализацию муниципальных проектов по созданию объектов инфраструктуры, предназначенной для решения социальных проблем. Муниципалитетам – получателям грантов – нужно было доказать, что они смогут после строительства поддерживать оказание услуги, обеспечивать ее устойчивость. С помощью программы «Красивая Болгария» многие муниципалитеты смог- ли обеспечить условия для развития социальных услуг. Однако нельзя забывать, что существенную помощь Болгарии в этом вопросе оказал и продолжает оказывать Европейский Союз.