Муниципалитет Илимий-популярдуу журнал

3 (125) 23 Апрель 2022

ISBN 1694-7053
Массалык маалымат каражаттарын
каттоо жөнүндө күбөлүктүн каттоо номери 1785.

dpi

Муниципалитет - бул аймактын, ал жерде жашаган калктын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органынын үчилтиги

Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкарууну өнүктүрүүгө 2016-2019-жылдар мезгилинде кабыл алынган мыйзамдардын таасир этүүсү жөнүндө Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешине Баяндама

2021-04-05 / Көңүл чордонунда
Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкарууну өнүктүрүүгө 2016-2019-жылдар мезгилинде кабыл алынган мыйзамдардын таасир этүүсү жөнүндө Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешине Баяндама

КР ЖӨБ Союзу, Өнүктүрүү саясат институту

Бул баяндама ЖӨБ органдары менен Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин өз ара аракеттенүүсүнүн саясий жана коммуникациялык механизмин чагылдырат. Кыргыз Республикасынын Жогорку Кенешине өзүнүн контролдук функцияларын аткарууда, ошондой эле жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өнүгүүсүнө таасир тийгизген мыйзамдарды өркүндөтүүдө жана өзгөрүп турган мыйзамдарда ЖӨБ органдарынын кызыкчылыктары эсепке алынышын камсыз кылууда көмөк көрсөтүү Баяндаманын саясий миссиясы болуп саналат. Баяндаманын коммуникациялык миссиясы – мыйзамдардын жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өнүгүүсүнө тийгизип жаткан таасири тууралуу Кыргыз Республикасынын ЖӨБ органдарына өзүнүн жалпы пикирин жеткире алуусуна мүмкүнчүлүк берүү, КР Жогорку Кеңеши менен Кыргыз Республикасынын ЖӨБ органдары ортосундагы коммуникациялык байланышты бекемдөө.

Баяндама Кыргыз Республикасынын Жогорку Кеңешинин депутаттарына жана башка кызыкдар жактарга мамлекеттик органдардын ачык маалыматтарына жана ЖӨБ органдарынын позициясына негизделген, КРнын жергиликтүү өз алдынча башкаруусунун өнүгүүсүндөгү тенденциялар тууралуу жалпы элести түзүүгө мүмкүнчүлүк берет.

Баяндаманын электрондук версиясы кыргыз, орус жана англис тилдеринде https://soyuzmsu.kg жана www.dpi.kg сайттарында жарыяланды.

Жарандардын ЖӨБгө карата мамилеси жана мамлекеттин туруктуулугу. Жергиликтүү өз алдынча башкаруу – Кыргыз Республикасын башкаруунун алгачкы жана абдан маанилүү бөлүгү, анын абалынан жана жарандардын муктаждыктарын канааттандыруу мүмкүнчүлүгүнөн жарандардын жалпы бийликке мамилеси көз каранды болот. ЖӨБ органдарына жарандардын суроо-талабы жана алардын чеүүсүн күткөн маселелери жашоо деңгээлин жакшыртууну күткөндөй эле жылдан жылга өсүүдө. Бирок ЖӨБ органдарынын жарандардын муктаждыктарына толук түрдө жооп берүү мүмкүнчүлүктөрү адамдар күткөн абалдан алда канча артта калууда. 2016-жылдан баштап ЖӨБ органдарын оптимисттик маанайда кабыл алуу жогору болгон, бирок ал улам төмөндөп, 2018-жылы жарандар КР Президентинин 2018 жана 2019-жылдары региондорду өнүктүрүү жөнүндө жарлыгынан улам ЖӨБ келечеги кең болот деген ишенимде болушкан. Бирок 2019-жылы эле мындай эргиген ишеним ишке ашпаган оптимизм менен алмашты, кийин 2019-жылы – көңүлдөр кайт болду. Саясатта мындай көрүнүш тез-тез болуп тургандыктан, реалдуу натыйжага караганда күткөн нерселер көп эле, - 2020-жылы ЖӨБ органдарына карата оптимизм деңгээлине жана эргүүгө эки жолу суу себилгенин ушундай түшүндүрсө болот. Жарандар өздөрүнүн күтүүлөрүн ЖӨБ органдарына болгон КР Президентинин жана КР Өкмөтүнүн убадаларынан көрүшкөн, алар бул үмүттөрдү толук актай албаганда, позитивдүү кабыл алуу терс көз карашка айланды – ЖӨБдөн көңүлү калгандардын жана кыжырдангандардын саны эки эсе өстү.

ЖӨБ органдарынын ишине канааттанбоо деңгээлинин динамикасын жергиликтүү бюджеттердин
кирешесинин динамикасы менен салыштыруу, 2007-2020-жж.

Ошентсе да ЖӨБ органдары чектелген шартта иштеп, саясатчылардын улуттук деңгээлдеги бардык ниеттеринин аткарылышы үчүн жоопкерчилик ала албайт. Эң башкы чектөө – бул ыйгарым укуктардын жана аларды аткарууну каржылоонун айлампасы. Буга карата ЖӨБ органдарынын ишине канааттанбоо деңгээлинин динамикасын жергиликтүү бюджеттердин кирешесинин динамикасы менен салыштырып көрөлү.

ЖӨБ органдарына калктын ишеним деңгээли компетенциясына карабастан мамлекеттин мыйзам чыгаруу жана аткаруу бийлигине элдин ишеним деңгээлинин чагылдырылышы болуп эсептелет, анткени ЖӨБ органдары элге эң жакын жана жеткиликтүү бийлик инстанциясы болуп эсептелет, ошондой эле жарандар ЖӨБ органдарына жалпы мамлекетке болгон мамилесин билдирет. ЖӨБ органдарына жарандардын ишеним деңгээли аткаруучу мамлекеттик бийлик органдарына болгон ишеним деңгээлине караганда салттуу түрдө жогору. 2020-жылы ЖӨБ аткаруу органдары – мэриялар жана айыл өкмөттөрү – калктын ишеним рейтингинде төртүнчү орунду ээледи, биринчи үч орунду билим берүү, куралдуу күчтөр системасы жана албетте, диний инстуттар алган. Жергиликтүү кеңештер калктын ишенимине азыраак ээ болушат жана ишеним рейтингинде жетинчи орунду ээлеген. Калктын ишеними эл менен маалыматтык иши, анын ичинде социалдык тармактар жана чогулуштар аркылуу жолго коюлган ЖӨБ органдарына олуттуу түрдө өсүүдө, анда коомдук талкууга жергиликтүү бюджет же жерди башкаруу сыяктуу татаал жана маанилүү маселелерди ачык алып чыгышууда. Андан тышкары, калктын ЖӨБ органдарына ишеним деңгээли – бул мамлекеттик башкаруу систтемасынын, ЖӨБ органдары менен мамлекеттик органдардын өз ара аракетинин сапатынын реалдуу баасы.

Мамлекеттик органдарга караганда ЖӨБ органдарынын ишеним деңгээлинин жогору болушу – жергиликтүү деңгээлдеги коррупциянын деңгээлине карата тастыкталат. Ар бир үчүнчү жаран ЖӨБ органдарында коррупция жок деп эсептейт. Мындай пикирлердин саны туруктуу өсүүдө. 2008-жылдан бери ЖӨБ органдарында коррупция жок дегенге ишенген жарандардын саны жети эсе көбөйгөн. 

Жергиликтүү жамааттардагы аялдардын абалы. Акыркы он жылда башкаруу системасындагы жетекчилик кызматтарда аялдар азайгандан азаюуда. 2019-жылы “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарын шайлоо жөнүндө” КР Мыйзамынын 59-1-беренесине айылдык кеңештин депутаттарынын 30 пайыздан кем эмеси аялдар үчүн резервге алынат деген түзөтүү киргизилген. Жергиликтүү кеңештерде аялдардын туруктуу болушун сактоо максатында 2019-жылдын 8-августунда “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарын шайлоо жөнүндө” КР Мыйзамына өзгөртүүлөр киргизилген. Ошондон бери аял депутаттын орду ал ыйгарым укуктарын мөөнөтүнөн мурда токтоткон учурда да сакталып, анын орду талапкер аялга өткөрүлөт, эркек депутаттын ыйгарым укуктары мөөнөтүнөн мурда токтотулса, анын мандаты партиянын тизмесинде турган эркек жынысындагы талапкерге берилет. Бул башкаруу системасындагы гендердик теңчиликти камсыздоо маселесиндеги чоң кадам. Үй-бүлөлөрдүн жана аялдардын жашоо шартына түздөн-түз таасир берген жергиликтүү маанидеги маселелерди чечүү процессинде аялдардын болушу өтө маанилүү. Аялдар үчүн артыкчылыктуу болуп эсептелинген көйгөйлөрдүн ичинен бала бакча (мында аялдардын акы төлөнүүчү жумуштарга иштөөсү жана өнүгүүсү үчүн мүмкүнчүлүк түзүлөт), ошондой эле таза суу (фляга жана челек менен ташууга мажбур болгон учурларда аялдар менен балдарга физикалык жактан күч келтирүүнү азайтууга шарт түзөт) башкы көйгөй болуп саналат. Бул маселе ар бир үчүнчү жана бешинчи аялды тынчсыздандырат. Экинчи орунда ар бир жетинчи аял үчүн артыкчылыктуу көйгөй болуп саналган көйгөй – бул мектеп жана таштанды төгүү. Жергиликтүү жамааттарда таралган башка көйгөйлөр аялдар үчүн өтө артыкчылыктуу болуп саналбайт. 

Аялдардын жергиликтүү өз алдынча башкарууга катышуусуна карата гендердик теңчиликти баалоо коомдук турмуштагы аялдардын ролу азыркыга караганда кыйла жогору экенин көрсөттү. Аялдар турмуш шартты оңдоо жана балдарга кам көрүүгө байланышкан маселелерде абдан активдүү – ушул эки негизги аспект өлкөбүздө салттуу түрдө аялдардын милдети катары каралат. Ошол эле учурда аялдардын алдында активдүү турмуштук позициясын үй иштери менен айкалыштыруу турат. Аялдарга тоскоолдук болгон негизги көйгөй өзүнүн жергиликтүү коомунда активдүү болуу, дээрлик 60 % жарандар акы төлөнбөгөн үй иштерине байланыштуу түйшүктөн чыга албайт деп эсептешет. Экинчи себеп – аялдарды маанилүү маселелерди талкуулоого да чакырышпайт, анткени 10-15 % эркектер үй түйшүгүнөн улам мындай чечимдерди кабыл алууга катыша алышпайт деп эсептешет. Ар бир алтынчы аял, аялдардын оюн олуттуу кабыл алышпайт деп ойлойт, ал эми ар бир онунчусу – аны коомдук активдүү турмушка аралашып, демилге көтөргөнү үчүн уяткарып коюшат деп кооптонот. ЖӨБ органдарында аялдардын болушун жана алардын кызыкчылыктарын коргоо үчүн ар кандай шарттарды, мүмкүнчүлүктөрдү түзүү керек, ал аялдарга өз мүмүнчүлүктөрүн көрсөтүүгө өбөлгө болмокчу. 

Жергиликтүү кеңештердин абалы жана жергиликтүү деңгээлде өкүлчүлүктүү демократиянын туруктуулугу. Партиялык фактор жергиликтүү кеңештердин ишине кандай таасир берери тууралуу анык маалыматтар жок1. Баяндаманы даярдоонун алкагында партиялардын таасири астындагы жергиликтүү кеңештердин ишиндеги өзгөрүүлөр жөнүндө ЖӨБ органдарынын өздөрүнүн пикири алынган. Ошентип, ЖӨБ органдарынын сурамжылоого катышкан 81 % өкүлү саясий партиялар жергиликтүү кеңештин ишине таасир берет деп эсептеген. Бул таасирдин терс жагын ЖӨБ органдарынын 40 % белгилеген. Бирок сурамжылоого негизинен ЖӨБ аткаруу органдарынын өкүлдөрү катышканын белгилеп коюу керек жана бул алардын: “жергиликтүү кеңеш Бишкектеги саясий партиялардын командасына баш ийет жана коомчулуктун кызыкчылыктарын четке кагат” жана “жергиликтүү кеңеш АӨ ишине тоскоолдук кылат” деген ой-жорумун билдирбей коймок эмес. Аны менен ЖӨБ аткаруу органдарынын 17 % кызматкерлери “жергиликтүү кеңеш АӨ ишине катуу көзөмөл кыла баштады” деген позитивдүү пикирде, дагы 14 %ы “жергиликтүү кеңеш “жашарып калганын” байкаган. Ошентип, саясий партиялардын жергиликтүү кеңештердин ишине таасири жөнүндө бирдиктүү пикир жок, андыктан башкаруу системасы, аналитикалык борборлор негиздүү сунуштамаларды иштеп чыгуу үчүн таасирлерди дагы иликтеп көрүшү керек.

Билим берүү деңгээли, шайлоо системасы, партиялык фактордун таасири жергиликтүү кеңештердин тарашына таасир этет. 2017-2020-ж.ж. 34 жергиликтүү кеңеш, анын ичинде 9 кеңеш жыйындарда кворумдун жоктугунан, 25 кеңеш – ЖӨБ аткаруу органынын жетекчисин – АӨ башчысын же мэрди шайлай албаганынан улам тараган.

2019-жылы мыйзам чыгаруучулар жергиликтүү кеңештердин институционалдык туруктуулугун күчөтүү багытында чоң кадам жасашты. Айылдардагы өкүлчүлүктүү органдардын туруктуу иштешин камсыз кылган штаттык кызматкерлердин узак убакыт бою жоктугу олуттуу көйгөйлөрдү жаратып келген. 453 айылдык кеңеш түзүлгөн күндөн бери өз аппаратына ээ болгон эмес, алардын ыйгарым укуктары айыл өкмөтүнүн жооптуу катчысына жүктөлгөн, бул көп учурда айылдык кеңеш менен айыл өкмөтүнүн ортосундагы кызыкчылыктардын кагылышына алып келиши мүмкүн. Жооптуу катчынын күндөлүк иштер менен алек болушу туруктуу комиссиялардын ишин, сессиялардын сапаттуу иштешин, кеңештердин калк менен болгон байланышын уюштуруу сыяктуу маселелерге тийиштүү деңгээлде көңүл буруусуна тоскоолдук жараткан. Соңунда, 2019-жылдын 8-августундагы “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын ишинин маселелери боюнча айрым мыйзам актыларына өзгөртүүлөрдү киргизүү жөнүндө” №115 КР Мыйзамы менен жергиликтүү кеңештердин иштеши үчүн жаңы шарттар үзүлдү. Эми калкынын саны 6000 адамдан көп болгон аймактардагы айылдык кеңештер кошумча штаттык бирдик – жооптуу катчы менен камсыздалат. Ошону менен бирге калкынын саны 20000 адамдан көп болгон аймактардагы айылдык кеңештердин өкүлдөрү эмгек акы менен камсыз болушат. Бул өзгөрүүлөр айылдык жана шаардык кеңештерге карата дискриминациялык мамилени жоюу, ошондой эле ЖӨБдүн өкүлчүлүктүү органдарынын институционалдык туруктуулугун бекемдөө максатында киргизилди. Калкынын саны аз болгон аймактардагы кеңештер үчүн ушул сыяктуу шарттарды түзүү жөнүндө маселе бюджетте каражаттын жетишсиздигинен улам чечиле элек.

Жергиликтүү кеңештердин депутаттарынын шайлоочулардын алдында отчет беришин жакшыртуу жана жоопкерчилигин жогорулатуу боюнча айрым маселелер чечилбеген бойдон калууда. Мисалы, жергиликтүү кеңештердин депутаттарын чакыртып алуу тууралуу маселе КР мыйзамдарында жөнгө салынбаган бойдон калууда.

Муниципалдык кызматтын абалы. Маалыматтардын динамикасы бош жана башка бирөө ордунда иштеген кызмат орундарынын саны бир аз туруксуздукка дуушар болгонун көрсөтүп турат. Бош муниципалдык кызматтардын үлүшү 9-10 %дын тегерегинде өзгөрүп, бул муниципалдык кызматты жалпысынан алып караганда толук комплекттелген деп баалоого мүмкүнчүлүк берет. Ошондой болсо да, ар бир онунчу адистин жок болушу белгилүү бир ойду жаратат. Ошону менен бирге, жумушсуздуктун деңгээли жогору болгон өлкөдө 869 жумуш ордунун бош болуусун нормалдуу көрүнүш катары эсептөөгө болбойт.  

Муниципалдык кызматта аялдардын үлүшү бир аз гана өзгөргөн. 2020-жылы 38 %дан көбүрөөк муниципалдык кызматтарды аялдар ээлеген болсо, бул көрсөткүч 2019-жылы 36% жана 2017-жылы 37% болгон. Муниципалдык кызматтан кеткен аялдардын саны 2017-жылдан 2019-жылга чейин 29,5%дан 35,9%га чейин өскөн. Башкача айтканда, аялдар барган сайын көбүрөөк түрдүү себептер менен муниципалдык кызматтан кетишүүдө. Аялдарды ЖӨБ органдарынын жетекчилик курамынан “сүрүп чыгаруу” уланууда: жетекчиликтеги эркектердин саны көбөйүп бара жатат. Саясий кызмат ордун ээлеген аялдардын саны мурункудай эле аз санда жана төмөндөөнү улантып жатат – 2017-жылы 4,2%дан 2020-жылы 3,5%га чейин түштү. Жогорку административдик кызматтарда бир дагы аял калган жок. Бирок башкы, ага жана кенже муниципалдык кызматтарды ээлеген аялдардын саны өсүүдө.

Ден соолугунун мүмкүнчүлүгү чектелген адамдар үчүн мүмкүнчүлүктөр кеңейтилди. 2020-жылы ден соолугунун мүмкүнчүлүгү чектелген 195 адам муниципалдык кызматта иштейт. Анын ичинде 137 – эркек, 58 – аял (2017-ж. 117 эркек, 17 аял). 

ЖӨБ аткаруу органдарынын улуттук курамы көп түрдүүлүккө карай бир аз өзгөрдү. Бирок, ЖӨБ органдарындагы улуттук азчылыктын саны өлкөдөгү бул улуттардын санына салыштырмалуу 3 эсе төмөн. Муну менен бирге, саясий кызматтагы муниципалдык кызматкерлердин басымдуу бөлүгүн (96%) кыргыздар түзөт.

Пенсияга чыга турган жана 55 жаштан жогорку пенсия жашындагы адамдар 2019-жылы дээрлик 23,3% (2019-жылы 22%) муниципалдык кызматты ээлешкен. Муниципалдык кызмат курамдын “карып бара жаткан” тенденциясын көрсөтүп турат. Себеби 2016-жылы адамдардын бул категориясы кызматтардын 18%ын гана ээлешкен.

2016-жылдагы кадрлардын туруксуздугунун себеби ЖӨБ органдарынын саясий жетекчилеринин алмашуусу менен шартталганын белгилеп коюу керек. ЖӨБ аткаруу органынын башчылары алмашкандан кийин команданы алмаштыруу муниципалдык кызмат көрсөтүүнүн сапатына олуттуу зыян тийгизет. ЖӨБ Союзу 2021-жылы муниципалдык кызматтарда кадрлардын жаңы алмашуулары күтүлөрүн, бул 2021-жылдын жаз айларына пландалган жергиликтүү кеңештерге шайлоолордон улам болорун болжолдоодо. Ошол эле учурда муниципалдык кызматтардагы кадрлардын туруксуздук деңгээли өтө деле жогору эмес, мамлекеттик кызматтагыга караганда төмөн болуп эсептелет.

Квалификацияны жогорулатуу. Квалификациясын жогорулатуу мүмкүнчүлүгүнүн чектелүүсү, КР Мамлекеттик кадр кызматынын тийиштүү бөлүмүнүн талаптарын окутууну уюштуруу үчүн толук эмес каржылоодон келип чыккан. 2020-жылы бул абал республикалык бюджеттин кыскартууга дуушар болуусу менен курчуду. Мунун жыйынтыгында квалификацияны жогорулатууга бөлүнгөн каражаттар 500 муниципалдык кызматчыны окутууга гана жетип, бул нормадан беш эсе аз болгон жана жалпы сандын 6% гана түзгөн. Көйгөйдүн экинчи тарабы – ЖӨБ органдарынын жетекчилеринин бул маселеге жоопкерчиликтүү мамиле жасабаганында. Кадрлар жетишсиз болгон шартта иштеп, жумуштун көптүгүнөн улам ЖӨБ органдарынын жетекчилери чындыгында квалификациясын жогорулатуусу зарыл болгон кызматчыларды ар дайым жиберүүнү каалашпайт жана жибере алышпайт. Квалификацияны жогорулатуунун мамлекеттик системасы муниципалдык кызматчылардын жергиликтүү маанидеги маселелерди чечүү боюнча кызматтык милдетин аткаруу процессинде пайда болгон билимге жана жөндөмгө болгон бардык талаптарын канааттандырууга арналбаганын белгилей кетүү зарыл. ЖӨБ органдарынын ишмердүүлүгү дээрлик көп түрдүү. Калк менен түздөн түз иштөөдө алар күн сайын жетекчиликке алган документтерде жазылбаган жана муниципалдык кызматчылардын иш тажрыйбасында мурун кездешпеген башкаруунун түрдүү маселелерине, турмуштук көрүнүштөргө, оор абалдарга кабылышат. Мунун ачык-айкын мисалы, 2020-жылдын жаз айында ЖӨБ органдары кабылган COVID-19 инфекциясынын жайылуусуна байланыштуу пайда болгон эпидемиологиялык коркунуч. ЖӨБ органдары алгачкы жолу мындай коркунуч менен бетме-бет келди. Алар өздөрүнө тиешеси болбогон функцияларды колго алууга туура келди – санитардык-гигиеналык каражаттарды сатып алуу жана алыстан иштөө режимин камсыз кылуу ж.б. Башкаруунун ушул сыяктуу маселелеринде ыкчам жардам берүү, күтүлбөгөн жаңы маселелерди чечүү пландык режимде иштеген жана мурун бекитилген модуль жана программаларга ылайык окутууну жүргүзгөн квалификацияны жогорулатуунун мамлекеттик системасы аркылуу аткарыла албайт. Мындай абалдарда дүйнөлүк тажрыйба маселени чечүүнүн башка жолун сунуш кылат – профессионалдык ишмердиктин субъекттеринин ортосунда горизонталдык окутууну жана тажрыйба алмашууну уюштуруу. Б.а. мындай окутуулар ЖӨБ органдарынын ассоциациясы менен ЖӨБ Союзунун ортосунда болушу керек. Кыргыз Республикасында жергиликтүү өз алдынча башкаруу иштери боюнча ыйгарым укуктуу мамлекеттик орган – ЖӨБЭММА дагы бул процесске тартылуусу зарыл. 

Мамлекет өткөрүп берген ыйгарым укуктар. Кыргыз Республикасынын 2011-жылдын 15-июлундагы № 101 “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” мыйзамы менен ЖӨБ органдарына бериле турган негизги мамлекеттик ыйгарым укуктарга кошулган жети же болжол менен 40% ыйгарым укук боюнча КР Өкмөтү тарабынан белгилүү иштер жүргүзүлүп жатат. Төрт ыйгарым укукту ыйгарым укуктуу мамлекеттик органдар берилген ыйгарым укуктардын ичинен алып салууну сунуш кылууда. Берилүүсү мүмкүн болгон 40% ыйгарым укуктар боюнча прогресстер байкалган жок. Ушуга байланыштуу эки суроо пайда болот. Биринчи – 7 жылдын ичинде бул ыйгарым укуктарды мамлекеттик органдан берүү талабы пайда болбогон абалда, бул ыйгарым укуктарды берилүүчү ыйгарым укуктарга кошуу канчалык максатка ылайык? Экинчи – бул ыйгарым укуктарды ЖӨБ органдарынын катышуусуз аткаруунун сапаты жана көлөмү жөнүндө. Себеби, ыйгарым укуктардын мүнөзү боюнча жана аларды берилүүчү ыйгарым укуктардын категориясына кошуу себебине караганда, бул ыйгарым укуктар калк менен түздөн түз байланышта жүзөгө ашырылат. Суроонун мааниси ыйгарым укуктуу органдын толук түрдө жана тийиштүү сапатта ЖӨБ органдарынын катышуусуз ыйгарым укукту аткара алуусу же аткара албоосунда. 

ЖӨБ органдарынын финансылык абалы. Аймактарды өнүктүрүү жылдары деп жарыяланган 2018-2019-жылдардагы тажрыйбага карап, реформа жасоо үчүн бир жылды аймактарды өнүктүрүү жылы деп жарыялоо жетишсиз экенин ишенимдүүлүк менен айтууга болот. Жергиликтүү бюджеттердин кирешесинин көлөмү (трансфертсиз) азыркыга чейин республикалык жана жергиликтүү бюджеттердин жалпы кирешесинин ондон бир бөлүгүнөн ашпайт. Ал эми жергиликтүү бюджеттин жалпы кирешесинде салыштырмалуу көп салмакка ээ болгон Бишкек жана Ош шаарларынын кирешелерин эсепке албаганда, калган бардык жергиликтүү бюджеттин, республиканын консолидацияланган бюджетиндеги үлүшү болгону 5%га жакынды түзөт. 

Жергиликтүү бюджеттердин номиналдык көлөмү жыл сайын көбөйүп баратканына карабастан, көпчүлүк ЖӨБ органдарына функцияларын жана берилген мамлекеттик ыйгарым укуктарын сапаттуу аткаруу үчүн ресурстар жетишсиз болуп келет. Бирок, эгер жергиликтүү бюджеттердин номиналдык (абсолюттук) көлөмүнүн өсүшү республикалык жана жергиликтүү бюджеттердин жалпы кирешелеринин көлөмүнүн өсүшү менен салыштырыла турган болсо, анда динамика байкалбайт. Б.а. салыштырып көрсөткөндө жергиликтүү бюджеттердин көлөмү өскөн жок. Бул мурунку Баяндамада дагы жана КР Өкмөтүнө жана КР Жогорку Кеңешине берилген эксперттик серептерде дагы бир нече жолу белгиленген. Мамлекетти финансылык борбордон ажыратуунун негизги көрсөткүчтөрүнүн бири – республикалык жана жергиликтүү бюджеттердин жалпы кирешелериндеги жергиликтүү бюджеттердин кирешелеринин үлүшү 2017-жылдан баштап өзгөрүүсүз калууда. Б.а. жергиликтүү бюджеттердин ар бир төртүнчү сому – бул республикалык бюджеттен алынган дотация. Бул жергиликтүү бюджеттердин борбордун каржылоосуна көз каранды экендигин билдирет. 

Кыргыз Республикасынын жергиликтүү бюджеттеринин борбордун каржылоосуна көз карандылыгынын негизги себеби ЖӨБ органдарынын киреше потенциалынын төмөн болуусу. Бул жеке кирешелерин жетиштүү көлөмдө топтоо жөндөмсүздүгүнө алып келет. Көпчүлүк аймактардын экономикалык өнүгүүсүнүн жетиштүү жогору деңгээлде болбоосу салык жыйымдарынын көлөмүн чектейт, ал эми муниципалдык менчиктин начарлоосуна алып келген жакшы башкара албоо салыктык эмес кирешелерди төмөндөтөт.

Бюджеттер аралык мамилелерди жакшыртуу багыттары көп жылдан бери эч кандай маанилүү өзгөрүүлөргө дуушар болбой келген – мурдатан чечилбей келе жаткан окшош эски маселелер кайра эле аларды чечүүгө багытталган окшош сунуштарды пайда кылып келет. Бул чөйрөдөгү негизги көйгөйлөр: башкаруу органдарына жүктөлгөн функцияларга жана ыйгарым укуктарга тийешелүү болгон байланышты камсыздабай туруп, бюджеттик каражаттардын пропорционалсыз бөлүнүшү; ЖӨБ органдарынын арасында негизсиз преференциалдык шарттарды (мисалы, кирешелердин азаюсун компенсация кылуу, капиталдык салымдарды бөлүү ж.б. боюнча) түзүү мүмкүнчүлүктөрүн пайда кылган адам факторунун жана саясий басымдын таасири; жалпы мамлекеттик кирешелерди бөлүштүрүү саясатынын кемчилиги; жергиликтүү бюджеттерди теңдөөдө жана максаттуу трансферттерди бөлүүдө трансферттик саясаттын кемчилиги; түрткү берүүчү (үлүштүк) гранттарды бөлүү. Айрым көйгөйлөрдү ЖӨБ органдары өздөрү эле жаратып алышат, мисалы: киреше потенциалын көтөрүүгө же бекитилген салыктар, жергиликтүү салыктар жана салыктык эмес кирешелер үчүн салыктык базасын кеңейтүүгө ар дайым эле тийиштүү түрдө аракет жасашпайт; жеке кирешелерин сапаттуу пландоону камсыз кылышпайт; аймактарды өнүктүрүү фонддорун туура пайдалана алышпайт.

ЖӨБдүн каржылык бакубатчылыгына терс таасирин тийгизген дагы бир көйгөй – жергиликтүү өз алдынча башкаруу менен мамлекеттин ортосунда бюджеттер аралык мамилелер боюнча кызыкчылыктарды макулдашуу процессисинин жок болушу. ЖӨБ органдары бюджеттерди түзүүдө жергиликтүү жамааттардын кызыкчылыктарын эске алууну камсыздоо мүмкүнчүлүгүнө ээ эмес. Бул – ЖӨБдү каржылоодо теңдемдин бузулушуна алып келет жана ЖӨБ органдарына жергиликтүү маанидеги маселелерди эффективдүү чеччүүдө жана жергиликтүү деңгээлде кызматтарды көрсөтүүдө кыйынчылык туудурат. Бюджеттик процессте жергиликтүү өз адынча башкаруу менен мамлекеттин ортосунда конструктивдүү диалогдун жоктугу жогоруда аталган бардык кыйынчылыктардын пайда болушуна алып келет. ЖӨБ органдарынын жана жергиликтүү жаматтардын кызыкчылыктарын эске алуу республикалык бюджетти пландоо жана анын аткарылышы тууралуу отчетту кабыл алуу процессин жөнгө салган мыйзам чыгаруучулук жана ченемдик-укуктук актыларда бекитилиши керек. Кызыкчылыктарды макулдашуу КР ЖК тарабынан жыл сайын бюджеттик резолюцияны кабыл алуу стадиясында, КР Өкмөтү тарабынан негизги фискалдык багыттарды жана республикалык бюджет тууралуу мыйзам долбоорун иштеп чыгуу жана кабыл алуу стадияларында жүргүзүлүшү милдет. Бул үчүн Жогорку Кеңешке бюджет долбоору КР Өкмөтү менен ЖӨБ органдарынын легитимдүү өкүлү – КР ЖӨБ Союзунүн ортосунда кзыкчылыктарды макулдашуу тууралуу протоколдун коштоосунда жиберилиши керек. КР ЖК тарабынан республикалык бюджеттин аткарылышы тууралуу отчетту бекитүү тууралуу мыйзам долбоорун карап чыгуусунун жүрүшүндө КР ЖӨБ Союзунун катышуусу да зарыл.

ЖӨБ органдары тарабынан мыйзамдардын сакталышы. ЖӨБ органдарынын мыйзам бузуулары тууралуу маалыматтар КР Башкы прокуратурасы тарабынан жыйналат. Бул маалыматты берүү фор-маты ар дайым өзгөрүп турат жана кандайдыр бир объективдүү талдоону жүргүзүүгө мүмкүнчүлүк жок. КР Башкы прокуратурасынын жетишкендиги катары https://www.prokuror.kg сайтында жарыяланган ЖӨБ органдарынын иш аракеттерин текшергендеги жыйынтыктарын караса болот. Бул маалымат аталган сайтта 2018-жылдан тарта жарыяланып келет. Бирок бул өңдүү маалыматтар үзгүлтүксүз жана машинда окула турган форматта жайгаштырылбагандыктан, бул маалыматтарды талдоо мүмкүнчүлүгү болбой келет. ЖӨБ Союзу ошондой эле жүргүзүлгөн тек-шерүүлөр тууралуу маалыматтарда алардын мүнөзү – пландалган же пландан тышкары текшерүү, ошондой эле пландан тышкары текшерүүнүн себеби көрсөтүлүшүн абдан маанилүү деп эсептейт. ЖӨБ Союзу жүргүзүлгөн текшерүүлөр жөнүндө отчетто текшерүү предметин көрсөтпөө туура эмес дейт. 2020-жылы 16%га жакын жүргүзүлгөн текшерүүлөр жөнүндө маалыматтарда текшерүү предмети көрсөтүлгөн эмес, кайсы мыйзамдардын сакталуусуна текшерүү жүрүп жатканы тууралуу маалымат берилген эмес.

ЖӨБдүн өнүгүүсүнө таасир эткен мыйзамдарды баалоо. 2019-жылдын ичинде Кыргыз Республикасынын ЖК тарабынан 170 мыйзам актысын кабыл алды. ЖӨБ органдарынын ишмердүүлүгүнө жана кызыкчылыктарына көбүрөөк таасир эткен 20 мыйзамдын кеңейтилген тизмесин ЖӨБ Союзу жана Өнүктүрүү саясат институту эксперттик топ түзүп, андан кийин жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары үчүн актуалдуулук критерийлеринин негизинде бул тизмеге артыкчылык берди, андан кийин тизме 15 мыйзамга чейин кыскарды. Аларга, ЖӨБ органдарынын өкүлдөрүнүн каалоосу менен КР ЖК тарабынан 2016-2018-жж. аралыгында кабыл алынган жана Баяндамада 2019- жылы каралган, бирок тиешелүү мамлекеттик органдары, анын ичинде мыйзам чыгаруучу органдары тарабынан ал мыйзамдардын кабыл алынгандыгынан аз эле убакыт өткөндүгүнөн улам, деталдуу бааланбаган жана тийгизген таасири тууралуу жетишерлик реакция берилбеген 7 мыйзам актысы кошулду. 

Мыйзамдардын таасирин баалоо үчүн, ЖӨБ ор-гандарынын пикирин билүү максатында сурамжылоо жүргүзүлгөн (анкеталык жана интервью). Жалпысынан ЖӨБ органдары КР ЖКнын иш аракеттерин оң баалашты. Мисалы, изилдөөгө катышкан 22 мыйзамдын дээрлик бардыгы ЖӨБ органдарынын көпчүлүгү тарабынан оң баага ээ болду. Жадагаса мурдагы жылы терс маанайда бааланган мыйзамдар да бул жылы позитивдүү бааланды. Сурамжылоонун жыйынтыгынын негизинде көпчүлүк ЖӨБ органдары тарабынан оң таасир тийгизди деп бааланган беш мыйзамды белгилеп кетсе болот:

  • “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын ишинин маселелери боюнча айрым мыйзам актыларына өзгөртүүлөрдү киргизүү жөнүндө” КР мыйзамы (ЖӨБ жөнүндө КР мыйзамы, ЧУА жөнүндө, Ош шаарынын статусу жөнүндө, Жергиликтүү кеңештердин депутаттарынын статусу жөнүндө) 2019-жылдын 8-августу № 115;
  • “Кыргыз Республикасынын Салыктык эмес кирешелер жөнүндө кодекси” 2018-жылдын 10-августу №90.
  • “Кыргыз Республикасынын Салык кодексине өзгөртүүлөрдү киргизүү жөнүндө” КР мыйзамы 2019-жылдын 23-январы № 9.
  • “Жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын ишин текшерүүлөрдү жүргүзүүнүн тартиби жөнүндө” КР мыйзамы 2016-жылдын 31-марты №32.
  • “Кыргыз Республикасынын айрым мыйзам актыларына (“Жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө”, “Жергиликтүү кеңештердин депутаттарынын статусу жөнүндө”, “Борбор шаардын статусу жөнүндө”, “Ош шаарынын статусу жөнүндө” Кыргыз Республикасынын мыйзамдарына) өзгөртүүлөрдү киргизүү жөнүндө” Кыргыз Республикасынын Мыйзамы 2019-жылдын 8-августундагы № 118.

Ведомстволук милдеттенмелерди мыйзамдарга өзгөртүүлөрдү киргизүү аркылуу кууш тармактык ыкма менен чечүү иш жүзүндө натыйжаларга терс таасирин тийгизе тургандыгы тууралуу гипотезаны Баяндама тастыктады жана бул ЖӨБ органдарынын пикирлери менен да бышыкталды. Мисалы, тармактык милдеттенмелерди чечүүгө ылайыкташтырылган, бирок мамлекеттик органдар менен ЖӨБ органдарынын өз ара мамилелеринин түзүмүн жана эки деңгээлдик бюджет системасынын өзгөчөлүктөрүн эске албастан кабыл алынган төрт мыйзамдын таасири ЖӨБ органдары тарабынан терс пикирге кабылды. Белгилей кетүүчү нерсе, ЖӨБ органдарынын айрым өкүлдөрү бир катар мыйзамдар ЖӨБ органдарынын ишине оң жана терс таасирин тийгизгендигин белгилешет.

Талкуулоо үчүн өзүнчө тема болуп жергиликтүү маанидеги маселелердин тизмесин ушул функциялар үчүн керектүү ресурстардын бекитпестен контролдобогон кеңейтүү эсептелет. 2018-2019- жж. ичинде эле жергиликтүү маанидеги маселелердин тизмесин кеңейткен 10 ишке ашырылган жана ишке ашырылбаган ушундай демилгелер байкалган. Баарынан да ЖӨБ органдары кыжаалат кылганы сунушталган 10 демилгенин ичинен экөөсү гана: ЖӨб органдарына сунушталган функцияларды аткарууну республикалык бюджеттен каржылоо каралган. Калган 80% демилгеге маалымкат-негиздеме ченемдик укуктук актынын долбоору мамлекеттик бюджеттен кошумча каржылоону талап кылбайт деген стандарттуу формулировканы камтыган. ЖӨБ органдары жергиликтүү маанидеги маселелердин тизмесин кеңейтүү демилгечилери жалпы мамлекеттик бюджеттин бөлүгү катары карашпай, жергиликтүү бюджеттер КР салыктык жана салыктык эмес киреше системасы менен байланышпаган кандайдыр бир өзгөчө түрдө каржыланат деп ойлошот деген бүтүм чыгарышкан. Аныгында жергиликтүү бюджеттер республиканын бириктирилген бюджети болуп эсептелет, ошондуктан акча функцияларга шайкеш болот деген принципке ылайык, мамлекеттик органдар менен ЖӨБ органдарынын ортосундагы функцияларды бөлүштүрүүнүн өзгөрүшүнүн арты менен бюджет аралык мамилелер дагы өзгөрүп, бюджет ортосундагы кирешелер кайра бөлүштүрүлүшү керек. Ошондуктан сергек ой жүгүртүм жана КР Конституциясы мындай демилгелерге карата жазылган маалымкат-негиздемелерде функцияларды аткаруунун баасын жана аны каржылоонун булагын, жергиликтүү маанидеги олуттуу маселелерди минималдуу каржылоого эсептелген жергиликтүү бюджеттерден тышкары, көрсөтүлүшү керек деген ойго жетелейт.

ЖӨБ органдары жергиликтүү маанидеги маселелерди ресурстарды бекитпестен кеңейтүүнүн калыптанып калган салты жана практикасы абдан кыжаалат кылып жатканын айтып, КР Жогорку Кеңешинен ЖӨБ органдарына сунушталып жаткан жаңы функцияларды финансылык булактарын негиздебестен жана каржылоо жол-жоболорун аныктабастан кеңейтүү киргизүүгө тыюу салууну өтүнөт. Баяндама аркылуу ЖӨБ органдары башкаруунун түрдүү деңгээлине даректелген сунуштамалардын кеңири топтомун сунуштайт, муну менен сунуштамалар ыкчам чараларды да, системалуу өзгөрүүлөрдү да камтыйт. Аларды ийгиликтүү ишке ашыруунун эң маанилүү шарты – мамлекеттик бийликтин ЖӨБ органдары менен Кыргыз Республикасынын жарандарынын турмуш шартын алардын жашаган жерине карабастан жакшыртуу максатында биргелешип иштөөсү.

____________ 

1 Партиялар азырынча алсыз болгондуктан, партиялык фактордун таасири анчейин байкала бербейт деген серепчилердин пикири бар. Иш жүзүндө «түндүк-түштүк» принциби, таасир тийгизүүчү кызыкчылыктар боюнча топторго,  криминалдык жана диний топторго бөлүнүүчүлүк бар. ЖӨБ деңгээлинде бул көйгөйлөр өзгөчө байкалат.

 

Окшош материалы: