2023-09-07 / Көңүл чордонунда

Александр ТРЕТЬЯКОВ, мамлекеттик башкаруу чөйрөсүндөгү эксперт, ЖӨБдү өнүктүрүү программа- сынын долбоорунун авторлошу

Жергиликтүү өз алдынча башкаруу – бул Кыргыз Республикасынын Конституциясынын 111-беренеси менен кепилденген жергиликтүү жамааттардын жергиликтүү маанидеги маселелерди өз кызыкчылыктарында жана өз жоопкерчилигинде өз алдынча чечүү укугу жана реалдуу мүмкүнчүлүгү. Дал ушул жергиликтүү маанидеги маселелер (мындан ары – ЖМ маселелери) ЖӨБдүн конституциялык пайдубалы, жергиликтүү жамааттардын жана ЖӨБ органдарынын ишинин маңызы жана мазмуну болуп саналат.

Көп жылдар бою ЖМ маселелери ЖӨБдүн негизи гана эмес, жамааттар жана ЖӨБ органдары тескеген жана башкарган предмети да болуп кала албаганы, ал эми жергиликтүү жамааттын өзү негизги субъект, ЖӨБ органдары үчүн жумуштардын заказчысы катары ЖМ маселелерин башкаруудан дээрлик чыгарылып салынгандыгы системалуу көйгөй болуп саналат. Конституцияда дал ушул жергиликтүү жамаат жергиликтүү маанидеги маселелерди өз алдынча чечет деп айтылганы менен, андай болгон жок.

Жарандар үчүн, жергиликтүү жамааттар үчүн жергиликтүү маанидеги маселелер өтө маанилүү. Кыргызстанда туруктуу негизде жүргүзүлүп турган Улуттук сурамжылоолор¹  көрсөткөндөй, ЖМ маселелеринин чөйрөсүнө кирген турмуш- тиричиликти камсыз кылуу маселелери айылдардын жана шаарлардын деңгээлиндеги көйгөйлүү маселе болуп жылдан жылга калып жатканы да жөн жерден эмес. Президент ЖӨБ органдарына жергиликтүү маанидеги маселелерди жана берилген мамлекеттик ыйгарым укуктарды чечүү боюнча аларга жүктөлгөн милдеттерди жана функцияларды натыйжалуу ишке ашыруу үчүн зарыл ыйгарым укуктар менен ресурстарды берүү милдетин коюп жатканы да жөн жерден эмес. Президент бул үчүн 2022-жылдын 28-декабрында кабыл алынган №414 “Кыргыз Республикасынын Ысык-Көл облусунун Түп районунун айыл аймактарынын деңгээлинде пилоттук режимде административдик-аймактык реформа жөнүндө” Жарлыкка кол койгон. Жарлык ЖМ маселелерди натыйжалуу чечүү жергиликтүү маанидеги маселелерди өз алдынча чечүү боюнча ЖӨБ органдары зарыл ыйгарым укуктары менен камсыз болушун талап кылат.

Бирок ЖМ маселелерине эмнелер кошулганы анык болбой турган учурда бул маселени чечүү мүмкүн эмес. Ошондуктан, адегенде башкаруу чөйрөсүндөгү көйгөй чечилиши керек, андан кийин гана кийинки кадам – акча жана ресурстар чөйрөсүндө маселелер чечилүүгө тийиш. КРнын Конституциясы, 2021-жылдын 20-октябрында кабыл алынган №123 “Жергиликтүү мамлекеттик администрация жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” КР Мыйзамы “жергиликтүү маанидеги маселелер деген эмне?” деген суроого ачык жооп бербейт. Ал эми сүрөттөлүп берилбеген, анык эмес объектти башкаруу мүмкүн эмес.

“Жергиликтүү мамлекеттик администрация жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” КР Мыйзамы ЖМ маселелеринин максаттуу мүнөзүн ченемдик жактан аныктаган, аларды чечүү аймактын турмуш-тиричилигин камсыз кылуу системасынын иштешин жана өнүгүшүн уюштурууга, социалдык- экономикалык өнүктүрүүгө жана калкка социалдык жана маданий кызматтарды көрсөтүүгө алып келиши керек. Ошондой эле мыйзамдын 25-беренесинде жергиликтүү маанидеги маселелерди, жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын башка функциялары менен ыйгарым укуктарын белгилөө принциптеринин топтому аныкталган. Бирок бул маалыматтар ЖМ маселелерин ишке ашыруу үчүн ЖӨБ органдары эмнелерди кылышы керектигин аныктоо үчүн жетишсиз болууда. Мындан тышкары калктын, жарандардын ЖМ маселелерин чечүүдөн эмнени күтүүгө укугу бар экендиги да аныкталган эмес: белгиленген көлөмдөгү жана сапаттагы суу менен камсыздоо кепилдигин күтүшү керекпи? Кийим тигүү курстарыбы? Скверде жарыктандырууну күтсө болобу? Башкача айтканда, жергиликтүү жамааттын, жарандардын, үй-бүлөлөрдүн күнүмдүк жашоосу үчүн ЖМ маселелерин чечүүнүн соңку жыйынтыктары кандай болушу керек?

Жоопкерчилик жөнгө салынышы керек: адамдардын жашоо шарты фантазиялар үстөмдүк кыла турган талаа эмес

27-беренеде Мыйзам ЖӨБ органдарынын карамагына жергиликтүү маанидеги 24 маселени киргизет. Тизме жабык, башкача айтканда, мыйзамдарга өзгөртүүлөрдү киргизбей туруп, аны кеңейтүү мүмкүн эмес. Бул жаңы жергиликтүү маанидеги маселелерди жогорудан ылдыйга, мамлекеттик башкаруу деңгээлинен “түшүрүү” тобокелдигин азайтат. Буга чейин бир нече жолу ушундай болгон: министрликтер жана ведомстволор айрым көйгөйлөрдү чечүү үчүн жоопкерчиликти ЖӨБ органдарына өткөрүп беришчү. Ал эми ЖӨБ органдары бул маселени аткара албагандыктан, көйгөй да иш жүзүндө чечилбей, маселе да жабык деп эсептелип калчу. Бирок, мыйзам мурдагыдай эле жабык тизмеге киргизилген ЖМ маселелерин сандык жана сапаттык параметрлерин аныктабай келет, маселелердин так мазмуну жана аларды чечүүнүн натыйжалары белгисиз бойдон калууда, ошондуктан аларды башкаруу да начар болуп жатат. Бул болсо ЖМ маселелери чөйрөсүндөгү иш жолго салынбагандыгын жана ЖӨБ органдарынын түшүнүүсүнө жана каалоосуна карап кырдаалга жараша, “чыгармачылык” менен ишке ашып жатканын билдирет. ЖӨБ органдары мамлекеттик башкаруу деңгээлинен өткөрүлүп берилген тапшырмаларды аткаруу менен ашкере алек болуп жатканы жөн жерден эмес – ал жакшы уюштурулган жана жакшы көзөмөлдөнөт. Коомдук турмуштун ар кандай маселеси бир эле учурда мамлекеттик да, жергиликтүү да маанидеги маселе болуп калышы мүмкүн экендиги кошумча кыйынчылыктарды жаратууда.

Ошентип, мамлекеттик органдардын жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын функцияларын жана ыйгарым укуктарын бөлүштүрүү өңдүү “эзелтен келаткан маселе” төмөнкү учурларда чечилбейт: ЖМ маселелери жана ЖӨБ органдарынын алардан келип чыккан функциялары менен ыйгарым укуктары, ошондой эле аларга тиешелүү кызмат көрсөтүүлөр мазмундуу жана функционалдык түрдө аныкталмайынча бул маселени чечүүгө болбойт. Мындан тышкары, ЖМ маселелеринин мазмунун реалдуу толтуруу маселесин чечмейинче, мыйзамдын 28.1-беренесин ишке ашырууга да болбойт. Эгерде мазмунду аныктаса, ал жергиликтүү маанидеги айрым маселелерди аткарууну юридикалык жана жеке жактарга өткөрүп берүүгө шарт түзөт. Бул болсо ЖӨБ органдарынын ишинин натыйжалуулугуна да таасирин тийгизет, себеби маселе тезирээк, арзан жана натыйжалуу чечилишине жараша функциялардын бир бөлүгүн жергиликтүү өз алдынча башкаруунун, жеке сектордун жана жамааттын ортосунда бөлүштүрүү максатка ылайыктуу болот.

Мазмуну жана көрсөткүчтөрү анык болмоюнча, акча дайыма жетпей кала берет

КР Конституциясы, “Жергиликтүү мамлекеттик администрация жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” КР Мыйзамы, Бюджеттик кодекс негизги башкаруучулук аспап катары ЖӨБ органдарына аймактардын социалдык- экономикалык өнүктүрүү программаларын иштеп чыгып, ишке ашырууга жана жергиликтүү бюджеттерди түзүүгө укук жана милдет берет. Бирок, программа да, бюджет да өзүнүн мазмуну катары ЖМ маселелерди камтыбайт. Бул документтерди иштеп чыгуу методикаларында жана түзүмүндө ЖМ маселелери жок. Анын ичинде бюджеттик классификацияда ЖМ маселелери боюнча чыгаша беренелери да каралган эмес. Жергиликтүү бюджет үчүн бюджеттик классификация мамлекеттик бюджеттин чыгашаларынын беренелерин кайталайт жана жергиликтүү өз алдынча башкаруунун өзгөчөлүгүн эске албайт. Албетте, мамлекеттик финансыны бир түрдүү башкаруу максатында мындай мамиленин мааниси бар, Финансы министрлигинин бюджеттик маалыматтын унификацияланган формаларын сактап калууга умтулуусун түшүнсө болот, бирок азыркы учур өзгөрүүлөрдү талап кылууда. Анткен менен көп жылдан бери мамлекеттик деңгээлде да, жергиликтүү өз алдынча башкаруунун деңгээлинде да программалык бюджеттөөнүн принциптерин колдонуу жөнүндө сөз болуп келатат. Министрликтер менен ведомстволорго карата программалык бюджет натыйжалуулуктун тигил же бул даражасында колдонулат, ал эми программалык бюджеттер мамлекеттик органдардын, ар биринин өз чөйрөсүндөгү ишинин чыгымдарын, маңызын жана жыйынтыктарын ачык чагылдырышы үчүн программалык бюджеттик классификация туруктуу түрдө кайра каралып турат. Жергиликтүү бюджеттерге карата мындай система киргизилген эмес, себеби биринчи кезекте ЖМ маселелеринин маңызы ачылган эмес, эгерде маңызы ачылбаган болсо, жыйынтыктардын индикаторлорун да аныктоого мүмкүн болбойт. Ал эми аларсыз программалык бюджет толук эмес жана натыйжасыз болот. Экинчи жагынан, ЖМ маселелерине карата реформа алардын мазмунун аныктагандан кийин дал ушул бюджеттик өңүттөрдөн башталышы мүмкүн.

Бул көйгөйдү жергиликтүү актылар жана методикалык материалдар чечпейт

ЖӨБ органдарына жардам катары даярдалган колдонуудагы уюштуруучулук жана методикалык материалдар да көңүл бурулчу жана башкаруу объектиси катары ЖМ маселелери бар экендигин чагылдырбайт. Ашып кетсе ЖМ маселелери жалпы түрдө чектөөлөр же милдеттер катары айтылып калат, ошондой эле ЖӨБ органынын тигил же бул иш-чарасын же аракетин ишке ашыруу үчүн негиз катары жалпы тизмедеги жергиликтүү маанидеги айрым маселелери тууралуу сөз болуп калат. Ошол эле учурда “Жергиликтүү мамлекеттик администрация жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” КР Мыйзамынын 21.2-беренесинде ЖМ маселелерин чечүүдө жергиликтүү жамаат менен ЖӨБ органынын өз ара мамилелеринин тартиби жергиликтүү жамааттын Уставында ачылып бериши керектиги белгилеген. Бирок жергиликтүү жамааттардын уставдары мыйзамдын жоболорун кайталап, “жергиликтүү маанидеги маселелерди белгилөөнүн жана чечүүнүн тартибин” ачып бербейт. Айылдык кеңештин типтүү регламенти ошондой эле ЖМ маселелеринин мазмунун же параметрлерин аныктоо боюнча милдеттерди камтыбайт.

Эми КР Конституциясына келели. Баш мыйзам түздөн-түз колдонулган акт катары жергиликтүү жамааттарга ЖМ маселелерин башкаруу укугун берет, ал эми “Жергиликтүү мамлекеттик администрация жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу жөнүндө” КР Мыйзамы ЖМ маселелерин санын алардын “жабык” тизмеси менен чектейт. Бирок жергиликтүү жамааттын типтүү Уставына кыстырма мындай карама-каршылыктарга жол берет: жергиликтүү маанидеги маселелердин мыйзамда белгиленген тизмеси толук болуп саналбайт. Жергиликтүү жамаат жана жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдары географиялык, салттуу, этностук өзгөчөлүктөргө, чек аранын жанында орун алганына жараша жергиликтүү жамааттын Уставында мамлекеттик бийлик органдарынын компетенциясына кирбеген жана КР мыйзамдарында тыюу салынбаган кошумча маселелерди караштырууга укуктуу. Бул жерде “ЖМ маселелеринин кошумча тизмеси” (ЖМ маселелеринин мыйзамда белгиленген тизмесине карата кошумча) өңдүү көйгөй келип чыгат – жамаат кайсы критерийлердин негизинде маселени жергиликтүү маанидеги маселеге киргизе алат? Мындай критерийлер болбогон учурда уставдын ченеми иштебейт.

Жергиликтүү маанидеги “бүдөмүк” маселелердин кесепеттери

ЖМ маселелерин конкреттүү мазмун менен толтура берүү татаал көйгөй болуп саналат, ал ар кандай кесепеттерге алып келет же таасирин тийгизген чөйрөсү ар башкача болот. Биринчи кесепети: мыйзамдарда ЖМ маселелеринин айрым аталыштарынын мазмуну жана мүнөзү жергиликтүү өз алдынча башкарууга, КР Конституциясында каралган ЖМ маселелеринин максатына жана маңызына мүнөздүү эмес.

Экинчи кесепети башкаруу көз карашынан алганда маанилүү: жергиликтүү маанидеги ар бир маселеден конкреттүү функциялар, милдеттенмелер жана кызмат көрсөтүүлөр “келип чыгышы” керек, мына ушулардан жергиликтүү өз алдынча башкаруу органдарынын иши түптөлөт.

Үчүнчү натыйжа пайда алуучуларга, башкача айтканда, жергиликтүү жамаатка жана ар бир адамга өз-өзүнчө таасир этет. Ар бир ЖӨБ органынын жана ар бир жергиликтүү жамааттын алкагынан алып караганда жергиликтүү маанидеги ар бир маселенин так сандык жана сапаттык көрсөткүчтөрүнүн жоктугу адамдардын турмуш шартын оңдоодо чындап башкарылуучу чечимдерге жетишүүгө мүмкүндүк бербейт. Көзгө көрүнгөн өнүгүү прогресси ЖӨБ органдарынын ишине караганда көбүрөөк деңгээлде адамдардын өздөрүнүн жигердүүлүгү жана демилгелери менен шартталат. Мындай көрсөткүчтөр болбогон чакта ЖӨБ органдары чукул керектөөлөргө жана көйгөйлөргө жооп кайтаруу менен реактивдүү режимде иштешет, бирок өнүгүүнү пландаштырышпайт жана келечекти түптөшпөйт. Мына ушундай жагдай калк үчүн ЖМ маселелерин ченемге салуу, ал тургай соңку жыйынтыктардын параметрлерин стандартташтыруу идеясына алып келет. Жергиликтүү деңгээлде турмуш-тиричиликти камсыз кылуучу жана башка кызмат көрсөтүүлөрдүн системасы ушунун негизинде курулушу керек.

Сунушталган чаралар

• ЖӨБ органдарынын карамагындагы маселелерди жергиликтүү маанидеги маселелерге киргизүүнүн критерийлерин иштеп чыгып, ченемдик жактан бекитүү зарыл. Бул критерийлер жергиликтүү өз алдынча башкарууга мүнөздүү болгон табиятын ачып берүүгө, ошондой эле КР Конституциясында белгиленген максатка жана маңызына шайкеш келүүгө тийиш.
• Жергиликтүү маанидеги маселелердин мазмунун толтуруп алуу аткаруучулар үчүн да (ЖӨБ органдары эмне кылышы керек жана кандай кылышы керек), ошондой эле калк үчүн да (адамдар мунун соңунда кандай пайда табышат) маанилүү. Биринчиси ЖМ маселесин ишке ашыруу регламентин иштеп чыгуу аркылуу, ал эми экинчиси жергиликтүү маанидеги ар бир маселени аткаруунун жыйынтыгынын минималдуу сандык жана сапаттык параметрлерин бекитүү аркылуу мүмкүн болот. Ошол эле учурда ар бир ЖӨБ органы жана ар бир жамаат өзүнүн социалдык- экономикалык өнүктүрүү программаларында ЖМ маселелерин чечүүнүн сандык жана сапаттык жыйынтыктарын белгилеп алууга тийиш. Жыйынтыктар, алардын көрсөткүчтөрү бир эле маалда божомолдорго, эсептерге, маалыматтарга, стандарттарга да, ошондой эле жамааттын мүчөлөрүнүн муктаждыктарына, артыкчылыктарына да таянышы керек.
• Жергиликтүү маанидеги маселелерди чечүүдө жергиликтүү жамааттардын ролун күчөтүү зарыл. Бир варианты – жергиликтүү жамааттын уставында жамааттын каалоосу боюнча мамлекеттик бийлик органдарынын компетенциясына кирбеген жана КР мыйзамдары менен тыюу салынбаган кошумча жергиликтүү маанидеги маселелерди киргизүүнү караштырса болот. Уставга ошондой эле жергиликтүү жамааттардын катышуусу менен аларды башкаруу эрежелерин, анын ичинде мониторинг жана жыйынтыктарды баалоо процесстерин кошуу мүмкүндүгүн караштыруу зарыл.
• ЖМ маселелерин сапаттуу чечүү үчүн финансылык камсыздоо керек. Буга жергиликтүү өз алдынча башкаруунун социалдык-экономикалык өнүктүрүү программаларын иштеп чыгуу методикасын өзгөртүү аркылуу жетүүгө болот, алар ЖМ маселелеринин негизги топторунун пландарын жана келечегин чагылдыра тургандай кылыш керек. Андан ары бул жергиликтүү бюджеттер үчүн программалык классификацияны иштеп чыгууга мүмкүндүк берет, ал жергиликтүү өз алдынча башкаруунун чыгымдарын ЖМ маселелерин чечүүнүн конкреттүү жыйынтыктарын каржылоого багыттап турат.

¹ Эл аралык республикалык институттун Сурамжылоолор жаатындагы изилдөө борбору (CISR), SIAR Research and Consulting компаниясы.

 

• 
• 
• 
• 
• 
• 
•